流域管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)農(nóng)村水利管理工作探討

袁先江 葉 陽

一、淮河流域農(nóng)村水利管理形勢

1.流域農(nóng)村水利地位和作用凸顯

淮河流域是我國重要的糧食產(chǎn)區(qū)和商品糧生產(chǎn)基地，按照《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，黃淮海平原是國家確定的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009～2020年）》確定其承擔(dān)新增329億斤糧食產(chǎn)能的建設(shè)任務(wù)，占全國的32.9%；淮河流域大部分區(qū)縣位于規(guī)劃確定的黃淮海區(qū)300個糧食產(chǎn)能建設(shè)核心縣（市、區(qū)）?；春恿饔蛉丝诿芏燃s631人/km2，是全國平均人口密度的4.5倍，居各大江河流域人口密度之首，流域城鎮(zhèn)化率33%。由于流域水資源時空分布不均、水資源污染嚴(yán)重、供水設(shè)施不足等原因，流域農(nóng)村飲水安全問題突出。

農(nóng)村水利工作解決的是人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的“吃飯”和“喝水”兩件大事，保障國家糧食安全和人民群眾飲水安全始終是是水利工作的中心任務(wù)之一。2011年中央一號文件和中央水利工作會議，明確提出了農(nóng)田水利建設(shè)滯后是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和保障糧食安全的最大硬傷，要把突出加強(qiáng)農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，大興農(nóng)田水利，加快農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)。黨的十八大報告把水利放在生態(tài)文明建設(shè)的突出位置，明確提出要加快水利建設(shè)，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，實行最嚴(yán)格的耕地和水資源管理制度，確保國家糧食安全，全面解決農(nóng)村人口飲水安全問題。

2.流域農(nóng)村水利建設(shè)與管理任務(wù)艱巨

首先，淮河流域農(nóng)田灌排設(shè)施薄弱，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施大多修建于20世紀(jì)五六十年代，普遍存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、灌排技術(shù)落后、工程規(guī)模不足，工程配套不完善、灌排工程體系不健全、老化失修嚴(yán)重，節(jié)水灌溉發(fā)展緩慢、用水效率低、抵御水旱災(zāi)害能力不強(qiáng)等諸多問題。其次，淮河流域農(nóng)村飲水安全問題突出，在農(nóng)村人口飲水困難和不安全問題尚未完全解決的情況下，由于飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)提高，還有農(nóng)村水源變化、水污染以及早期建設(shè)的工程標(biāo)準(zhǔn)過低、老化報廢、移民搬遷等原因，導(dǎo)致出現(xiàn)新增飲水不安全人口。第三，淮河流域農(nóng)村水環(huán)境亟待改善，農(nóng)村水土流失、面源污染、居民生活污水等未能得到有效治理，水環(huán)境水生態(tài)惡化趨勢未得到有效遏制。第四，流域農(nóng)村水利管理改革全面推進(jìn)、任務(wù)艱巨。

當(dāng)前和今后一個時期，農(nóng)村水利投入不斷加大，建設(shè)內(nèi)容不斷拓展，體制機(jī)制不斷創(chuàng)新，農(nóng)村水利呈現(xiàn)全面快速發(fā)展的局面，建設(shè)與管理任務(wù)十分艱巨。隨著“四化同步”的加快推進(jìn)，在水土資源環(huán)境約束強(qiáng)化、全球氣候變化影響加劇的情況下，流域農(nóng)村水利仍然面臨水資源剛性約束增強(qiáng)、水生態(tài)環(huán)境可持續(xù)維護(hù)要求更高、農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、農(nóng)業(yè)用水科技支撐服務(wù)保障能力不強(qiáng)等諸多難題。

3.流域農(nóng)村水資源管理形勢緊迫

淮河流域水資源嚴(yán)重短缺，人均水資源量不足500m3，只有全國平均水平的1/4。流域水資源時空分布不均、水土資源不匹配、水資源配置體系不完善、用水效率與效益不高，水資源供需矛盾仍然非常突出。

實行最嚴(yán)格水資源管理制度，建立流域用水總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污控制指標(biāo)體系是強(qiáng)化流域綜合管理的重要內(nèi)容。農(nóng)業(yè)用水是流域水資源的最大用水戶，實行最嚴(yán)格水資源管理，落實農(nóng)業(yè)用水總量控制、新增灌溉水源的水資源評價論證與取水許可、提高農(nóng)業(yè)用水效率、推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水建設(shè)、加強(qiáng)農(nóng)村飲水安全水源地保護(hù)等工作形勢緊迫。

