淮委水政監(jiān)察工作實(shí)踐與思考

張健徐峰

淮委水政監(jiān)察工作實(shí)踐與思考

張健徐峰

近年來，淮委認(rèn)真貫徹黨的十八大精神，積極踐行水利部可持續(xù)發(fā)展治水思路，水政監(jiān)察各項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn)，為治淮水利事業(yè)改革發(fā)展保駕護(hù)航。

一、水政監(jiān)察工作實(shí)踐

1.水行政執(zhí)法工作扎實(shí)推進(jìn)

一是深化水法規(guī)宣傳教育，水法制觀念深入人心。

每年認(rèn)真組織開展“世界水日”“中國(guó)水周”“12.4法制宣傳日”宣傳活動(dòng)，并結(jié)合主題舉辦了“水政安監(jiān)杯”籃球賽、乒乓球賽；同時(shí)利用淮委網(wǎng)站、《治淮》雜志等媒介宣傳法治成果、弘揚(yáng)法治精神。淮委水政監(jiān)察總隊(duì)多次組織委屬支隊(duì)聯(lián)合有關(guān)單位開展淮河干流執(zhí)法巡查暨普法座談會(huì)。沂沭泗局將貫徹十八大精神、開辦十八大培訓(xùn)講座學(xué)習(xí)融入水法宣傳全過程；開展水法宣傳進(jìn)校園活動(dòng)，倡導(dǎo)莘莘學(xué)子樹立節(jié)水理念、踐行節(jié)水行動(dòng)?；次鶎庸芾韱挝粚⑵辗ㄅc執(zhí)法相結(jié)合，形成了普法推動(dòng)執(zhí)法、執(zhí)法檢驗(yàn)普法的良性循環(huán)。

二是開展政策法規(guī)建設(shè)及調(diào)查研究，不斷夯實(shí)管理基礎(chǔ)。

組織開展《淮委水利政策研究與制度建設(shè)預(yù)算項(xiàng)目規(guī)化（2014-2016年）》編制工作，確定今后三年水利政策研究與制度建設(shè)重點(diǎn)；組織《淮河流域省際水事矛盾糾紛排查化解實(shí)務(wù)指南》編制、《南四湖管理?xiàng)l例》立法框架研究、《淮委直管區(qū)許可砂場(chǎng)采砂后評(píng)價(jià)》研究、《水法規(guī)手冊(cè)》編制等多項(xiàng)研究?jī)?nèi)容；對(duì)《農(nóng)田水利條例》（征求意見稿）等法規(guī)草案向水利部提出修改意見，對(duì)《山東省南水北調(diào)條例》（征求意見稿）等流域各省有關(guān)法規(guī)草案報(bào)送修改意見，對(duì)《淮委水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度管理辦法（試行）實(shí)施細(xì)則》等規(guī)范性文件提出修改意見并進(jìn)行合法性審核。

三是加強(qiáng)水行政執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊違法水事行為。

淮委沂沭泗局提高水行政執(zhí)法巡查頻次，加大對(duì)重大、典型水事違法案件的查處力度，完善執(zhí)法程序，有效提升結(jié)案率。近兩年，淮委水政監(jiān)察總隊(duì)組織開展了水行政執(zhí)法案卷評(píng)查活動(dòng)，評(píng)查結(jié)束后將評(píng)查結(jié)果進(jìn)行通報(bào)，并在水政監(jiān)察人員培訓(xùn)班上進(jìn)行點(diǎn)評(píng)講解。近年來，在水利部的統(tǒng)一部署下，淮委組織開展了淮河流域水資源和河湖專項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)，水政安監(jiān)、水資源、建管、防辦和規(guī)劃計(jì)劃等部門相互配合，分工協(xié)作，以強(qiáng)化水資源管理、采砂管理、涉河建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管和查處非法侵占河湖行為為重點(diǎn)，高效有序開展了系列專項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)，有效整治了直管區(qū)河道采砂管理秩序，查處了一批違建涉河建設(shè)項(xiàng)目，收到了良好的執(zhí)法成效。

