建設(shè)項目水資源論證制度建設(shè)重要意義思考

林道和

（水利部淮河水利委員會 蚌埠 233001）

建設(shè)項目水資源論證制度建設(shè)重要意義思考

林道和

（水利部淮河水利委員會 蚌埠 233001）

我國從2002年開始正式建立和實行建設(shè)項目水資源論證制度，在優(yōu)化水資源配置、保障建設(shè)項目用水安全等方面起到了重要的作用。本文從水資源宏觀管理、取水許可科學審批、水生態(tài)安全、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展幾個方面進一步分析了建設(shè)項目水資源論證制度建設(shè)的重要意義。

宏觀管理 取水許可 水生態(tài)安全 可持續(xù)發(fā)展

我國是世界上水資源嚴重短缺的國家之一，黨中央、國務院高度重視水資源問題，已經(jīng)將糧食、能源和水資源確定為三大戰(zhàn)略資源，明確了水資源可持續(xù)利用是支撐我國社會經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略問題。提高水資源的支撐能力，必須拋棄過去粗放式、盲目性、短期性的水資源開發(fā)利用方式，選擇內(nèi)涵式、健康有序、全面協(xié)調(diào)的發(fā)展道路，加強對水資源的合理配置、節(jié)約和保護。加強水資源管理，建立和健全水資源管理制度是促進水資源可持續(xù)利用重要保障手段。

2002年3月24日，水利部和國家計委聯(lián)合發(fā)布《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》（水利部、國家發(fā)展計劃委員會令第15號），標志著建設(shè)項目水資源論證制度（以下簡稱水資源論證制度）在我國正式建立和施行。開展建設(shè)項目水資源論證（以下簡稱水資源論證），目的是保證建設(shè)項目的合理用水，提高用水效率和效益，減少建設(shè)項目取水和退水對周力產(chǎn)生的不利影響，從而為取水許可的科學審批提供技術(shù)依據(jù)。水資源論證的定位是為取水許可審批提供技術(shù)支撐和服務，屬水資源管理工作中的前瞻性的、事前行政管理范疇，是水資源管理向縱深發(fā)展的重要標志，是實現(xiàn)水資源條件與經(jīng)濟布局相適應、水資源承載能力與經(jīng)濟規(guī)模相協(xié)調(diào)、促進水資源的合理開發(fā)和優(yōu)化配置的重要保證。

1 水資源論證制度是水資源宏觀管理的堅實基礎(chǔ)

在市場經(jīng)濟逐步完善的條件下，政府為解決好水資源合理開發(fā)、優(yōu)化配置、高效利用、有效保護等問題的最有效的手段是實施政府宏觀調(diào)控，加強事前管理和過程管理。1993年國務院頒布實施的《取水許可制度實施辦法》，確立了我國取水許可制度。為適應新形勢的需要，根據(jù)2002年新修訂的《水法》，2006年國務院發(fā)布《取水許可和水資源費征收管理條例》。該項制度的實行對加強水資源統(tǒng)一管理，促進計劃用水、節(jié)約用水，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用等方面發(fā)揮了積極的作用。水資源論證制度實施前，原有的規(guī)定對重大取用水項目，存在要求簡單、技術(shù)標準不統(tǒng)一、內(nèi)容粗細不一致和工作深度要求不具體等弊端。因此，在我國水資源供需矛盾日益加劇，社會經(jīng)濟發(fā)展受人口、資源、環(huán)境的制約日趨顯現(xiàn)，人水關(guān)系越加復雜的情況下，已經(jīng)出現(xiàn)一些負面情況：如一些流域水資源開發(fā)利用程度已經(jīng)超過了其本身所能承載的能力；一些新建水利工程長期蓄水不足，達不到設(shè)計的標準，效益難以正常發(fā)揮；部分重大建設(shè)已經(jīng)出現(xiàn)水資源供給維以保證而造成重大損失的情況；有些建設(shè)項目不顧全局利益和長遠利益，在當前利益和局部利益驅(qū)動下，掠奪性開發(fā)和利用水資源，甚至造成后建項目影響前建項目取水的情況，進而出現(xiàn)效益搬家，水事糾紛不斷。因此，建立水資源論證制度就是強化水資源開發(fā)利用管理中的宏觀控制，通過科學論證工作，有效地加強水資源開發(fā)利用的事前管理和過程管理，實現(xiàn)水資源條件與經(jīng)濟布局相適應、水資源承載能力與經(jīng)濟規(guī)模相協(xié)調(diào)、促進水資源的合理開發(fā)和優(yōu)化配置，有利于政府對水資源開發(fā)、利用和保護等方面實施宏觀管理。

