建設(shè)項目水資源論證報告書編制共性問題分析

王式成 欣金彪 江博君

（安徽淮河水資源科技有限公司 蚌埠 233001 水利部淮河水利委員會 蚌埠 233001駱馬湖水利管理局沭陽河道管理局 沭陽 223600）

建設(shè)項目水資源論證報告書編制共性問題分析

王式成 欣金彪 江博君

（安徽淮河水資源科技有限公司 蚌埠 233001 水利部淮河水利委員會 蚌埠 233001駱馬湖水利管理局沭陽河道管理局 沭陽 223600）

1 引言

建設(shè)項目水資源論證工作開展10年來，在各級水行政主管部門、各資質(zhì)單位的共同努力下，水資源論證工作質(zhì)量逐年提高，為合理配置、高效利用、有效保護(hù)水資源，保證建設(shè)項目的合理用水及“三條紅線”的管理等發(fā)揮了應(yīng)有作用。

由于論證標(biāo)準(zhǔn)的不盡完善，部分水資源管理要求模糊，有些資質(zhì)單位執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)意識不強(qiáng)，投入的精力和經(jīng)費(fèi)不足，部分從業(yè)人員專業(yè)素養(yǎng)不高，部分審查機(jī)構(gòu)和審查專家把關(guān)不嚴(yán)，論證基礎(chǔ)工作薄弱，報告質(zhì)量監(jiān)管不到位等多種原因，仍有相當(dāng)數(shù)量的水資源論證報告書編制質(zhì)量不高，嚴(yán)重影響了水資源論證制度的持續(xù)、深入推進(jìn)。

本文結(jié)合筆者從事水資源論證報告書編制及審查工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對水資源論證報告書的一些共性問題進(jìn)行了較全面的分析與梳理，同時針對存在的問題及新的管理形勢提出了做好水資源論證工作的一些建議，為資質(zhì)單位、相關(guān)監(jiān)管部門提供參考。

2 報告書編制存在的共性問題

2.1工程項目性質(zhì)、特點(diǎn)與論證重點(diǎn)把握不夠準(zhǔn)確

隨著水資源論證的持續(xù)開展，論證項目的類型也越來越多，有火電、供水、煤化工、鋼鐵等不同行業(yè)的；有新建、擴(kuò)建、以大代小、整體搬遷、水權(quán)轉(zhuǎn)換等不同性質(zhì)的項目；有建設(shè)項目、水利水電項目、規(guī)劃方面的水資源論證。

資質(zhì)單位在承接論證業(yè)務(wù)后，首先需要對項目性質(zhì)、特點(diǎn)、項目所在區(qū)域水資源、水環(huán)境狀況進(jìn)行深入思考與分析，確定項目深入分析論證的重點(diǎn)，并在論證報告中體現(xiàn)，使報告既精煉又重點(diǎn)突出。目前，不少資質(zhì)單位，尤其是甲級以下的單位，不太注重這個環(huán)節(jié)工作，報告書基本是一個模式，總體質(zhì)量低，對重點(diǎn)論證的內(nèi)容分析不透徹。如某資質(zhì)單位編制的火電以大代小項目，已運(yùn)行的小機(jī)組歷年取水、用水、耗水、排水情況、用水指標(biāo)評價、節(jié)水環(huán)節(jié)、節(jié)水措施落實(shí)情況等分析不透，缺乏具體數(shù)據(jù)支撐，現(xiàn)狀用水與新建項目用水也沒有很好銜接，沒有把握好這個項目論證的重點(diǎn)。

《建設(shè)項目水資源論證導(dǎo)則》規(guī)定了建設(shè)項目概況要包含項目性質(zhì)、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模、業(yè)主提出的取用水方案、退水方案等5節(jié)內(nèi)容，但對如何寫這幾節(jié)內(nèi)容并沒詳細(xì)規(guī)定。針對不同類型項目，側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有所不同：用水量大的項