四是強(qiáng)化水政監(jiān)察能力建設(shè)，提升水行政執(zhí)法保障。

淮委強(qiáng)化水政監(jiān)察基礎(chǔ)設(shè)施和隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)，2009～2012年淮委水政監(jiān)察基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目順利通過竣工驗(yàn)收。目前，淮委正在有序?qū)嵤?013～2017年水政監(jiān)察基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，陸續(xù)建設(shè)執(zhí)法碼頭、調(diào)查取證設(shè)備和執(zhí)法監(jiān)控系統(tǒng)等內(nèi)容，為開展水行政執(zhí)法工作提供堅(jiān)實(shí)保障?；次鶕?jù)水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)變動(dòng)和人員調(diào)整情況，完成了水政監(jiān)察隊(duì)伍人員和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)調(diào)整等內(nèi)部管理工作，保證執(zhí)法工作的順利開展；為委各級(jí)水政監(jiān)察人員購置人身意外傷害保險(xiǎn)，消除了執(zhí)法人員的后顧之憂；舉辦淮委系統(tǒng)水政監(jiān)察人員和采砂管理培訓(xùn)班，提高水行政執(zhí)法人員知識(shí)水平和工作技能。

2.采砂管理工作有序進(jìn)行

一是科學(xué)采砂許可，實(shí)現(xiàn)河道黃砂資源可持續(xù)利用。

淮委依法開展河道采砂行政許可工作，嚴(yán)格按照采砂許可條件審查沂沭泗直管河湖范圍內(nèi)采砂許可申請(qǐng)，依照審批程序進(jìn)行認(rèn)定許可工作。為科學(xué)評(píng)價(jià)許可砂場(chǎng)開采河砂對(duì)河道工程、防洪安全、水生態(tài)環(huán)境等方面的影響，淮委會(huì)同沂沭泗局開展了對(duì)沂沭河局管理范圍內(nèi)許可砂場(chǎng)的驗(yàn)收工作，從采砂現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、依法收費(fèi)、砂場(chǎng)安全生產(chǎn)、遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)運(yùn)行、采砂區(qū)域社會(huì)穩(wěn)定情況等方面對(duì)砂場(chǎng)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，取得了良好的效果。

二是開展涉砂檢查調(diào)研，有效應(yīng)對(duì)涉砂信訪及行政復(fù)議、訴訟案件。

淮委開展涉砂信訪檢查和調(diào)研工作，淮委分管主任親自帶隊(duì)，水政安監(jiān)處及有關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成檢查調(diào)研組深入查看直管區(qū)典型砂場(chǎng)，并與基層管理單位進(jìn)行探討和交流，對(duì)如何有效應(yīng)對(duì)涉砂信訪、拓寬采砂管理思路、創(chuàng)新采砂管理模式等方面提出了建議和意見。妥善處置對(duì)沂河胡新華砂場(chǎng)群訪、重復(fù)上訪等有關(guān)事宜。

三是強(qiáng)化與地方政府的聯(lián)合管理，推進(jìn)采砂精細(xì)化管理進(jìn)程。

淮委沂沭泗局不斷創(chuàng)新與地方聯(lián)合管理思路，沂沭河局和駱馬湖局堅(jiān)持“聯(lián)合管理、責(zé)任共擔(dān)、主權(quán)在我”的原則，積極聯(lián)合地方政府水利、國(guó)土、公安、交通等部門參與采砂管理，形成采砂監(jiān)管合力。南四湖局聯(lián)合蘇魯有關(guān)市縣政府成立采砂管理領(lǐng)導(dǎo)小組，不間斷地開展打擊非法采砂專項(xiàng)行動(dòng)?；次鸩酵七M(jìn)河道采砂精細(xì)化管理，沂沭河局率先在郯城局開展采砂監(jiān)管視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，并得以在沂沭河局其他基層局廣泛推廣。采用視頻監(jiān)控和票據(jù)管理相結(jié)合的模式大大推進(jìn)了河道采砂精細(xì)化管理進(jìn)程，在砂場(chǎng)數(shù)量和開采方量減少的情況下實(shí)現(xiàn)涉砂規(guī)費(fèi)征收逐年增加，管理效益明顯增強(qiáng)。

