新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需合理分配土地價差

文｜張書成

中國有著數(shù)千年的農(nóng)業(yè)文明史，但我們要承認(rèn)是今天的中國還沒有完全理解土地的本質(zhì)，還沒有解決好自己的土地問題。

新一屆政府提出讓“改革紅利”更多地落在百姓身上，十八屆三中全會與前不久結(jié)束的中央城鎮(zhèn)化工作會議更是繪制了中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的藍(lán)圖。通過土地產(chǎn)權(quán)制度改革產(chǎn)生的“土地紅利”理應(yīng)讓更多的農(nóng)民享受到，進(jìn)而為目前如火如荼的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)貢獻(xiàn)一劑良藥。

土地產(chǎn)權(quán)制度事關(guān)全局

2004年中央頒發(fā)一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增收若干政策的意見》中明確提出，必須推進(jìn)中國征地制度改革，確實保護(hù)農(nóng)民利益。十八大報告中提出，“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”，征地制度改革內(nèi)容首次寫進(jìn)中共黨代會報告。中央城鎮(zhèn)化工作會議則指出：“按照守住底線、試點先行的原則穩(wěn)步推進(jìn)土地制度改革?！边@一系列的會議精神都在表明土地改革勢在必行。

關(guān)于農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征地補(bǔ)償，中央政府和地方之間存在目標(biāo)上的沖突，其中的利益博弈從未停止。經(jīng)濟(jì)學(xué)家張曙光指出：“從成本收益來看，在這個過程中，農(nóng)村集體和農(nóng)民是凈損失者，地方政府是凈得益者。中央政府是有得有失，有可能是得不償失?！钡胤秸耐恋匾鐑r主要來自于在征地與售地過程中的巨大差價，征地按農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)償，拍賣按工業(yè)或者住宅價格定價，土地改變性質(zhì)后由企業(yè)或者開發(fā)商按照市場進(jìn)行定價，根據(jù)不同的地塊，可以以每畝幾十萬、上百萬甚至上千萬元的價格成交，集體土地征收的補(bǔ)償明顯偏低。中共中央黨校研究室副主任周天勇說，“改革開放以來，通過低價征用制度，從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)移的利益大約有15萬億人民幣，而賣地補(bǔ)償給農(nóng)民的不到其中的5%”。經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉在“2013年中國發(fā)展高層論壇”上的估算更可怕，以賺取土地價差推動的舊型城鎮(zhèn)化造成諸多問題，“過去幾十年來，在這一造城運動中的土地價差保守估計在30萬億元左右”。可以說，過去中國城市的快速發(fā)展在很大程度上也得益于這種“剪刀差”式的模式，這不禁讓人驚嘆，更讓人困惑。

現(xiàn)行城鎮(zhèn)化土地政策研究

1、土地財政有好有壞，需要嚴(yán)加規(guī)范

政府買賣土地的好處是明顯的。第一個好處，是增加了城鎮(zhèn)化的建設(shè)用地，從而滿足更多的住房需求，但房價之痛需緩解。政府賣地的第二個好處，是明晰了土地產(chǎn)權(quán)，提高了土地的利用價值。不過，土地財政的壞處同樣明顯。首先，由于土地能賣出高價，而且法治建設(shè)落后，產(chǎn)權(quán)保護(hù)脆弱，“地方政府就很容易動用手中的行政力量掠奪百姓土地”。在農(nóng)村，部分地方政府不斷濫用征地權(quán)，把農(nóng)民手中的土地占為己有；其次，地方政府為了鞏固其賣地收入，有可能阻礙土地產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)。

2、現(xiàn)行土地制度是造成土地價差的弊端之源

現(xiàn)行土地政策有三根支柱：一是中央政府對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的行政管制和計劃控制；二是地方政府以各種方式加速農(nóng)地征用和過度擴(kuò)張城市；三是農(nóng)村集體和農(nóng)民基本上被排除在農(nóng)地轉(zhuǎn)用之外。國外研究者曾指出，“中國現(xiàn)行戶口制度和土地制度的目的，恰恰是阻止土地和人口的自由流動?！痹谶@樣的制度安排下，我們的三農(nóng)問題日益惡化，城鄉(xiāng)壁壘越發(fā)森嚴(yán)，二元結(jié)構(gòu)難以破解是很自然的結(jié)果。市場經(jīng)濟(jì)過渡要求所有的要素自由流動，而現(xiàn)行的戶口制度和土地制度卻嚴(yán)重阻礙人口和土地的自由流動，阻礙收入的平均化和城鄉(xiāng)鴻溝的彌合。