二、淮委農(nóng)村水利管理職責(zé)與任務(wù)

1.淮委農(nóng)村水利管理職責(zé)

淮河流域跨鄂、豫、皖、蘇、魯五省，不僅干流的上、中、下游分處三省，而且淮北平原的諸多支流大多跨越兩省，水系關(guān)系錯綜復(fù)雜。新中國成立以來，淮河流域進(jìn)行了大規(guī)模的農(nóng)田水利基本建設(shè)。受歷次機(jī)構(gòu)改革的影響，淮委農(nóng)村水利管理職能幾經(jīng)調(diào)整，但淮委始終堅持圍繞國家對淮河治理和流域綜合管理的總體要求，在統(tǒng)籌解決防治流域洪澇災(zāi)害的同時，組織推動流域內(nèi)各地全面開展農(nóng)田水利基本建設(shè)，為改變淮河流域“大雨大災(zāi)、小雨小災(zāi)、無雨旱災(zāi)”局面、提高糧食綜合生產(chǎn)能力做出了重要貢獻(xiàn)。

實施最嚴(yán)格的水資源管理制度，避免因農(nóng)業(yè)用水導(dǎo)致流域內(nèi)地區(qū)性災(zāi)害和省際水事矛盾發(fā)生，推進(jìn)流域農(nóng)村水利建設(shè)，保障流域糧食生產(chǎn)和人民群眾飲水安全，需要從流域?qū)用孢M(jìn)一步加強(qiáng)對流域內(nèi)農(nóng)村水利工作的統(tǒng)籌規(guī)劃和管理。2012年水利部印發(fā)《關(guān)于淮河水利委員會設(shè)立農(nóng)村水利機(jī)構(gòu)有關(guān)事項的通知》，決定在淮委組建農(nóng)村水利處，明確了農(nóng)村水利管理工作職責(zé)，主要為：參與指導(dǎo)全國有關(guān)農(nóng)村水利專項規(guī)劃的編制與實施；組織開展流域各省農(nóng)村水利省級專項規(guī)劃、重大項目前期工作的咨詢、技術(shù)審查以及相關(guān)水資源論證；組織流域內(nèi)農(nóng)村水利重點(diǎn)工程的檢查與督查，對流域內(nèi)反映的農(nóng)村水利有關(guān)問題進(jìn)行調(diào)查，提出處理意見；組織開展流域內(nèi)農(nóng)村水利重大政策、農(nóng)村用水狀況分析等工作；負(fù)責(zé)流域內(nèi)農(nóng)村水利相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計、分析和匯總工作等。

2.淮委農(nóng)村水利管理主要任務(wù)

農(nóng)村水利規(guī)劃管理方面，協(xié)助水利部做好全國性農(nóng)村水利專項規(guī)劃任務(wù)的布置、組織、指導(dǎo)；參與規(guī)劃的編制；以流域為單元，核定規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與規(guī)劃成果，匯總形成流域片成果；指導(dǎo)與監(jiān)督管理全國性專項規(guī)劃的實施；指導(dǎo)流域各省省級農(nóng)村水利專項規(guī)劃的編制，組織或協(xié)助水利部開展省級專項規(guī)劃、重大項目前期工作的咨詢、技術(shù)審查等。

農(nóng)村水資源管理方面，組織開展流域內(nèi)省級農(nóng)村水利專項規(guī)劃、重大項目的專項水資源的論證；按照最嚴(yán)格水資源管理要求，指導(dǎo)流域內(nèi)各省農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)測算，開展流域片各省市農(nóng)村用水現(xiàn)狀調(diào)查分析與預(yù)測，參與流域片農(nóng)業(yè)用水控制指標(biāo)編制，推動流域片灌溉用水效率監(jiān)測評價網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；按照節(jié)水型社會建設(shè)的要求，指導(dǎo)流域片各省農(nóng)村節(jié)約用水相關(guān)工作，參與農(nóng)村節(jié)約用水標(biāo)準(zhǔn)制定，推動節(jié)水型社會建設(shè)。

農(nóng)村水利項目管理方面，圍繞流域片農(nóng)村水利工程建設(shè)，配合水利部組織開展流域片內(nèi)農(nóng)村飲水安全、大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、大型灌排泵站更新改造、規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉、小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣、農(nóng)田水利基本建設(shè)等農(nóng)村水利重點(diǎn)項目總體規(guī)劃與實施方案的審查核查，督導(dǎo)、檢查重點(diǎn)項目實施情況；組織開展流域片農(nóng)村水利重點(diǎn)項目建設(shè)管理的評價評估。

