日本的河道管理現(xiàn)狀及經(jīng)驗借鑒

史 源，李亦凡

（中國水利水電科學(xué)研究院，100038，北京）

日本國土面積37萬km2，地形多山，山地面積占74%，臺地、平原狹小。受地理條件和氣候環(huán)境影響，日本的河流具有以下特征：①河道坡降大，徑流形成快。②洪峰流量大，洪水過程線呈陡峰狀。③河流流程短，干流長度大于200 km以上的河流僅有10條，最長河流信濃川全長約367 km。④流域面積小，流域面積在10000 km2以上的河流僅4條，流域面積最大的利根川，為16840 km2。因此，日本的河道管理工作以防洪防潮，合理利用河川水資源，保持河川正常功能、保障公眾安全及增進公共福利為目的。日本在河道管理方面從法規(guī)制度、維護管理、應(yīng)急措施、公眾參與等方面有許多可借鑒之處。

一、法規(guī)及制度建設(shè)

1964年，日本頒布了第一部河道管理法《河川法》，該法律至今已修改完善過十七次。最近一次修改是1997年，在原有治水、利水的基礎(chǔ)上增加了水環(huán)境保護利用的內(nèi)容。此外，還特別強調(diào)了在制定河道整治和規(guī)劃中，必須聽取地方政府和居民的意見，即實施廣泛的公眾參與，這也是日本在河道管理方面的重大觀念轉(zhuǎn)變。

《河川法》中規(guī)定：日本的河道分為三個等級，即一級河道，二級河道和準(zhǔn)用河道。一級河道由日本的建設(shè)省大臣負責(zé)，二級河道由縣負責(zé)，準(zhǔn)用河道由市鎮(zhèn)村負責(zé)，并就此詳細規(guī)定了各自的管理職責(zé)。此外，《河川法》還根據(jù)河道管理的不同內(nèi)容規(guī)定了河道使用的不同等級，即自由使用、許可使用和特許使用三個等級。自由使用即包括洗滌、家庭用水、游泳和釣魚等公眾行為，許可使用包括涉河、涉堤建設(shè)、竹木流放等，特許使用包括取水、灘地的占用和采砂取土等。根據(jù)對河道的影響進行詳細劃分，對于不同的使用等級均具備詳細的強制性操作管理法規(guī)。

二、具體內(nèi)容

1.堤防的維護管理

（1）除草

為了更好地掌握堤防異常情況以防止洪水發(fā)生時堤防的滲漏，日本河道管理部門在每年梅雨期前和臺風(fēng)期前會組織兩次大規(guī)模的除草工作，以配合堤防的巡邏檢查。另外，根據(jù)植被繁茂情況，還會在部分范圍內(nèi)適當(dāng)增加除草次數(shù)。近年，日本河道管理部門逐漸開始采用大型的遙控式除草機來提高工作效率，同時，為了縮減成本，還向沿河的當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶無償提供除草機，由農(nóng)戶完成除草工作，能夠縮減10%～50%的除草成本。

（2）河道巡邏

河道巡邏工作的重點是確保堤防及河道管理設(shè)施的正常運作，尤其是監(jiān)督河道范圍內(nèi)的違法行為及堤防異常情況。主要監(jiān)督內(nèi)容包括：堤防坡面龜裂、低水河槽護岸的塌落、違法拋棄垃圾、違法堆土、水質(zhì)監(jiān)測、斷面測量、流量監(jiān)測及突發(fā)事故監(jiān)測。根據(jù)《河川維護管理指南》要求，河道巡邏工作每周至少進行一次。對于重要的河道及堤防區(qū)域，每周需進行七次巡邏。近年，為了提高工作效率及加強信息化管理，日本河道巡邏人員開始采用小型手持GIS移動數(shù)據(jù)終端管理、記錄巡邏情況。

2.水利設(shè)施的維護管理

（1）日常檢查

河道設(shè)施日常檢查主要針對河道上的水利建筑物及相關(guān)機械設(shè)施，包括壩體、大小涵閘、引排水泵站及其附屬設(shè)施，檢查以確保設(shè)施的可靠性及維護技能為目的，包括機械設(shè)備、電氣設(shè)備、閘門開閉狀態(tài)及攝像監(jiān)控設(shè)備。根據(jù)2008年開始實施的《河川管理設(shè)施檢查手冊》要求，每月應(yīng)至少進行一次管理運轉(zhuǎn)檢查，每年進行一次詳細年檢，對于檢查對象設(shè)置了三個等級，一是防洪設(shè)施，二是引水設(shè)施，三是浮動閘等設(shè)施。

（2）水閘操作管理

針對河道中的堰口、水閘、涵管等設(shè)施，需要由專門的工作人員進行開閉操作。除了不需要進行操作的翻板閘門等設(shè)施，其余設(shè)施按照汛期每月一次，非汛期每兩個月一次的頻率進行開閉操作，洪水期時則按照專門的規(guī)則操作。近年，日本開始普遍引進翻板式非機動型閘門替換原有的提升式閘門，這種閘門根據(jù)水壓自動進行開閉操作，同時，通過日趨完善的光纖通信網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)了對相關(guān)設(shè)施的集中監(jiān)測及遙控操作，以上途徑節(jié)省了很多人力，大大縮減了運營成本。