目，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注水源論證；保證率高的項目，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注供水保證率的頻率分析和枯水期水資源狀況；污染大的行業(yè)，重點(diǎn)關(guān)注退水；中水作水源的項目，重點(diǎn)關(guān)注污水處理廠的運(yùn)營。導(dǎo)則主要針對新建項目，對擴(kuò)建、改建項目注重不夠。針對改、擴(kuò)建項目，應(yīng)關(guān)注現(xiàn)狀企業(yè)供、用、耗、排水與擴(kuò)建、改建的銜接。業(yè)主提出的取水方案應(yīng)包括廠區(qū)現(xiàn)狀取水狀況和改、擴(kuò)建增加的取水狀況；業(yè)主提出的退水方案應(yīng)包括廠區(qū)現(xiàn)狀退水狀況和建設(shè)項目增加后的退水狀況；評述工程建設(shè)對區(qū)域水資源配置的有利、不利影響。

2.2論證工作量投入不夠

水資源論證涉及資料收集、野外查勘、分析計算、報告校核和審核多方面工作量，對一份高質(zhì)量報告，這幾個方面投入的工作量比例一般是20∶15∶50∶15。但由于認(rèn)識上的偏差，一般多強(qiáng)調(diào)分析計算，不夠重視論證的基礎(chǔ)與成果審核工作，目前多數(shù)論證單位，主要工作量投入比例是10∶5∶80∶5。扎實(shí)的資料是論證的關(guān)鍵之一，但有相當(dāng)一部分資質(zhì)單位圖省事，資料收集不認(rèn)真，野外勘查不深入，報告校核、審核流于形式。這樣編制出的論證報告，顯然很多方面說不清楚，也經(jīng)不起推敲。因此必須深入現(xiàn)場，進(jìn)行扎實(shí)有效的查勘工作?；春铀Y源公司在承擔(dān)臨沂某技改項目論證時，為了弄清楚技改前用水、耗水、排水等情況，技改后用水工藝、過程等情況，項目成員吃住在廠區(qū)，與廠區(qū)用水管理人員認(rèn)真溝通、交流、探討，通過一周時間工作，較好地解決了上述問題，提高了報告書編制質(zhì)量，得到專家的好評與肯定。

2.3論證中遇到薄弱問題不深入研究

論證報告涉及水文、水資源、水環(huán)境、水利工程、水生態(tài)、法律、經(jīng)濟(jì)、管理、工業(yè)用水工藝、水處理工藝等多方面專業(yè)知識，受專業(yè)、人員結(jié)構(gòu)限制，一般不太可能配備齊全所有專業(yè)技術(shù)人員。目前論證編制的人員主要是水文水資源專業(yè)出身，受專業(yè)背景影響，對區(qū)域水資源、水環(huán)境狀況，水量平衡計算、取水影響等分析相對熟悉，但涉及建設(shè)項目用水過程、工藝、水量平衡圖及用水分析、退水“零”排放、取退水影響補(bǔ)償分析等問題，分析論證能力就較薄弱。這就要求從業(yè)人員不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，研究并解決遇到的問題。

目前，相當(dāng)一部分資質(zhì)單位和從業(yè)人員，遇到自己專業(yè)不熟悉的問題，不深入研究，馬馬虎虎放過。如對火電廠的用水工藝、過程，一知半解，使得節(jié)水潛力分析、節(jié)水措施等與項目用水情況脫節(jié)；如退水的“零”排放設(shè)計，在論證報告中也只是做些簡單說明，并沒有從設(shè)施設(shè)備、處理工藝、處理方法、監(jiān)督管理措施、投資等方面來論證“零”排放的可行性；此外，取、退水影響分析和補(bǔ)償方案等也是報告中薄弱部分，沒有得到認(rèn)真研究解決。

2.4各章節(jié)之間關(guān)系脫節(jié)

