太湖流域水利綜合執(zhí)法探索與實踐

劉國紅

（水利部太湖流域管理局，200434，上海）

太湖流域位于長江三角洲腹地，行政區(qū)劃分屬江蘇、浙江、上海、安徽三省一市，流域面積3.69萬km2。近年，隨著流域城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)加快，流域河湖開發(fā)利用程度不斷提高，涉水工程和建設(shè)項目日益增多，加之歷史遺留的部分圈圩、圍湖造地等狀況尚未得到根本治理，太湖和流域骨干河道水域岸線隨意占用、未批先建等違法行為時有發(fā)生。水利部太湖流域管理局不斷加大水行政執(zhí)法力度，通過開展執(zhí)法職權(quán)分解、規(guī)范巡查報告、深化流域與區(qū)域聯(lián)合巡查、直接辦案與督辦查處相結(jié)合等執(zhí)法實踐，探索流域水利綜合執(zhí)法的有效途徑和方式，走出了一條獨具流域特色的水利綜合執(zhí)法之路。

一、圍繞《太湖流域管理條例》貫徹實施，梳理執(zhí)法依據(jù)，分解執(zhí)法職權(quán)，全面推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制

《太湖流域管理條例》于2011年11月1日正式施行，開創(chuàng)了我國流域性綜合立法的先河，它的出臺對于進(jìn)一步依法保護(hù)水資源，加快太湖流域治水進(jìn)程，保障流域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，必將產(chǎn)生巨大的推動作用和深遠(yuǎn)的歷史影響。為了保障《太湖流域管理條例》各項規(guī)定落到實處，太湖流域管理局在水利部2008年第25號公告的基礎(chǔ)上，按照國家推行行政執(zhí)法責(zé)任制要求，組織開展了執(zhí)法依據(jù)梳理和執(zhí)法職權(quán)分解工作，結(jié)合新出臺的行政強(qiáng)制法、《太湖流域管理條例》、抗旱條例，將95項法定職權(quán)按照現(xiàn)有執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置和執(zhí)法崗位的配置，科學(xué)合理地分解到局各部門、單位和管理、執(zhí)法崗位，將不同層級的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法崗位之間的職權(quán)有效銜接，制定印發(fā)了局行政執(zhí)法職權(quán)分解制度。該制度是在多年執(zhí)法實踐的基礎(chǔ)上，特別是在近兩年著力開展打擊違法涉河建設(shè)項目及違法取水等專項執(zhí)法活動中積極探索建立不同部門、單位間規(guī)范化執(zhí)法流程的基礎(chǔ)上制定出臺，不僅理清了管理與執(zhí)法界面，合理劃分了專職水政監(jiān)察隊伍與其他業(yè)務(wù)管理部門之間的職責(zé)權(quán)限，更合理配置了水政監(jiān)察總隊與支隊之間職能，切實體現(xiàn)了國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣依法行政的決定和關(guān)于加強(qiáng)法制政府建設(shè)的意見中適當(dāng)下移行政執(zhí)法重心、減少執(zhí)法層級、提高基層執(zhí)法能力的要求，整合了執(zhí)法資源，明確了執(zhí)法責(zé)任，強(qiáng)化了許可監(jiān)督。該制度實施半年多來，局系統(tǒng)內(nèi)部部門、單位相互之間的協(xié)調(diào)、配合更加緊密，對于避免行政不作為和亂作為，逐步建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制，提高流域機(jī)構(gòu)社會管理的法治化水平、保障水法律法規(guī)的全面貫徹實施具有重要意義。

二、加強(qiáng)水政巡查，規(guī)范巡查報告，不斷提高預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和查處水事違法行為的能力

