浙江省農(nóng)村水電增效擴容惠農(nóng)成效分析與改進措施研究

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(浙江省水電管理中心，杭州 310009)

農(nóng)村水電增效擴容專欄

浙江省農(nóng)村水電增效擴容惠農(nóng)成效分析與改進措施研究

陳燁興，周偉彬

(浙江省水電管理中心，杭州 310009)

浙江省農(nóng)村水電增效擴容改造項目實施延續(xù)并增強了農(nóng)村水電惠農(nóng)作用，取得了良好成效。但進一步強化增效擴容惠農(nóng)作用的因素依然存在。本文結合浙江省農(nóng)村水電增效擴容改造試點實際，分析了增效擴容改造惠農(nóng)的主要做法和取得的成效，并對存在的問題進行了研究，提出了設立財政專項扶持資金、完善上網(wǎng)電價政策、簡化審批程序、探索集約化管理模式等改進措施。

農(nóng)村水電；增效擴容；成效分析；改進措施

1 農(nóng)村水電惠農(nóng)情況和存在問題

浙江省水能資源較為豐富，全省農(nóng)村水電技術可開發(fā)量462.5萬kW，截至2012年底，已開發(fā)農(nóng)村水電站3206座，總裝機383萬kW，開發(fā)率已超過80%。其中集體電站1574座35.7萬kW，國有電站472座152萬kW，兩者約占總座數(shù)的64%、總裝機的49%。農(nóng)村水電廣泛分布于欠發(fā)達山區(qū)，是山區(qū)水利的重要組成部分，具有發(fā)電、防洪、灌溉、供水等綜合效益，對山區(qū)小流域治理、改善農(nóng)村生活和生產(chǎn)條件至關重要，對增加農(nóng)民收入、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟、改善農(nóng)業(yè)基礎設施建設起到積極作用。眾多鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體所有的水電站，是鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟的重要支撐，是農(nóng)村進行基礎設施建設的重要資金來源。浙江省投產(chǎn)的3206座383萬kW農(nóng)村水電中，1807座264萬kW農(nóng)村水電站位于25個欠發(fā)達山區(qū)縣(浙江省共32個欠發(fā)達縣)，約占浙江省農(nóng)村水電總裝機的69%，總發(fā)電量80.9億kW·h，年產(chǎn)值約38.4億元，年利稅額約5億元。為掌握農(nóng)村水電服務“三農(nóng)”情況，浙江省農(nóng)村水電行業(yè)協(xié)會于2013年初選取了15個農(nóng)村水電較多的縣(市、區(qū))進行了調(diào)研，被調(diào)研的15個縣(市、區(qū))共有農(nóng)村水電158.4萬kW，2011年和2012年累計上繳地方財政稅收3.92億元，資助鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益事業(yè)808萬元，支持村級集體經(jīng)濟1160.7萬元，捐贈慈善資金445.5萬元，資助文體活動經(jīng)費155.3萬元，資助村級公益事業(yè)1018.7萬元，捐贈民間公益資金1322.5萬元，農(nóng)村水電有力地支持了經(jīng)濟社會和地方公益事業(yè)的發(fā)展。

但是，隨著電站運行年限的延長，農(nóng)村水電服務“三農(nóng)”的可持續(xù)性受到嚴峻挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計，在投產(chǎn)的水電站中，1995年以前投產(chǎn)的有1453座，占已開發(fā)農(nóng)村水電總數(shù)的46%，總裝機92.6萬kW。水電站性質(zhì)以集體和國有為主，其中，集體水電站852座23.5萬kW，國有水電站234座50.0萬kW，兩者約占總座數(shù)的74.7%、總裝機的79.4%。

這些水電站數(shù)量多，單站裝機容量小，普遍存在防洪標準偏低、電站工程設施年久失修、機電設備老化、機組效率下降、壓力管道銹蝕嚴重等問題，對防洪安全和電站生產(chǎn)安全構成威脅。而這些電站由于承擔公益性任務較多、上網(wǎng)電價偏低和體制機制不順等多方面原因，無力依靠自身積累進行改造升級，浪費寶貴的水能資源，影響綜合效益的發(fā)揮，影響著相關功能的持續(xù)發(fā)揮，服務“三農(nóng)”的能力普遍下降。