3.河道空間的維護管理

（1）采伐阻礙行洪的樹木

根據(jù)日本 《河川管理維護指南》《樹木管理五年計劃（2007—2011）》，河道管理人員可以對嚴(yán)重阻礙行洪的樹木進行計劃性開采，對阻擋巡邏視野及存在違法拋棄物空間的沿岸繁茂的樹木群也可以進行采伐。通過空中攝影及日常巡邏，調(diào)查掌握樹木的分布情況和密度，并進行進一步確認后開始采伐。從2005年開始，為了縮減人力成本和采伐搬運成本，日本一些地方開始采取招募志愿者的形式進行樹木采伐，采伐后的樹木無償歸其所有。

（2）河道垃圾草木的處理

為了保障河道設(shè)施的正常運行和水質(zhì)，日本河道管理人員結(jié)合日常的河道巡邏工作，每周最少一次，最多七次對河道范圍內(nèi)的垃圾進行巡查。重點對洪水后堆積在涵管排水口和橋墩部的漂流木及違法拋棄的家電垃圾進行巡查和處理。根據(jù)日本的《河川法》，對于違法拋棄等造成河流污染事故的肇事單位和個人，河流管理者可按照損失及治理成本要求賠賞。日本河道管理部門經(jīng)常與非盈利性組織（NPO）合作，通過公眾參與的方式，對河道內(nèi)垃圾及樹木進行清潔運動，縮減了工作成本。

三、發(fā)展方向

進入21世紀(jì)以來，受全球氣候變化影響，日本局部的暴雨性災(zāi)害加劇。根據(jù)最近10年和30年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，日本全國1小時超過50 mm的暴雨增加到30年前的1.5倍，1小時超過100 mm的暴雨增加到30年前的2倍。氣候條件的變化對河道管理的精度提出了更高的要求。近年，日本河道管理的預(yù)算和人員編制大幅度削減，河道設(shè)施及河道管理工作面臨的壓力比以往任何時候都大。

針對以上情況，日本河道管理部門制定了以“能被看見的”河道管理為目標(biāo)的管理思路，更加側(cè)重于汛期河道管理。根據(jù)《河川法》的要求，結(jié)合每條河道的特性制定了詳細的河道維護管理五年計劃，并根據(jù)五年計劃制定了年度河道管理實施計劃。計劃規(guī)定，通過調(diào)查、巡邏、監(jiān)測等所掌握的河道狀態(tài)變化和維護修復(fù)結(jié)果都應(yīng)進入“河道檔案”進行歸納匯總。此外，河道管理部門開始將分散在各處的來自不同部門、不同渠道、不同介質(zhì)的河道相關(guān)數(shù)據(jù)進行歸納，通過信息化手段和數(shù)據(jù)庫管理方式進行統(tǒng)一管理，整合重復(fù)的檔案，并使其簡單易懂，便于使用。通過以上手段，提高了河道管理工作的效率，并進一步縮減工作成本。

同時，加大民眾對河道日常管理工作的認知度和配合度。近年在環(huán)境方面、河道利用、河道公共財產(chǎn)管理工作中因為管理紕漏，公眾對河道管理者提起訴訟而問責(zé)的事件不斷增加。因此，日本河道管理部門開始加大信息的公開力度，并開展與本地區(qū)之間的交流活動，同時通過環(huán)境保護教育、愛護河流宣傳、洪水應(yīng)對演習(xí)、與NPO合作開展多種形式的合作等途徑，進一步獲得民眾對河道管理工作的理解和支持。

人口老齡化造成日本河道管理部門經(jīng)驗豐富的技術(shù)人員在不斷減少。河道巡邏和水閘操作工作遇到了障礙，特別是發(fā)洪水時絕不允許發(fā)生判斷和操作失誤。鑒于以上情況，日本河道管理部門開始通過對相關(guān)設(shè)施的升級改造，河道管理的自動化和信息化來節(jié)省人力成本。另一方面開始建立系統(tǒng)的備用手段和技術(shù)傳承手段，如在日本東北部地區(qū)，河道巡邏和操作人員都由經(jīng)驗豐富的技術(shù)專家和較年輕的調(diào)查輔助人員組成，通過來自實地操作的經(jīng)驗傳承來盡快培養(yǎng)新一代的河道管理人員。

四、經(jīng)驗借鑒

針對河道管理，我國現(xiàn)在只有一部1988年頒布的 《河道管理條例》，以及水法和防洪法中相關(guān)的要求。日本在河道管理方面頒布了專門的《河川法》并不斷完善。我國正在日益重視和強化法治化管理，因此盡早制定一部適合我國國情的具有中國特色的河道管理法很有必要。

日本的河道管理者通過各種方式提高大眾對河道的關(guān)心程度及參與程度，重視和支持各種與民間團體開展多種形式的關(guān)心河流的活動。注意廣泛的公眾參與是體現(xiàn)河流管理以人為本的重要原則，如果沒有公眾自覺的參與，光憑管理者的認識和意志進行規(guī)劃，很難協(xié)調(diào)好河流周圍居民與河流的關(guān)系。在河流規(guī)劃及管理中公眾參與法制化、制度化是日本在河道管理中的重大進步。相較而言，我國雖然在河道管理的某些階段也提倡征求地方政府及群眾的意見，但是還沒有在制度上體現(xiàn)，具有更強的行政化色彩，人性化及公眾參與程度不夠。在這一點上，日本的河道管理更好地體現(xiàn)了以人為本，不論是工作思路和具體做法都值得學(xué)習(xí)。

雖然日本近年在河道管理的經(jīng)費和人員投入方面都遇到了困難，但河道管理部門通過信息化、自動化和更高效的人員培養(yǎng)機制來提高工作效率，應(yīng)對挑戰(zhàn)。相較而言，我國近年不斷加大對地方水利的投入力度，應(yīng)當(dāng)有條件在河道管理的信息化及設(shè)備更新上加大投入，提高河道管理的效率。

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