3.省際水事糾紛預(yù)防和調(diào)處工作不斷推進(jìn)

在前兩年工作基礎(chǔ)上，淮委深入開展了淮河流域省際邊界水事矛盾糾紛排查化解活動(dòng)，結(jié)合水利部河湖專項(xiàng)執(zhí)法檢查活動(dòng)，將“在省際邊界地區(qū)河道、湖泊、水庫非法圈圩，影響省際邊界地區(qū)穩(wěn)定”的行為列為了檢查重點(diǎn)?；次哟髮?duì)皖蘇省界時(shí)灣水庫水事糾紛的調(diào)處力度，先后四次派出工作組赴現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)處，淮委分管副主任先后兩次帶隊(duì)赴江蘇淮安督辦時(shí)灣水庫水事糾紛。2014年，淮委開展蘇魯省界龍王河水事糾紛調(diào)處工作，先后兩次組織水政安監(jiān)、建管和規(guī)計(jì)等部門現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查和調(diào)處，并依法依規(guī)提出了明確的調(diào)處意見。

二、存在的困難和問題

1.法律體系不夠完善，流域管理法律依據(jù)不足

缺少專門的流域管理立法，導(dǎo)致執(zhí)法中可依據(jù)的法律法規(guī)不足，不適應(yīng)新時(shí)期流域管理工作需要。特別是采砂管理法律依據(jù)不足，國(guó)家尚未出臺(tái)統(tǒng)一的河道采砂管理?xiàng)l例和具體規(guī)定，采砂管理責(zé)任主體不清，流域機(jī)構(gòu)和地方政府職權(quán)不明，存在水利、國(guó)土等有關(guān)部門多頭管理現(xiàn)象，導(dǎo)致淮委一線執(zhí)法隊(duì)伍在打擊非法采砂等違法行為采取的強(qiáng)制或處罰措施缺少充足的法定理由和依據(jù)，致使行政復(fù)議、訴訟風(fēng)險(xiǎn)增加。

2.執(zhí)法規(guī)范性有待進(jìn)一步提高

從近兩年案卷評(píng)查情況看，淮委基層水行政執(zhí)法工作還存在很多不規(guī)范的地方，即便是各單位報(bào)送的“優(yōu)秀”案卷也存在不少低級(jí)錯(cuò)誤，部分案卷在主體內(nèi)容、辦案程序、文書規(guī)范、立卷歸檔等方面都不同程度存在一些問題，整體水平不高。下一步，亟需完善水行政處罰文書制作，規(guī)范水行政處罰行為，提升水行政執(zhí)法水平。

3.水政監(jiān)察隊(duì)伍專職人員嚴(yán)重不足，結(jié)構(gòu)不盡合理

目前淮委水政監(jiān)察人員兼職比例嚴(yán)重失衡，專兼職比例約為1∶6，專職從事一線執(zhí)法的水政監(jiān)察員人員少，年齡偏大，與繁重的執(zhí)法工作任務(wù)嚴(yán)重不匹配；從2002年機(jī)構(gòu)改革至今，由于編制限制和現(xiàn)有人員調(diào)劑空間有限，淮委專職執(zhí)法人員未得到有效補(bǔ)充。基層水政監(jiān)察人員面臨年齡老化、文化層次偏低、專業(yè)結(jié)構(gòu)不適應(yīng)工作需要等問題，嚴(yán)重影響執(zhí)法效果。

4.采砂管理形勢(shì)依然嚴(yán)峻

受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，越來越多的人緊盯著河道內(nèi)的黃砂資源，采砂管理的敏感性、艱巨性、長(zhǎng)期性并存，隨著砂資源的日益稀缺而加劇，采砂管理形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。采砂管理各項(xiàng)措施是否合理科學(xué)，采砂管理人員是否能夠抵御住各種誘惑、腐蝕，采砂管理能力是否能夠持續(xù)保障，打擊非法采砂是否能夠長(zhǎng)效有力，都仍是淮委采砂管理工作面臨的重要問題。