2 水資源論證制度是取水許可科學審批的前置條件

《中華人民共和國行政許可法》于2004年7月1日實施。該法規(guī)定對于有限自然資源的開發(fā)利用、公共資源的配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權(quán)利的事項國家可以設(shè)定行政許可。取水許可制度是《水法》明確的一項行政許可。在水資源論證制度建立之前，取水申請條件過于簡單，難以滿足管理要求；取水許可審批中決策手段單一，隨意性強，缺乏專家和社會的參與，決策水平和能力較低；取水許可審批中忽視水資源承載能力，對于區(qū)域用水出現(xiàn)的累積影響考慮不充分。在2002年建立的水資源論證制度，要求建設(shè)項目取用水需進行全面分析與評價，必須符合水資源管理要求；要建立專門的水資源論證隊伍；要求專家和取用水有關(guān)的各利益方的廣泛參與，從而最大程度地減少水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護和管理方面的決策失誤和公共利益、他人合法權(quán)益的損失。水資源論證與取水許可審批是一個整體中的兩個環(huán)節(jié)。水資

源論證制度的建立充分體現(xiàn)行政決策民主化、科學化，是保證取水許可科學、合理審批提供的重要技術(shù)支撐。

3 水資源論證制度是水生態(tài)安全的前提條件

我國部分地區(qū)用水量已大大超過水資源可利用量，無節(jié)制地開發(fā)利用水資源，將導致江河斷流、湖泊萎縮和地下水超采。一些地區(qū)出現(xiàn)“有河皆干、有水皆污、濕地消失、地下水枯竭”的問題，對生態(tài)安全和經(jīng)濟安全構(gòu)成直接威脅。我國水資源利用的效率和效益與發(fā)達國家相比有較大差距，在生產(chǎn)和生活領(lǐng)域存在嚴重的用水浪費。我國在污水處理回用、海水、雨水利用等方面也處于較低水平，用水浪費進一步加劇了水資源的短缺。長期以來，經(jīng)濟發(fā)展與水資源開發(fā)、利用與保護不夠協(xié)調(diào)。一些地區(qū)制定經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃時，沒有充分考慮當?shù)氐乃Y源條件。在加快經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，以浪費資源、犧牲環(huán)境為代價，換取短期內(nèi)的經(jīng)濟增長。在推進城市化、工業(yè)化進程中，一些水資源匱乏地區(qū)盲目建設(shè)大都市和城市群，盲目發(fā)展高耗水、高污染的產(chǎn)業(yè)和高耗水種植業(yè)。我國工業(yè)的結(jié)構(gòu)性問題突出，技術(shù)裝備和工藝落后，經(jīng)營管理粗放，物耗大，污染物排放水平居高不下。從新建、改建和擴建的建設(shè)項目取用水入手，實施源頭控制高耗水、高污染工業(yè)項目和面源污染，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局，強化水功能區(qū)管理和水生態(tài)保護目標，加強政府對水資源開發(fā)利用的宏觀管理和建設(shè)項目的取用水管理，貫徹落實水資源論證制度，有利于促進我國水生態(tài)安全。

4 水資源論證制度是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的有利保障

水資源可持續(xù)利用是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略問題。中央之所以高度重視水資源，不僅是基于對水資源現(xiàn)狀情況的考慮，更主要的是著眼于今后的經(jīng)濟社會發(fā)展。如何堅持和落實科學發(fā)展觀，支持經(jīng)濟快速發(fā)展與資源消耗、環(huán)境保護相協(xié)調(diào)，是當前水資源管理工作需要認真思考和回答的問題。水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源，水資源的支撐能力與社會經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)，是社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要保障和制約因素。水利工作為保障社會經(jīng)濟發(fā)展提供了堅實的支撐。在肯定成績的同時，我們也清醒地意識到，一方面我國社會經(jīng)濟發(fā)展對水資源的要求越來越高；另一方面水資源過度開發(fā)，造成河流斷流、湖泊干涸，地下水超采造成環(huán)境地質(zhì)問題；水資源利用存在肆意污染、缺乏有限保護等問題；水資源短缺與浪費并存的現(xiàn)象還相當嚴重，客觀上也要求必須加強水資源論證工作。社會經(jīng)濟的發(fā)展意味著要配置水資源，要利用水資源，這種配置和利用，又意味著改變現(xiàn)狀水資源情勢，進而也可能產(chǎn)生這樣或那樣的負面影響。因此，面對今后高標準、高要求的發(fā)展和建設(shè)，在水資源有限和已經(jīng)緊缺的情況下，勢必給政府管理水資源提出合理開發(fā)、優(yōu)化配置、高效利用、有效保護等要求，要做到以水資源的可持續(xù)利用來保障經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展，就必然要對耗用水資源問題進行專題論證。在嚴格落實最嚴格水資源管理制度的前提下，通過水資源論證工作，提高水資源利用效率和效益，促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展■