太湖流域管理局將加強(qiáng)日常巡查作為加強(qiáng)水政監(jiān)察的重要基礎(chǔ)工作，堅持以防為主、防查并重的執(zhí)法理念，以流域太湖、太浦河、望虞河（以下簡稱“一湖兩河”）為重點全面開展日常巡查，加強(qiáng)巡查報告，逐年完善總隊、支隊、大隊三級巡查機(jī)制，明確巡查要求，細(xì)化巡查內(nèi)容，加密巡查頻次，完善保障措施，及時預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和處理水事違法行為。《太湖流域管理條例》出臺以來，開展“一湖兩河”沿線水政巡查、檢查百余次，形成各類簡報、調(diào)查報告、登記表百余份，收集巡查影像資料上千份，最大限度地消除了執(zhí)法盲區(qū)；立案查處的水事違法案件中，有80%來自執(zhí)法巡查。為預(yù)防和及時發(fā)現(xiàn)、處理“一湖兩河”水事違法行為，切實保障局行政執(zhí)法職權(quán)分解制度實施到位，制定印發(fā)“一湖兩河”水事巡查報告制度，對違法行為發(fā)現(xiàn)、報告及處理全過程進(jìn)行細(xì)化和規(guī)范，明確巡查報告職責(zé)分工、要求、程序和處理時限等，確定了執(zhí)法責(zé)任，努力做到靠制度管人、按程序辦事。對內(nèi)充分調(diào)動局各部門、單位的積極性，促進(jìn)機(jī)關(guān)工作人員學(xué)法用法，重視職權(quán)法定，重視規(guī)則和程序，增強(qiáng)維護(hù)法律尊嚴(yán)、履行法定職責(zé)的意識；對外進(jìn)一步加大流域社會管理力度，有利于及時發(fā)現(xiàn)、糾正違法行為，促進(jìn)行政管理相對人自覺接受監(jiān)督和承擔(dān)法律責(zé)任，預(yù)防和減少重大水事違法行為的發(fā)生。

三、強(qiáng)化聯(lián)合巡查，深化專項執(zhí)法，在實踐中不斷完善流域與區(qū)域聯(lián)合巡查機(jī)制

“一湖兩河”是太湖流域防洪、供水的重要引排通道，為加強(qiáng)“一湖兩河”管理，在與地方聯(lián)合開展執(zhí)法合作機(jī)制研究、專項執(zhí)法活動等探索和實踐的基礎(chǔ)上，太湖流域管理局于2005年制定印發(fā)太湖流域“一湖兩河”水行政執(zhí)法聯(lián)合巡查制度。多年來，流域和區(qū)域“一湖兩河”各級水政監(jiān)察隊伍積極實踐，持續(xù)開展流域與區(qū)域水行政執(zhí)法聯(lián)合巡查，不斷加大水事違法行為查處力度，并在實踐中不斷完善聯(lián)合巡查機(jī)制，流域水事秩序明顯好轉(zhuǎn)，樹立了水政監(jiān)察隊伍的威信?！短饔蚬芾項l例》出臺后，太湖流域管理局以違反條例有關(guān)水資源管理、水污染防治和水域岸線保護(hù)規(guī)定的違法行為為巡查重點，巡查、檢查、現(xiàn)場督查和跟蹤辦案相結(jié)合，地方自查、支隊聯(lián)合巡查、總隊聯(lián)合巡查環(huán)環(huán)相扣，分別與江蘇、浙江、上海水政監(jiān)察（水務(wù)執(zhí)法）隊伍聯(lián)合開展了流域與區(qū)域?qū)ｍ棃?zhí)法聯(lián)合巡查和深化水資源專項執(zhí)法檢查活動，范圍覆蓋“一湖兩河”及省際邊界所有重點水域，采取發(fā)現(xiàn)違法行為及時制止、跟蹤整改、分類處理、強(qiáng)化辦案，對重大案件實施重點突破，依法查處了一批有影響的水事違法項目，處理了一批歷史遺留問題，切實維護(hù)了流域河湖良好水事秩序，流域和區(qū)域水資源社會管理互相支持配合更加協(xié)調(diào)有序，流域片依法治水、依法管水的觀念日漸深入人心，營造了流域內(nèi)團(tuán)結(jié)治水的良好氛圍。為了進(jìn)一步促進(jìn)流域執(zhí)法工作，太湖流域管理局持續(xù)開展流域與區(qū)域水政監(jiān)察制度建設(shè)和執(zhí)法理論研究，連續(xù)三年與蘇州、無錫、湖州水政監(jiān)察隊伍合作開展了“一湖兩河”違法案件現(xiàn)狀及特征研究，對當(dāng)?shù)厮逻`法行為的類型、性質(zhì)、背景、成因等進(jìn)行分析，研究對策措施，推進(jìn)重點地區(qū)的水行政執(zhí)法工作。局屬蘇州局支隊還積極探索將聯(lián)合巡查制度向省際邊界地區(qū)拓展，與蘇州、嘉興水政監(jiān)察支隊和青浦區(qū)水務(wù)行政執(zhí)法支隊共同簽訂了聯(lián)動執(zhí)法及聯(lián)席會議制度，對邊界河道涉水項目進(jìn)行定期互查和信息溝通。聯(lián)合巡查制度在執(zhí)法實踐中不斷得到檢驗和完善，在流域與區(qū)域執(zhí)法合作中發(fā)揮了越來越大的作用。

