淮委預(yù)算項(xiàng)目?jī)?chǔ)備管理中存在問(wèn)題及對(duì)策建議

張 杰

水利部2012年12月印發(fā)了《水利部預(yù)算項(xiàng)目?jī)?chǔ)備管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），2013年又印發(fā)了《水利部預(yù)算項(xiàng)目?jī)?chǔ)備管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》，標(biāo)志著水利部預(yù)算項(xiàng)目?jī)?chǔ)備管理機(jī)制全面建立起來(lái)?；次凑账拷y(tǒng)一部署，2013年歷時(shí)1年完成了2014、2015兩年的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備申報(bào)工作，取得了顯著的成績(jī)，但也發(fā)現(xiàn)了不少問(wèn)題。

一、存在的主要問(wèn)題

1.立項(xiàng)理由方面

項(xiàng)目立項(xiàng)問(wèn)題主要表現(xiàn)在立項(xiàng)理由與單位的職責(zé)、國(guó)家及水利部相關(guān)規(guī)劃結(jié)合不夠緊密?！掇k法》列明了項(xiàng)目申報(bào)的5個(gè)基本條件，多數(shù)預(yù)算單位能從5個(gè)方面表述，但泛泛而談?shì)^多，結(jié)合程度與申報(bào)要求相差甚遠(yuǎn)。

2.文本編寫(xiě)方面

文本編寫(xiě)主要存在兩方面問(wèn)題：一是不按《辦法》規(guī)定格式填寫(xiě)，二是重點(diǎn)事項(xiàng)如項(xiàng)目準(zhǔn)備前期情況、對(duì)外委托條件、經(jīng)費(fèi)測(cè)算過(guò)程等，描述不充分、不清晰。

3.文本審查方面

水利部對(duì)部直屬預(yù)算單位的項(xiàng)目文本審查分為合規(guī)性審查和專(zhuān)家審查兩個(gè)階段。根據(jù)淮委實(shí)際，結(jié)合時(shí)間要求緊等因素，2013年，淮委將兩個(gè)階段合二為一，審查同步開(kāi)展，問(wèn)題同時(shí)反饋。從結(jié)果看，這種模式是合適的，但也出現(xiàn)了一些問(wèn)題：一是審查重點(diǎn)傾向于方向和范圍，具體項(xiàng)目執(zhí)行層面的審查不夠；二是審查中有“從寬”的傾向，沒(méi)有起到從嚴(yán)把關(guān)的作用。

4.申報(bào)程序方面

水利部規(guī)定，報(bào)送項(xiàng)目?jī)?chǔ)備必須以正式文件并附項(xiàng)目文本?；次糠謫挝辉?013年項(xiàng)目沒(méi)有執(zhí)行這一規(guī)定，個(gè)別單位在報(bào)送后還頻繁修改文本，最后版本不一，給文本審查造成了混亂。

5.審查意見(jiàn)反饋及修改方面

2013年是預(yù)算項(xiàng)目?jī)?chǔ)備申報(bào)第一年，項(xiàng)目審查工作量巨大，反饋給各項(xiàng)目單位的修改意見(jiàn)較多。反饋的形式上多以電子稿為主，依據(jù)的正式性不強(qiáng)；從反饋淮委的修改結(jié)果看，一些單位沒(méi)有按意見(jiàn)修改，返工頻繁，效率不高。

6.審查專(zhuān)家管理方面

目前淮委尚沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的預(yù)算項(xiàng)目管理專(zhuān)家?guī)欤?xiàng)目評(píng)審時(shí)根據(jù)項(xiàng)目所屬業(yè)務(wù)范圍，隨機(jī)聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，這種模式比較粗放，在專(zhuān)家的管理上約束性不強(qiáng)，也不利于保證項(xiàng)目審查質(zhì)量。

7.預(yù)算申請(qǐng)和安排方面

2013年淮委申請(qǐng)的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備多，但從2014年預(yù)算項(xiàng)目下達(dá)看，安排的項(xiàng)目相對(duì)于申報(bào)儲(chǔ)備少得多，受限于兩個(gè)因素：一是報(bào)儲(chǔ)備的項(xiàng)目多，二是年度安排的財(cái)政資金規(guī)模相對(duì)固定，不可能全部滿(mǎn)足項(xiàng)目需求。

二、原因分析

1.對(duì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備意義的認(rèn)識(shí)不夠準(zhǔn)確

部分預(yù)算單位對(duì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備的認(rèn)識(shí)局限于項(xiàng)目編報(bào)時(shí)間提前、程序更加嚴(yán)格等單項(xiàng)要求，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到項(xiàng)目?jī)?chǔ)備實(shí)際上是預(yù)算管理思路的一種拓寬和改進(jìn)，沒(méi)有從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)近遠(yuǎn)期目標(biāo)、超前謀劃、充分論證、風(fēng)險(xiǎn)分析等方面入手開(kāi)展項(xiàng)目?jī)?chǔ)備；在儲(chǔ)備申報(bào)時(shí)，沒(méi)有把項(xiàng)目?jī)?chǔ)備與單位職責(zé)、中心工作等結(jié)合起來(lái)，更沒(méi)有把申報(bào)的項(xiàng)目與財(cái)政支持的方向、行業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展等結(jié)合起來(lái)。這是目前項(xiàng)目?jī)?chǔ)備中存在眾多問(wèn)題的根本原因。