2 浙江省農(nóng)村水電增效擴容試點的順勢開展

針對農(nóng)村水電發(fā)展中存在的問題，浙江省水利廳開展了農(nóng)村水電發(fā)展狀況調(diào)研，進行了認真研究，提出以科學發(fā)展觀為指導，秉承為欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展服務的宗旨，加快老電站更新改造步伐，建設民生水電、和諧水電。同時提出把加快實施“千站改造惠農(nóng)保安”工程、增強農(nóng)村水電服務“三農(nóng)”能力、進一步夯實和壯大集體經(jīng)濟、提高水能資源利用效率和消除水電站安全隱患作為今后一個時期全省農(nóng)村水電建設的重點。2009年啟動實施“千站改造惠農(nóng)保安”工程，到2010年底，全省就完成老水電站更新改造93座，總裝機容量11萬kW，總投資近3億元。通過改造，水電站裝機容量增加30%～40%，發(fā)電量增加約20%，提高了資源利用率，消除了安全隱患，增強了節(jié)能減排功能，惠農(nóng)保安增效效果明顯。

2011年5月，財政部、水利部決定開展農(nóng)村水電增效擴容改造試點工作，浙江省被列入其中，增效擴容工作順勢展開。浙江省農(nóng)村水電增效擴容改造試點項目包括116個農(nóng)村水電站，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦集體水電站77座，國有水電站39座，分布于浙江省內(nèi)39個縣(市、區(qū))。改造前總裝機容量14.27萬kW，改造后裝機容量18.05萬kW，項目計劃實際完成投資3.61億元，使用中央財政補助1.1億元，省級財政配套0.33億元。項目于2011年7月開始實施，2012年12月增效擴容改造試點項目圓滿完工。

3 浙江省農(nóng)村水電增效擴容惠農(nóng)的主要做法

a.在試點選擇方面，集體水電站優(yōu)先。在部署選擇試點項目時，省水利廳就建議各地選取實施對象以國有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體所有的水電站為主。一方面，這些電站防洪、灌溉、供水等社會效益明顯，長期以來，為當?shù)厝罕娒撠氈赂缓驮黾蛹w收入做出了貢獻，對其進行更新改造，持續(xù)發(fā)揮農(nóng)村水電作為山區(qū)重要水利設施的綜合功能是必要的，也是廣大山區(qū)群眾的強烈要求；另一方面，這些水電站上網(wǎng)電價低，而且大部分發(fā)電收益用于水庫維修養(yǎng)護以及其他農(nóng)村公益建設，自身沒有資金積累，水電站又處于社會資金總量偏小的欠發(fā)達偏遠山區(qū)，融資困難，更新改造工作受資金制約明顯。因此，在最終確定的116個試點項目中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有電站達77座，占66.4%。這為增效擴容惠農(nóng)奠定了基礎。

b.在財政補助方面，予以適當傾斜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體所有的水電站普遍裝機較小。據(jù)統(tǒng)計，77座集體所有的增效擴容改造試點項目，改造后裝機3.84萬kW，平均每座水電站裝機不足500kW，而總投資達1.35億元，平均單位千瓦投資需3500元。其余39座國有水電站改造后裝機14.21萬kW，平均每座電站裝機達3600kW，總投資為3.09億元，平均單位千瓦投資僅約2200元。集體所有水電站的平均單位千瓦投資為國有水電站的1.5陪以上。根據(jù)財政部、水利部下發(fā)的《農(nóng)村水電增效擴容改造財政補助資金管理辦法》，不論產(chǎn)權、不論規(guī)模、不論投資，均以單位千瓦700元的標準予以補助。相比而言，集體電站增效擴容改造資金的壓力明顯。因此，在省級財政配套資金安排時，經(jīng)水利廳、財政廳協(xié)商，對裝機小于500kW的集體電站予以適當傾斜，提高補助比例，以緩減農(nóng)村集體經(jīng)濟壓力。