《導(dǎo)則》修訂前，規(guī)定的水資源論證報告有10個章節(jié)，修訂后有8個章節(jié)。高質(zhì)量論證報告，一定是各章節(jié)相互呼應(yīng)、銜接和印證的有機(jī)整體，章節(jié)不能互不關(guān)聯(lián)，更不能有數(shù)據(jù)、分析、結(jié)論方面的矛盾。《導(dǎo)則》的設(shè)計思想蘊(yùn)含了較嚴(yán)密的章節(jié)之間關(guān)系，如第2章水資源及開發(fā)利用狀況分析，是后面各章節(jié)的基礎(chǔ)與鋪墊，如果2.2節(jié)中水資源狀況描述本區(qū)域水資源緊缺，那么第4章取水水源論證中水源方案中要充分考慮中水、非常規(guī)水源、外調(diào)水源、多水源聯(lián)合、應(yīng)急水源等；若區(qū)域水環(huán)境狀況較差，納污能力十分有限，退水方案中就要按真正的“零”排放考慮。第3章用水水平分析是第4章用水合理性分析基礎(chǔ)。第5章取水影響、第6章退水影響分析的結(jié)果及第3章的區(qū)域水功能區(qū)情況與水質(zhì)評價等是制定水資源保護(hù)措施的基礎(chǔ)，取、退水影響分析結(jié)論也是制定補(bǔ)充措施的依據(jù)。報告中章節(jié)之間還有很多關(guān)系，本文不一一闡述，從業(yè)人員應(yīng)認(rèn)真梳理這些關(guān)系，并在報告中充分體現(xiàn)，這是報告編制與審核的重要環(huán)節(jié)與內(nèi)容。

目前，有相當(dāng)一部分編制單位和編制人員，不太注重各章節(jié)之間關(guān)系，各章節(jié)之間脫節(jié)、甚至存在矛盾的情況較普遍，成為影響整個報告書的思想性和報告質(zhì)量的主要因素之一。

2.5部分從業(yè)人員專業(yè)素養(yǎng)不高

據(jù)初步調(diào)查，當(dāng)前在水資源論證一線的70%以上是水文水資源專業(yè)的年輕技術(shù)人員。受專業(yè)背景、技術(shù)閱歷積累的限制，僅僅靠這些從業(yè)人員想要完成一份高質(zhì)量論證報告、完成自己不熟悉的其他高難度的分析，有相當(dāng)難度。

2.6執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)意識不強(qiáng)

一份優(yōu)秀的水資源論證報告要充分體現(xiàn)管理要求，更要嚴(yán)格執(zhí)行《建設(shè)項目水資源論證導(dǎo)則》及其相關(guān)配套的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并在報告中逐條落實(shí)，做到《導(dǎo)則》不離手。現(xiàn)在論證報告質(zhì)量總體不高的一個重要原因是從業(yè)人員平時對有關(guān)管理要求與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏研究，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)意識不強(qiáng)，有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與要求執(zhí)行落實(shí)程度不足70%。顯然，這樣的報告在內(nèi)容和深度方面一定存在不少缺陷。

2.7不注重學(xué)習(xí)法律法規(guī)條例

不少論證從業(yè)人員認(rèn)識上有偏差，認(rèn)為報告書編制主要是技術(shù)分析層面的問題，把水量調(diào)節(jié)計算弄清楚，把水源論證做詳細(xì)就可以了。其實(shí)，水資源論證最終目的是為水資源管理服務(wù)，而法律法規(guī)條例的約束是管理的標(biāo)尺。近幾年來，水資源管理形勢發(fā)生深刻變化，最嚴(yán)格水資源管理制度的出臺及其“三條紅線”的實(shí)施，對水資源管理提出更多新要求，各地也出臺很多管理文件。因此，水資源論證要圍繞“三條紅線”管理的需求開展，在論證報告中，體現(xiàn)管理要求的篇幅要占30%以上。目前技術(shù)干部更多偏向技術(shù)分析，不注重管理方面的學(xué)習(xí)，不熟悉管理要求，更談不上在論證報告中體現(xiàn)管理要求了。