2.項(xiàng)目缺乏頂層設(shè)計(jì)

從2013年實(shí)際情況看，淮委預(yù)算單位申報(bào)儲(chǔ)備的項(xiàng)目，有一部分缺乏業(yè)務(wù)重點(diǎn)和方向，前期準(zhǔn)備不足，項(xiàng)目實(shí)施條件不夠充分。一些雖為業(yè)務(wù)上急需的項(xiàng)目，但由于缺乏綜合、頂層性的項(xiàng)目總體規(guī)劃支持，不符合《辦法》等文件的規(guī)定，影響了項(xiàng)目申報(bào)的效果。

3.對(duì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備要求掌握不夠

項(xiàng)目文本編寫(xiě)問(wèn)題，主要原因是對(duì)《辦法》學(xué)習(xí)不夠、掌握不透。2012年淮委印發(fā)了《淮委事業(yè)類(lèi)預(yù)算項(xiàng)目管理文本編寫(xiě)指南》，2013年淮委組織了兩次預(yù)算項(xiàng)目?jī)?chǔ)備申報(bào)講座，一定程度上提高了相關(guān)骨干業(yè)務(wù)人員項(xiàng)目文本編寫(xiě)水平，但短期內(nèi)尚無(wú)法做到對(duì)所有業(yè)務(wù)人員和財(cái)務(wù)人員的全面輪訓(xùn)。

4.審查過(guò)程組織不夠嚴(yán)密

在專(zhuān)家審查的組織上，有時(shí)向?qū)＜医榻B的相關(guān)背景較少，影響了專(zhuān)家對(duì)審查要求的準(zhǔn)確把握；在反饋?lái)?xiàng)目單位修改意見(jiàn)的程序上，受限于時(shí)間緊等因素，沒(méi)有全部做到以正式文件下達(dá)，影響了專(zhuān)家審查的效果。

5.對(duì)儲(chǔ)備中出現(xiàn)的問(wèn)題預(yù)計(jì)不足

水利部目前還沒(méi)有印發(fā)有關(guān)預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃，導(dǎo)致淮委申報(bào)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備時(shí)缺乏規(guī)劃的方向和重點(diǎn)，申報(bào)項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模過(guò)大。第一輪審查后沒(méi)有及時(shí)明確項(xiàng)目?jī)?chǔ)備申報(bào)的規(guī)模限額，無(wú)法與年度項(xiàng)目預(yù)算批復(fù)相協(xié)調(diào)，事前缺乏科學(xué)的判斷，事中應(yīng)對(duì)乏策，造成了工作被動(dòng)。

三、主要建議

1.進(jìn)一步完善淮委預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)部門(mén)組織負(fù)責(zé)、項(xiàng)目部門(mén)協(xié)同配合的工作機(jī)制

根據(jù)《辦法》第七條“項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作實(shí)行‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)’的管理體制。項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作由水利部預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，財(cái)務(wù)司負(fù)責(zé)組織實(shí)施”，第十條“二級(jí)預(yù)算單位財(cái)務(wù)部門(mén)會(huì)同有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門(mén)組織所屬單位開(kāi)展項(xiàng)目論證，編報(bào)項(xiàng)目申報(bào)文本，并將審核通過(guò)的項(xiàng)目以正式文件上報(bào)水利部”，以及淮委《關(guān)于成立淮委預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》規(guī)定，預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組“負(fù)責(zé)指導(dǎo)淮委預(yù)算管理工作，研究、協(xié)調(diào)、解決……項(xiàng)目?jī)?chǔ)備管理……的重大問(wèn)題”，目前已經(jīng)確立了預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)預(yù)算管理和項(xiàng)目?jī)?chǔ)備管理統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以及財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)組織和業(yè)務(wù)主管部門(mén)協(xié)同配合的工作機(jī)制。下一步應(yīng)重點(diǎn)做好兩件事：一是抓緊明確領(lǐng)導(dǎo)小組的議事規(guī)則，明確議事原則、議事范圍、議事程序、議事約定、執(zhí)行要求等；二是明確財(cái)務(wù)部門(mén)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)在項(xiàng)目?jī)?chǔ)備中業(yè)務(wù)領(lǐng)域頂層設(shè)計(jì)、項(xiàng)目立項(xiàng)、組織申報(bào)等職責(zé)分工和權(quán)限，進(jìn)一步完善項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作機(jī)制，保障儲(chǔ)備工作良好開(kāi)展。

2.加快制定“淮委預(yù)算項(xiàng)目?jī)?chǔ)備管理實(shí)施細(xì)則”