c.在項目管理方面，積極指導服務。省水利廳從農(nóng)村集體所有的水電站項目單位建設管理經(jīng)驗不足的實際出發(fā)，開展多種形式服務指導，落實專人聯(lián)系制度，召開設備廠商推薦會，舉辦項目管理培訓班，組織專家現(xiàn)場指導。同時，要求當?shù)厮姓鞴懿块T積極幫助建設管理能力薄弱的業(yè)主聯(lián)系監(jiān)理、質(zhì)監(jiān)等參建單位；加強對財務管理能力較差的水電站賬目設置進行指導；協(xié)調(diào)解決部分地方電站增容后的并網(wǎng)問題；約談設計、主機制造廠商及安裝單位，協(xié)調(diào)加快設備制造、供貨和安裝進度；按項目規(guī)模編制典型的啟動驗收和完工驗收資料，供項目單位參考，指導幫助做好驗收資料的準備工作等。以上措施有力推動了集體電站增效擴容改造工作的進程，促成了改造項目的早日建成投產(chǎn)發(fā)揮效益。

d.在長效管理方面，進行重點指導。2012年12月，省水利廳出臺了《增效擴容改造水電站長效管理指導意見》，指導增效擴容改造水電站建立長效管理制度，努力使水電站運行管理水平、運行人員的技術水平和設備設施性能同步提高。著重對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體所有的水電站加強財務管理，規(guī)范發(fā)電收益分配，落實更新維護養(yǎng)護資金，確保項目完成增效擴容改造后實現(xiàn)良性運營。在運營模式方面，鼓勵技術力量較為薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體所有的增效擴容改造水電站將運行管理工作通過市場競爭方式委托給專業(yè)運營機構或者具備一定的技術和管理水平的骨干電站。在財務管理方面，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體所有的水電站設立專戶，建立專賬，實行財務預算、決算制度，并進行公示。在收益分配方面，建議探索建立集體所有的增效擴容改造水電站收益分配及使用公示制度。水電站利潤應主要用于當?shù)鼗A設施建設和村民福利支出，相關方案應由村委會提出，經(jīng)村民代表大會表決后，由村委會組織實施，接受村民監(jiān)督委員會監(jiān)督，實施結果應予以公示。這些指導意見，對增效擴容改造項目良性運行以及惠農(nóng)富民將起到積極作用。

4 浙江省農(nóng)村水電增效擴容改造試點項目惠農(nóng)效益分析

a.提高發(fā)電收入，增加村民福利。浙江省農(nóng)村水電站增效擴容改造試點項目，充分利用水能資源和原有設施，提高了水能資源利用率和機組效率，恢復和增加水電裝機容量18.05萬kW，發(fā)電量4.37億kW·h，按照浙江省2011年農(nóng)村水電平均上網(wǎng)電價0.43元/(kW·h)計算，每年產(chǎn)生發(fā)電收益約1.88億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦集體水電站收益約0.4億元，進一步壯大了集體經(jīng)濟實力，為新農(nóng)村建設提供了資金支持。村集體經(jīng)濟的穩(wěn)固和提高，為增加村民福利奠定了基礎。如武義縣村集體所有上網(wǎng)水電站，經(jīng)改造后，裝機容量由原來的200kW增加到720kW，年發(fā)電量由原來的62萬kW·h增加到150kW·h，新增年產(chǎn)值40多萬元。村兩委用電站產(chǎn)生的經(jīng)濟效益積極實施了村莊道路改造、生態(tài)村建設和自來水入戶等基礎設施建設，并為村民辦理農(nóng)村醫(yī)療保險，給村里60歲以上老人發(fā)放每月50元的津貼，讓村民實實在在地享受到了技改惠農(nóng)成果。

b.促進經(jīng)濟社會發(fā)展，改善農(nóng)業(yè)基礎設施。農(nóng)村水電站增效擴容改造消除了試點農(nóng)村水電站存在的安全隱患，提高了安全生產(chǎn)水平。項目水電站機組裝機平均提高26.5%，設計發(fā)電量平均增加35.3%，有效地提高了水資源利用效率。全面發(fā)揮農(nóng)村水電綜合利用功能，鞏固灌溉面積9.33萬hm2，增加水庫庫容598萬m3，促進了農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展。