3、土地政策改革不充分，土地確權(quán)不完整是問題所在

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的滯后，有一個不可忽視的重要原因，就是農(nóng)村土地權(quán)屬不清晰，農(nóng)民對農(nóng)村土地沒有歸屬感，農(nóng)業(yè)對年輕農(nóng)民缺乏吸引力。近幾年，國家有關(guān)部門一直在推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)，并就開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作發(fā)過多個文件。2011年2月下發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作的意見》，提出要開展土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點，依法賦予和保障農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)。2011年5月國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部再次發(fā)出《關(guān)于加快推進(jìn)集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，提出確認(rèn)農(nóng)村集體、農(nóng)民與土地長期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，將農(nóng)民與土地物權(quán)緊密聯(lián)系起來，可以進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)民保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地的積極性。這些《意見》無疑都是十分正確的，但有兩個不足：一是農(nóng)村土地是一個大政策，僅靠中央相關(guān)部門發(fā)文，行政執(zhí)行力不夠。實際上，土地確權(quán)工作的推進(jìn)并不理想。二是土地確權(quán)政策不徹底，沒有明確要求把農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)直接交到廣大農(nóng)民手中。

合理分配土地價差

新型城鎮(zhèn)化中的土地問題，既要創(chuàng)新用地機(jī)制，又要兼顧收益分配機(jī)制。

1、建立以土地公有制為主導(dǎo)的多元化土地所有權(quán)制度，讓農(nóng)民真正意義上擁有部分土地

在全國政協(xié)十二屆一次會議經(jīng)濟(jì)界和農(nóng)業(yè)界聯(lián)組會上，厲以寧說，“土地改革是農(nóng)村改革新起點。要讓農(nóng)民得到承包地使用權(quán)和權(quán)證，宅基地使用權(quán)和權(quán)證，宅基地上自建房屋的產(chǎn)權(quán)和房產(chǎn)證。農(nóng)民有了三權(quán)三證，就有了財產(chǎn)，有了財產(chǎn)收入。農(nóng)民可以自愿參加土地轉(zhuǎn)移。愿意土地入股的，股權(quán)和土地分紅得有保證?！蔽覀儽仨氁赞r(nóng)村土地制度改革為農(nóng)村新一輪改革的突破口，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)，把農(nóng)村承包地的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)直接交給農(nóng)民；按照《物權(quán)法》的規(guī)定，賦予土地生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)一定的物權(quán)屬性，確權(quán)后的承包土地可以抵押、可以有償出租、轉(zhuǎn)讓等等。農(nóng)村承包土地實現(xiàn)“兩權(quán)”分離，土地所有權(quán)是集體的，土地使用權(quán)是農(nóng)民的，真正實現(xiàn)耕者有其田。

2、過渡階段建立有效補(bǔ)償機(jī)制，合理分配土地價差

當(dāng)前，在沒有完成新的土地產(chǎn)權(quán)制度改革的情況下，征地制度改革應(yīng)建立失地農(nóng)民分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化成果的內(nèi)在機(jī)制，合理分配土地價差。如果宅基地土地收益大部分補(bǔ)償給農(nóng)民，相當(dāng)于農(nóng)民擁有了城市化過程中的原始積累，這部分資金將成為農(nóng)民的生活保障。通過規(guī)范征地程序的司法性，政府與個人可以實現(xiàn)雙贏。如果程序不公開透明，甚至不合法，則不利于約束征地行為、保障私人權(quán)利，也降低了民眾對征地的認(rèn)同和接受度，進(jìn)而加劇民眾與政府的矛盾。

3、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)由市場來主導(dǎo)，政府充當(dāng)服務(wù)角色

讓地權(quán)所有者直接參與市場交易。如果城市化由市場主導(dǎo)并緩慢推進(jìn)，允許農(nóng)民的土地自由買賣，農(nóng)民可以自由地和開發(fā)商討價還價，則農(nóng)民的財富可以極大地增加，中國城鎮(zhèn)化可以大大地加速。通過土地資產(chǎn)變現(xiàn)、技術(shù)培訓(xùn)、發(fā)展工業(yè)等方式，可以將農(nóng)民逐步變成有尊嚴(yán)的市民，成為工業(yè)化進(jìn)程中的技術(shù)工人。如果城市化在政府的主導(dǎo)下突飛猛進(jìn)，那么土地溢價將成為土地城市化、人口偽城市化過程中最重要的資金來源。城鎮(zhèn)化給土地帶來的紅利農(nóng)民有權(quán)分享，但各個地方政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)起公共服務(wù)的角色，配合中央的決策精神，積極探尋土地市場形成的路徑，使土地利用的效率大大提高。