5.建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管難度加大

隨著流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展和城市建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，地方招商引資項(xiàng)目、重點(diǎn)扶持企業(yè)和旅游開發(fā)項(xiàng)目越來越多，一批涉河建設(shè)項(xiàng)目不經(jīng)報(bào)批就上馬實(shí)施，違章建設(shè)行為時(shí)有發(fā)生且有蔓延之勢(shì)，監(jiān)管難度急劇加大。盡管淮委不斷加大建設(shè)項(xiàng)目管理力度，力爭(zhēng)采取得力措施保證建設(shè)項(xiàng)目按程序報(bào)批、按批復(fù)實(shí)施，但是違法行為規(guī)模大、社會(huì)關(guān)系復(fù)雜，個(gè)別地方政府利用行政權(quán)力干擾正常的查處，大大增加了監(jiān)管的難度。

三、下一步工作思考

1.完善涉水法律法規(guī)體系，提高水法規(guī)綜合運(yùn)用能力

在認(rèn)真貫徹落實(shí)水法律法規(guī)的同時(shí)，加快實(shí)施配套性水法規(guī)體系前期研究；配合水利部積極推進(jìn)立法工作及進(jìn)程，探索推進(jìn)淮河流域立法進(jìn)程，通過相關(guān)配套制度體系建設(shè)使水行政執(zhí)法與水法宣傳、工程管理等有機(jī)配合，增強(qiáng)水行政執(zhí)法的權(quán)威性和威懾力；研究現(xiàn)有水法律法規(guī)與當(dāng)前水行政管理工作的結(jié)合點(diǎn)，提高其可操作性和綜合運(yùn)用能力。

2.強(qiáng)化能力建設(shè)，為水行政執(zhí)法工作提供穩(wěn)固保障

增加水政監(jiān)察隊(duì)伍人員編制，逐步提高水政監(jiān)察人員專職化水平。加大水行政執(zhí)法專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入，擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)投入渠道并確保合理使用。提升水政監(jiān)察裝備配置標(biāo)準(zhǔn)和水平，同時(shí)加強(qiáng)執(zhí)法裝備使用監(jiān)管，充分發(fā)揮運(yùn)行效益。實(shí)施科學(xué)有效的現(xiàn)代化監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，提升水行政執(zhí)法工作的科技含量和快速反應(yīng)能力，為推進(jìn)水行政執(zhí)法工作長(zhǎng)效開展提供保障。

3.推進(jìn)水利綜合與聯(lián)合執(zhí)法，提升執(zhí)法效能

按照水利部推進(jìn)水利綜合執(zhí)法精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效的原則，有效整合防汛抗旱、水資源保護(hù)、水資源管理、建設(shè)與管理等部門綜合監(jiān)管力量，集中行政許可、處罰和征收職能，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任，形成監(jiān)管合力。同時(shí)，加強(qiáng)與地方政府水利、公安、海事、等部門的聯(lián)合執(zhí)法工作，在重要水利樞紐、堤防和執(zhí)法任務(wù)較重的區(qū)域，積極推動(dòng)與地方公檢法部門聯(lián)合辦公、聯(lián)合執(zhí)法，彌補(bǔ)水行政執(zhí)法力量的不足，豐富執(zhí)法手段，提升執(zhí)法效能。

4.狠抓糾紛預(yù)防調(diào)處，推進(jìn)平安邊界建設(shè)

繼續(xù)開展省際邊界水事糾紛排查化解活動(dòng)，對(duì)未解決的矛盾糾紛立檔建冊(cè)，及時(shí)分析原因，找出癥結(jié)所在。創(chuàng)新思路，積極探索預(yù)防和調(diào)處邊界水事糾紛的方法和措施，建立流域水事糾紛友好協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制、通過簽訂協(xié)議等途徑，工程與非工程措施并舉，力爭(zhēng)將省際水事糾紛消除在萌芽狀態(tài)。重點(diǎn)調(diào)處皖蘇時(shí)灣水庫和蘇魯省界龍王河水事糾紛，加快工作進(jìn)度，督促落實(shí)已形成的解決意見，推進(jìn)平安邊界建設(shè)，切實(shí)維護(hù)省際邊界人民群眾的合法水事權(quán)益■

（作者單位：淮河水利委員會(huì)233001 中水淮河規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限公司 230000）