c.促進山區(qū)環(huán)境保護，實現(xiàn)農(nóng)村水電良性發(fā)展。通過農(nóng)村水電增效擴容改造，浙江省鞏固和增加了老舊電站發(fā)電能力，使之持續(xù)發(fā)揮節(jié)能減排作用。項目每年可提供約4.37億kW·h的清潔能源，相當于節(jié)約14.64萬t標準煤，減排二氧化碳3.84萬t，減排二氧化硫及氮氧化合物0.23萬t，促進了節(jié)能減排，減少了薪柴砍伐，提高了森林覆蓋率。通過農(nóng)村水電建設，實現(xiàn)了“以電護林、以林涵水、以水發(fā)電”的良性循環(huán)，使廣大山區(qū)農(nóng)村天更藍、林更綠、水更清。

5 農(nóng)村水電增效擴容改造惠農(nóng)主要阻礙因素分析

a.增效擴容改造建設程序較為繁瑣。目前農(nóng)村水電站更新改造建設程序參照新建水電站，需要按照相關制度辦理立項、初設、環(huán)評施工圖審查、招標投標、開工令、取水許可、各階段驗收等多項審批手續(xù)。雖然完備的建設程序一定程度上能促使項目更好完成更新改造，但相對復雜的建設程序?qū)е吕纤娬靖赂脑斐杀驹黾樱瑢嶋H上阻礙了農(nóng)村水電的更新改造。而農(nóng)村水電多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體所有，項目業(yè)主能力和資金都有限，較高的審批成本和復雜程序容易導致項目建設停滯或終止。

b.權益未得到全面保障?！吨腥A人民共和國可再生能源法》已明確水電作為清潔可再生能源，但是農(nóng)村水電的權益未得到全面保障。一是當前的上網(wǎng)電價制定中并未考慮農(nóng)村水電的環(huán)境效益和社會效益，農(nóng)村水電上網(wǎng)電價偏低。二是當前的信貸政策不利于農(nóng)村水電發(fā)展，浙江省省級商業(yè)銀行基本不考慮小規(guī)模水電站的融資要求，山區(qū)縣級商業(yè)銀行受“存貸差”的制約，對小水電的放貸規(guī)模也十分有限。三是農(nóng)村水電的稅率仍偏高。國家稅務總局規(guī)定，縣以下小型水力發(fā)電單位生產(chǎn)的電力按6%計征增值稅。由于水電不同于火電，無法抵扣，6%的增值稅率仍然較高。四是由于農(nóng)村水電規(guī)模較小，在電力市場中處于弱勢地位，在接入系統(tǒng)、上網(wǎng)、電費結算等方面的權益尚不能得到全面保障。

c.運營方式原始，良性發(fā)展存在壁壘。目前集體農(nóng)村水電站主要采用承包運行或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村自行運行方式。承包有利于提高生產(chǎn)效率，但是承包運行通常有約定的運行期限，后期承包者往往不愿意多投入，導致水電站長期帶病運行；自行運行則往往出現(xiàn)人員冗余、資金使用不規(guī)范等現(xiàn)象。眾多的農(nóng)村水電站存在重建輕管、重索取輕投入現(xiàn)象，農(nóng)村水電站基本沒有資金留存，后期維修養(yǎng)護依然存在諸多困難，良性運營任重道遠。需要引導地方改變電站運營模式，建立長效管理機制，增加水電站積累，實現(xiàn)農(nóng)村水電可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)掘農(nóng)村水電惠農(nóng)作用。

d.集體所有的水電站資金壓力難以承受。如前所述，77座集體所有的增效擴容改造試點項目，平均單位千瓦投資需3500元，而39座國有水電站平均單位千瓦投資僅約2200元。集體所有水電站的平均單位千瓦投資為國有水電站的1.5陪以上。相比而言，集體水電站增效擴容改造資金的壓力明顯。而這些規(guī)模較小的集體所有水電站，發(fā)電收益多用于水庫維修養(yǎng)護以及其他農(nóng)村公益建設，自身沒有資金積累，水電站又處于社會資金總量偏小的欠發(fā)達偏遠山區(qū)，融資困難，更新改造工作受資金制約明顯。