2.8其他技術(shù)層面問題綜述

綜合各類型論證報告，在技術(shù)層面上，存在以下問題：

（1）分析范圍、論證范圍確定問題

沒有按《導(dǎo)則》規(guī)定要求，針對項目實(shí)際，逐條分析確定論證范圍的依據(jù)，而直接籠統(tǒng)給出確定的范圍，使得確定的結(jié)果不能讓人信服。

（2）現(xiàn)狀水平年和規(guī)劃水平年選擇問題

水平年的確定主要與項目的進(jìn)展有直接關(guān)系，應(yīng)根據(jù)建設(shè)項目提出的實(shí)施計劃和開始取水時間，結(jié)合水文條件分析結(jié)果和資料的實(shí)際情況，明確論證的現(xiàn)狀水平年和規(guī)劃水平年。在論證報告中現(xiàn)狀水平年的確定，多數(shù)沒有詳細(xì)數(shù)據(jù)分析的支持；規(guī)劃水平年的確定，也往往會出現(xiàn)不恰當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。一般水平年定在項目取水的當(dāng)年，但是許多時候綜合考慮區(qū)域國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃后，就可能造成選定的規(guī)劃年超出項目開始取水時間，這樣選定的規(guī)劃年分析的來水量、需水量、水量調(diào)節(jié)計算結(jié)果與項目計劃開始取水時的情況不一致，項目的取水可靠性存在一定的不確定性。

（3）取水影響分析

《建設(shè)項目水資源論證導(dǎo)則》沒有涉及影響量化計算分析的具體指標(biāo)，所以不少論證報告更多停留在定性分析上，對影響對象、影響范圍、影響程度等的分析均沒有詳細(xì)量化計算，使得取水影響分析不透徹、不到位。

（4）取水退水影響補(bǔ)償

建設(shè)項目取水造成影響必須補(bǔ)償所依據(jù)的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國水法》《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》《占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌排工程設(shè)施補(bǔ)償辦法》，以及一些地方水資源管理要求等。目前國家對建設(shè)項目取水影響雖然從法律法規(guī)層面作了規(guī)定，但由于存在諸多技術(shù)和政策的制約，可操作性不強(qiáng)，并不能在建設(shè)項目水資源論證階段完全給予客觀公平、符合實(shí)際的解決，從而影響補(bǔ)償?shù)挠行?shí)施。

（5）中水利用問題

隨著“三條紅線”管理及考核的推進(jìn)，區(qū)域新上項目首先要考慮是否有中水可用。污水處理廠工藝、運(yùn)行方式、中水的可行性與可靠性分析、再生水出水率、備用水源的量、再生水的深度處理、污水利用分析等問題是報告中的薄弱環(huán)節(jié)。

（6）節(jié)水潛力分析不足

《建設(shè)項目水資源論證導(dǎo)則》對于節(jié)水潛力分析的規(guī)定是：按照行業(yè)節(jié)水先進(jìn)水平和要求，分析其合理性與先進(jìn)性；用水指標(biāo)與同行業(yè)的比較，分析用水水平；分析節(jié)水潛力；提出技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理的節(jié)水措施。這些規(guī)定是落實(shí)用水效率紅線考核的基礎(chǔ)。大多數(shù)論證報告書對節(jié)水潛力分析深度不夠，沒有按行業(yè)先進(jìn)水平和清潔生產(chǎn)的要求以及當(dāng)?shù)厮Y源條件分析節(jié)水潛力，導(dǎo)致分析模糊，簡單化，沒有具體量化。對于節(jié)水方面，沒有針對項目特點(diǎn)和問題提出相應(yīng)的具體對策，只是泛泛提些比較通用的措施，使得節(jié)水無法監(jiān)管。