《辦法》執(zhí)行的范圍是水利部二級(jí)預(yù)算單位，淮委對(duì)所屬預(yù)算單位預(yù)算儲(chǔ)備管理參照《辦法》。《辦法》基本滿(mǎn)足淮委預(yù)算項(xiàng)目?jī)?chǔ)備管理的需求，但也有些方面與基層單位的實(shí)際結(jié)合不夠緊密。下一步應(yīng)根據(jù)基層單位的實(shí)際情況，抓緊出臺(tái)《淮委預(yù)算項(xiàng)目?jī)?chǔ)備管理實(shí)施細(xì)則》，一方面對(duì)照《辦法》規(guī)定細(xì)化淮委要求，另一方面對(duì)格式中可簡(jiǎn)化的或需重點(diǎn)說(shuō)明的事項(xiàng)，明確標(biāo)準(zhǔn)和說(shuō)明。

3.開(kāi)展事業(yè)規(guī)劃，實(shí)施頂層設(shè)計(jì)

項(xiàng)目?jī)?chǔ)備是一項(xiàng)系統(tǒng)性、專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的工作，與單位的職責(zé)、綜合和專(zhuān)業(yè)規(guī)劃、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展密切相關(guān)，因此相關(guān)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)非常必要。事業(yè)規(guī)劃是頂層設(shè)計(jì)的有效途徑，有利于促使各級(jí)預(yù)算單位從全局角度、職責(zé)視野下考慮項(xiàng)目的安排，通過(guò)一年或數(shù)年實(shí)現(xiàn)一個(gè)整體目的，發(fā)揮財(cái)政資金的整體效益；可以有的放矢，減輕基層預(yù)算單位的工作量，提高工作效率；可以為項(xiàng)目申報(bào)，提供有力的依據(jù)，提高項(xiàng)目申報(bào)的成功率。制定項(xiàng)目規(guī)劃一般可按照以下思路：一是單位職能、中心任務(wù)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的界定和判斷，過(guò)程中要處理好當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)、保持與強(qiáng)化、靜態(tài)和動(dòng)態(tài)的關(guān)系；二是深入分析國(guó)家、水利行業(yè)等層面的宏觀規(guī)劃，尤其是國(guó)家及水利部正式批復(fù)、印發(fā)的綜合規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等，確定淮委相關(guān)業(yè)務(wù)的發(fā)展方向和需求，確立項(xiàng)目編制方向；三是通盤(pán)考慮、科學(xué)梳理淮委事業(yè)項(xiàng)目，按照當(dāng)前水利部對(duì)項(xiàng)目的分類(lèi)，按輕重緩急分門(mén)別類(lèi)地做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備申報(bào)；四是項(xiàng)目規(guī)劃要細(xì)化到年度，重大跨年度項(xiàng)目做好分年度內(nèi)容細(xì)化工作，將規(guī)劃落實(shí)到與預(yù)算項(xiàng)目相銜接的具體年度工作任務(wù)和工作計(jì)劃，保證項(xiàng)目實(shí)施條件的充分性，滿(mǎn)足申報(bào)要求。

4.加快建立淮委預(yù)算項(xiàng)目管理專(zhuān)家?guī)?/h3>

項(xiàng)目審查是項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作的重要環(huán)節(jié)。為了確保項(xiàng)目審查質(zhì)量，迫切需要建立淮委預(yù)算項(xiàng)目管理專(zhuān)家?guī)欤鞔_評(píng)審專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域、資格要求、日常管理、誠(chéng)信要求、退出機(jī)制等。

5.完善儲(chǔ)備項(xiàng)目申報(bào)、審查意見(jiàn)反饋和修改審核工作

項(xiàng)目審查意見(jiàn)反饋及修改是儲(chǔ)備階段的一項(xiàng)重要工作。目前在反饋程序等細(xì)節(jié)上還存在不規(guī)范的地方，影響了專(zhuān)家評(píng)審的權(quán)威性。下一步應(yīng)嚴(yán)格程序形式要求，每一個(gè)程序都應(yīng)有正式紙質(zhì)材料。申報(bào)儲(chǔ)備時(shí)，以正式文件上報(bào)淮委并附項(xiàng)目清單和項(xiàng)目申報(bào)文本；審查機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目出具的合規(guī)性審查及專(zhuān)家評(píng)審意見(jiàn)也應(yīng)以正式文件反饋各單位，各單位應(yīng)嚴(yán)格按照反饋的意見(jiàn)進(jìn)行整改，修改后的文本應(yīng)在封面加蓋單位公章后報(bào)委。不按照意見(jiàn)修改或者隨意修改文本的，項(xiàng)目不得納入儲(chǔ)備。項(xiàng)目單位對(duì)審查結(jié)論提出異議申訴的，也應(yīng)以正式文件報(bào)委。

6.加大對(duì)基層單位的培訓(xùn)和指導(dǎo)力度

項(xiàng)目?jī)?chǔ)備是一個(gè)新生事物，今后應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)基層單位的培訓(xùn)和指導(dǎo)力度，尤其是項(xiàng)目文本編寫(xiě)的培訓(xùn)，把基層單位納入全委培訓(xùn)的規(guī)劃中來(lái)，力爭(zhēng)3年內(nèi)完成基層單位的輪訓(xùn)。同時(shí)，除了常規(guī)的培訓(xùn)，也應(yīng)組織專(zhuān)家去基層單位指導(dǎo)，提高基層單位的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備申報(bào)的質(zhì)量■