6 建 議

a.設立財政專項資金扶持老電站更新改造。增效擴容改造試點項目中央和省級財政給予定額補助，有效地激勵了鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦集體電站開展增效擴容改造，取得了較好的社會環(huán)境效益。建議在中央和省級層面設立農(nóng)村水電更新改造專項資金，用于扶持老電站更新改造。同時，鑒于裝機規(guī)模1000kW以下的水電站，絕大部分屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體所有，基本沒有積累，加上籌資能力弱、改造難度大、成本高等特點，建議對裝機1000kW及以下的水電站適當提高補助標準。在此基礎上，配套出臺專項資金管理辦法，規(guī)范資金補助標準，明確資金補助流程，有效激勵鄉(xiāng)村鎮(zhèn)集體水電站開展更新改造。

b.完善鼓勵農(nóng)村水電發(fā)展的上網(wǎng)電價政策。農(nóng)村水電上網(wǎng)電價政策是政府轉(zhuǎn)移支付、扶持農(nóng)村水電發(fā)展的有效政策，也是推動農(nóng)村水電改造的重要保障。自2000年以來，浙江省農(nóng)村水電上網(wǎng)電價政策一直未予以調(diào)整，而期間燃煤脫硫火電和綜合利用火電的上網(wǎng)電價已多次上調(diào)。當前農(nóng)村水電上網(wǎng)電價低于火電上網(wǎng)電價，這不僅違背了同網(wǎng)同價的原則，也不能體現(xiàn)農(nóng)村水電的清潔能源優(yōu)勢。建議政府提高農(nóng)村水電上網(wǎng)電價，扶持農(nóng)村水電發(fā)揮惠農(nóng)的作用。

c.簡化更新改造審批程序。目前較為繁雜的項目審批手續(xù)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體水電站開展老水電站更新改造構成了制約，部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦集體水電站在更新改造程序面前無所適從。建議重新制定老水電站更新改造管理辦法，厘清政府各部門職責，簡化更新改造審批程序，下放審批權限，并加強項目管理辦法宣貫，打造良好的老水電站更新改造審批環(huán)境。

d.積極探索農(nóng)村水電集約化專業(yè)化經(jīng)營模式。發(fā)揮骨干水電站及行業(yè)協(xié)會優(yōu)勢，積極培育和扶持運行管理和維修養(yǎng)護專業(yè)機構，發(fā)展水電站工程運行管理和維修養(yǎng)護專業(yè)化市場，選取部分市縣開展以小流域或片區(qū)為單位、人才技術共享平臺為依托的集中管理、專業(yè)化維護養(yǎng)護試點，鼓勵技術力量較為薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體所有的增效擴容改造水電站將運行管理工作通過市場競爭方式委托給專業(yè)運營機構或者具備一定技術和管理水平的骨干水電站。通過農(nóng)村水電集約化專業(yè)化經(jīng)營保障農(nóng)村水電站安全，降低農(nóng)村水電站運行維護成本，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體所有水電站綜合效益。

AnalysisofRuralHydropowerEfficiencyIncreaseCapacityExpansionFarmerBenefitingEffectsinZhejiangProvinceandStudyonImprovementMeasures

CHEN Ye-xing, ZHOU Wei-bin

(ZhejiangHydropowerManagementCenter,Hangzhou310009,China)

Implementation of Zhejiang rural hydropower efficiency increase capacity expansion reconstruction project can extend and intensify rural hydropower farmer benefiting effects with excellent achievements. However, the farmer benefiting effects of efficiency increase capacity expansion should be further intensified. Practice of reconstruction pilots in Zhejiang rural hydropower efficiency increase capacity expansion is combined in the paper for analyzing main methods and achievements in reconstruction farmer benefiting by efficiency increase capacity expansion. The existing problems are studied. Improvement measures of setting up financial special support fund, improving on-line electrovalence policy, simplifying approval procedures, and exploring intensive management mode are proposed.

rural hydropower; efficiency increase capacity expansion; effectiveness analysis; improvement measures

TV74

A

1673-8241(2014)03-0024-05