（7）退水“零排放”論證不夠

部分報告為了減少論證難度，對于退水問題，往往按廢污水零排放設(shè)計全部回用。廢污水能否全部回用，是否可行，要有專門的設(shè)計單位進(jìn)行專項設(shè)計論證。在水資源論證報告中只是做一些簡單的說明，并沒有在設(shè)施設(shè)備、處理工藝、方法、技術(shù)、投資等方面進(jìn)行全面論證分析，就得出能達(dá)到“零排放”，不設(shè)置退水口的結(jié)論，這在實(shí)踐中很難落實(shí)和監(jiān)管。

3 建議和意見

3.1制定從業(yè)人員總體提升計劃

從業(yè)人員的專業(yè)、綜合素養(yǎng)是論證報告編制質(zhì)量的根本保證。針對上述共性問題及新形勢下水資源論證對從業(yè)人員素養(yǎng)的新要求，制定總體計劃，逐步持續(xù)推進(jìn)從業(yè)人員專業(yè)和綜合素養(yǎng)的提升。

3.2制定更完善的論證技術(shù)工作標(biāo)桿

水資源論證項目涉及的行業(yè)及類型很多。在《建設(shè)項目水資源論證導(dǎo)則》的總體要求下，流域機(jī)構(gòu)和水利廳可以針對不同類型、不同行業(yè)特點(diǎn)和實(shí)際，組織制定更完善的技術(shù)要求；各資質(zhì)單位也可以根據(jù)自身工作實(shí)際，制定更詳細(xì)的論證技術(shù)工作標(biāo)桿，從技術(shù)層面規(guī)范水資源論證，也便于資質(zhì)單位內(nèi)部及有關(guān)主管部門實(shí)施技術(shù)質(zhì)量監(jiān)管。

3.3加強(qiáng)編制人員學(xué)習(xí)，開展資質(zhì)單位之間的業(yè)務(wù)交流

水資源論證業(yè)務(wù)涉及近10個專業(yè)。編制人員不能僅依靠水利部組織的一次培訓(xùn)，而要不斷地通過各種途徑加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)。資質(zhì)單位需要結(jié)合自身情況編制內(nèi)部培訓(xùn)、專題學(xué)習(xí)計劃，組織學(xué)習(xí)國家的一些政策、規(guī)劃、研究、條例，解決報告編制中存在的技術(shù)問題，定期開展具有資質(zhì)單位之間的業(yè)務(wù)交流與討論，取長補(bǔ)短，整體提高水資源論證行業(yè)工作的質(zhì)量。

3.4加強(qiáng)水資源論證中關(guān)鍵技術(shù)及有關(guān)專題研究

如枯水期來水量的預(yù)報、取水退水影響計算指標(biāo)體系的建立、“零排放”可行可靠性的分析、取水退水影響補(bǔ)償方案制度和補(bǔ)償費(fèi)用的估算方法、建設(shè)項目用水效益的評價指標(biāo)體系、用水工藝標(biāo)準(zhǔn)與用水定額體系、節(jié)水潛力分析方法與節(jié)水方案編制、生態(tài)需水要求在水資源論證中的體現(xiàn)、“三條紅線”控制與水資源論證的銜接、水生態(tài)文明建設(shè)與水資源論證的銜接、論證報告中水資源的監(jiān)測技術(shù)與方案等都需要認(rèn)真研究并在論證報告中落實(shí)，不能讓這些薄弱環(huán)節(jié)長期在報告中存在。

3.5全面推進(jìn)論證后評估工作

水資源論證報告的編制是建設(shè)項目立項、取得取水許可的前提條件。對于已經(jīng)運(yùn)行的建設(shè)項目，全面啟動論證后評估工作，主要是建設(shè)項目實(shí)際取水、節(jié)水、退水、消減取退水影響及水資源節(jié)約保護(hù)措施等方面與水資源論證報告書提出的方案是否相符、是否落實(shí)，有出入的地方需要分析的原因，積累論證經(jīng)驗(yàn)，便于更好地完善論證制度■