農(nóng)村水利政策研究方面，針對流域農(nóng)村水利建設(shè)管理、改革發(fā)展、工程運(yùn)行維護(hù)等方面存在的突出問題進(jìn)行專題調(diào)研，認(rèn)真調(diào)查分析和總結(jié)流域內(nèi)地方農(nóng)村水利工作典型做法和成功經(jīng)驗，及時反映流域各省有關(guān)農(nóng)村水利的意見和建議，從行業(yè)管理、體制機(jī)制、政策措施等方面，研究提出改進(jìn)和加強(qiáng)工作的對策意見與政策措施。同時根據(jù)流域特點(diǎn)，以服務(wù)流域“三農(nóng)”、保障民生水利為目標(biāo)，圍繞流域農(nóng)村水利發(fā)展中突出的水問題，以農(nóng)業(yè)用水及水資源管理、農(nóng)業(yè)節(jié)水和高效用水、農(nóng)村人飲安全、農(nóng)村水環(huán)境水生態(tài)、農(nóng)村水利管理改革為重點(diǎn)，有針對性地組織與指導(dǎo)相關(guān)技術(shù)支撐單位開展專項研究，把握流域農(nóng)村水利發(fā)展方向，促進(jìn)流域農(nóng)村水利科學(xué)發(fā)展。

三、流域管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)農(nóng)村水利管理工作的探討

1.明確農(nóng)村水利管理事權(quán)

流域農(nóng)村水利管理工作由流域管理機(jī)構(gòu)和地方政府及其水行政主管部門共同承擔(dān)。流域管理機(jī)構(gòu)通過法律授權(quán)和行政授權(quán)，代表水利部就農(nóng)村水利事務(wù)實施宏觀管理，而地方水行政主管部門按照分級管理的原則實施微觀管理。流域管理機(jī)構(gòu)主要起協(xié)調(diào)、組織、指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)作用，多數(shù)為間接管理。要找準(zhǔn)流域農(nóng)村水利管理與區(qū)域農(nóng)村水利管理的結(jié)合點(diǎn)，堅持有所為有所不為，在流域管理機(jī)構(gòu)農(nóng)村水利工作職責(zé)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確農(nóng)村水利管理事權(quán)，建立流域機(jī)構(gòu)農(nóng)村水利管理工作的權(quán)威性。

2.強(qiáng)化農(nóng)村水利管理能力

一是要完善流域管理機(jī)構(gòu)農(nóng)村水利機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，充實人員、落實經(jīng)費(fèi)，規(guī)范崗位設(shè)置，理順職責(zé)關(guān)系，健全管理規(guī)章；二是加強(qiáng)流域農(nóng)村水利技術(shù)支撐平臺建設(shè)，明確技術(shù)支撐單位，構(gòu)建技術(shù)支撐網(wǎng)絡(luò)，建立健全流域農(nóng)村水利技術(shù)支撐與服務(wù)體系；三是強(qiáng)化流域農(nóng)村水利管理基礎(chǔ)工作，建立農(nóng)村水利基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，開發(fā)利用好流域?qū)用孓r(nóng)村水利信息化平臺，建立起國家、流域和地方三級農(nóng)村水利信息共享與服務(wù)平臺，提高農(nóng)村水利管理和宏觀決策水平。

3.構(gòu)建農(nóng)村水利管理體制機(jī)制

流域管理機(jī)構(gòu)既是流域農(nóng)村水利工作的管理者，又是地方農(nóng)村水利工作的服務(wù)者。流域管理機(jī)構(gòu)與地方水行政主管部門各具優(yōu)勢，互為補(bǔ)充。要堅持流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的農(nóng)村水利管理體制，努力構(gòu)建流域與地方的協(xié)作與合作平臺，健全流域農(nóng)村水利政策法規(guī)體系，完善流域管理機(jī)構(gòu)與地方的工作聯(lián)系機(jī)制、會商機(jī)制、監(jiān)督協(xié)作機(jī)制、信息資源共享機(jī)制、技術(shù)審查聯(lián)動機(jī)制以及流域管理機(jī)構(gòu)與流域各省的協(xié)同發(fā)展與合作共贏機(jī)制。建立健全保障流域農(nóng)村水利良性發(fā)展的長效機(jī)制，構(gòu)建法制完備、體制健全、機(jī)制合理的管理體系，形成流域與區(qū)域相協(xié)調(diào)、責(zé)權(quán)統(tǒng)一、規(guī)范有序、服務(wù)高效的流域農(nóng)村水利管理體制機(jī)制■