四、堅持直接辦案，加大督辦力度，注重輿論監(jiān)督，逐步規(guī)范和約束涉水開發(fā)利用行為，帶動地方共同執(zhí)行《太湖流域管理條例》

《太湖流域管理條例》出臺以后，執(zhí)法責(zé)任加重、社會關(guān)注度高、群眾舉報顯著增多，太湖流域管理局總隊將直接辦案作為加強(qiáng)水政監(jiān)察工作、實施流域管理的著力點，先后立案查處了湖州、蘇州等地多起影響較大的水事違法案件。針對部分違法項目由于主體不清、涉及多方利益，辦案阻力大、調(diào)查取證難度高，部分業(yè)主陽奉陰違、拖延不報等行為，通過第一時間趕赴現(xiàn)場責(zé)令停工整改，加密巡查、檢查頻次，深入開展調(diào)查取證，會同地方水行政主管部門深入研究、反復(fù)論證、科學(xué)確定查處方案以及發(fā)送行政告知書同時抄送地方政府及有關(guān)部門等方式方法，做到最大限度降低水域占用，從嚴(yán)補(bǔ)償，確保行政處罰或處理措施落實到位。對屬于地方執(zhí)法權(quán)限內(nèi)的水事違法案件，認(rèn)真履行督辦職責(zé)，給予地方水行政主管部門大力支持和協(xié)助。近年以汛期專項巡查、部有關(guān)專項執(zhí)法行動等為契機(jī)，組織流域?。ㄊ校α饔颉耙缓珊印敝攸c區(qū)域和重點項目進(jìn)行全面清理，全過程督辦查處了湖州、無錫等地部分社會影響較大的違法項目，在不斷加大對地方水行政主管部門督辦力度的同時，依法通報國土、環(huán)保等有關(guān)部門，促使對違法項目進(jìn)行停工處理，并對部分案件舉報人進(jìn)行耐心解釋和說明，有效維護(hù)社會穩(wěn)定。在流域與區(qū)域共同努力下，“一湖兩河”范圍內(nèi)水事違法行為逐年減少，依法報批的項目逐年增多，流域涉水事務(wù)管理日益規(guī)范，起到了以點帶面的示范作用，也贏得了地方基層政府有關(guān)部門和當(dāng)?shù)厝罕姷睦斫?、支持和尊重。通過對違法案件的查處和督辦，流域內(nèi)部分市、縣政府班子專題組織學(xué)習(xí)《太湖流域管理條例》并主動提出就沿湖涉水項目統(tǒng)一編制規(guī)劃，在前期工作中優(yōu)化涉水項目布局、成立重大項目專項督察工作組等，地方普遍反映太湖流域管理局的執(zhí)法工作支持了基層執(zhí)法工作的有效開展。

同時我們也必須清醒地看到，流域水行政執(zhí)法工作還面臨許多困難。一是歷史原因造成的部分區(qū)域水域與土地權(quán)屬不清，部分地區(qū)退漁（田）還湖規(guī)劃尚未能按期實施，某些政府主導(dǎo)的項目存在行政干預(yù)、工期較緊等原因，未批先建、未按許可要求建設(shè)等違法行為時有發(fā)生，部分違法業(yè)主在處理過程中有反復(fù)，水行政執(zhí)法的任務(wù)更重、難度更大。二是執(zhí)法體制尚未完全理順，流域、區(qū)域案件管轄權(quán)有交叉，對區(qū)域的案件督辦也還沒有相關(guān)制度予以支撐。三是執(zhí)法隊伍專職人員不足等因素制約著水行政執(zhí)法工作的進(jìn)一步深入開展。行政執(zhí)法體制改革至關(guān)重要，國家已經(jīng)對全面推進(jìn)水利綜合執(zhí)法作出了全面部署，作為流域管理機(jī)構(gòu)，太湖流域管理局將繼續(xù)以增強(qiáng)執(zhí)法能力為核心，進(jìn)一步推進(jìn)專職水政監(jiān)察隊伍建設(shè)，合理劃分流域與區(qū)域案件管轄權(quán)，在繼續(xù)深化流域與區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法巡查基礎(chǔ)上探索多種綜合執(zhí)法形式，以強(qiáng)有力的執(zhí)法推進(jìn)水法規(guī)全面貫徹實施。