關(guān)于推進(jìn)民生水利深入發(fā)展的思考與建議

楊得瑞，姜 楠，馬 超

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

2007年水利部黨組首次提出民生水利。6年來(lái)，對(duì)民生水利的認(rèn)識(shí)不斷加深，發(fā)展民生水利的實(shí)踐不斷豐富，取得的成效十分顯著。民生水利得到了黨中央、國(guó)務(wù)院的高度認(rèn)可和全社會(huì)的一致認(rèn)同。黨的十八大強(qiáng)調(diào)保障和改善民生，把水利擺在生態(tài)文明建設(shè)的突出位置，賦予新的內(nèi)涵、新的使命。民生水利以其民生至上的價(jià)值取向、民利共享的實(shí)踐魅力，成為引領(lǐng)水利跨越發(fā)展的重要理念。在為全面建成小康社會(huì)努力奮斗的重要時(shí)期，有必要對(duì)民生水利進(jìn)行回顧思考，在新的起點(diǎn)上探討推進(jìn)民生水利深入發(fā)展。

一、民生水利的認(rèn)識(shí)歷程

“民生水利”從提出至今，對(duì)其認(rèn)識(shí)大體經(jīng)歷了三個(gè)階段。

一是2007—2008年，在解決涉水民生問(wèn)題中概括出民生水利概念。2007年，水利部黨組在學(xué)習(xí)貫徹黨的十七大精神過(guò)程中，提出要著力解決飲水安全、防洪、灌溉、農(nóng)村水電、水利血防、水庫(kù)移民安置和扶持等直接關(guān)系群眾切身利益的水利問(wèn)題，并把這些概括為民生水利。2008年，全國(guó)水利廳局長(zhǎng)會(huì)議提出解決好直接關(guān)系民生的水利問(wèn)題，是當(dāng)前水利工作的重中之重，要求做好以民生水利為重點(diǎn)的各項(xiàng)水利工作，從防汛抗旱、水庫(kù)除險(xiǎn)加固、農(nóng)村飲水安全、重點(diǎn)工程建設(shè)、農(nóng)田水利、水資源節(jié)約保護(hù)、水土保持、農(nóng)村水電等八個(gè)方面做出重點(diǎn)部署。民生水利一經(jīng)提出，引起了社會(huì)各界廣泛關(guān)注，圍繞什么是民生水利引發(fā)了討論，大多將民生水利指向直接關(guān)系群眾切身利益的水利領(lǐng)域，有的將其局限于飲水安全、小型水利工程等少數(shù)領(lǐng)域。

二是2009—2010年，對(duì)民生水利的認(rèn)識(shí)逐步從領(lǐng)域提升為理念。2009年，全國(guó)水利工作會(huì)議指出，民生水利發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、系統(tǒng)的、長(zhǎng)期的過(guò)程，具有階段性、公共性、差別性、綜合性等特征，要求牢固樹立以人為本的理念，把群眾呼聲作為第一信號(hào)，把群眾利益作為首要目標(biāo)，把群眾需求放在優(yōu)先領(lǐng)域，把群眾滿意作為根本標(biāo)準(zhǔn)，以解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的水利問(wèn)題為重點(diǎn)，以政府主導(dǎo)、群眾參與、社會(huì)支持為途徑，以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、人水和諧的水利基礎(chǔ)設(shè)施體系為保障，在防災(zāi)減災(zāi)、水利建設(shè)、水利管理、水利改革中突出民生。2010年，全國(guó)水利廳局長(zhǎng)會(huì)議明確提出，水利工作與民生息息相關(guān)，不能簡(jiǎn)單地把民生水利局限于某些具體工程項(xiàng)目上。強(qiáng)調(diào)民生水利，旨在樹立一種發(fā)展理念，倡導(dǎo)一種價(jià)值取向，確立一種實(shí)踐要求，實(shí)現(xiàn)一種目標(biāo)追求。闡述了民生水利的發(fā)展目標(biāo)、工作重點(diǎn)、工作方法。指出民生水利的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)水利基本公共服務(wù)均等化，讓最廣大人民群眾共享水利發(fā)展成果。工作重點(diǎn)是解決事關(guān)人民群眾生命、生活、生產(chǎn)、生態(tài)和權(quán)益保障等切身利益的水利問(wèn)題。方法是統(tǒng)籌兼顧、重心下移，堅(jiān)持走群眾路線，把群眾受益與否、滿不滿意作為衡量工作的基本標(biāo)準(zhǔn)。至此，從領(lǐng)域到理念，對(duì)民生水利的認(rèn)識(shí)有了一個(gè)質(zhì)的飛躍。

三是2011年起，發(fā)展民生水利從一個(gè)行業(yè)理念上升為黨和國(guó)家有關(guān)水利發(fā)展的重大原則和政策。2011年中央1號(hào)文件明確提出堅(jiān)持民生優(yōu)先，著力解決群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的水利問(wèn)題，推動(dòng)民生水利新發(fā)展。同年召開的中央水利工作會(huì)議對(duì)民生水利進(jìn)行深刻闡述，時(shí)任總書記胡錦濤指出：治水興水是保障和改善民生的重要途徑，要堅(jiān)持把能讓群眾直接受益的基礎(chǔ)設(shè)施作為水利建設(shè)優(yōu)先領(lǐng)域，把保障人民生命安全和飲水安全放在防汛抗旱工作首位，把維護(hù)人民基本需求和合法權(quán)益放在水利管理和改革突出位置。時(shí)任總理溫家寶強(qiáng)調(diào)：安全飲水是群眾的基本需要，解決好這個(gè)問(wèn)題，是改善民生的基本內(nèi)容，也是衡量水利改革發(fā)展成效的基本標(biāo)志。黨的十八大提出把保障和改善民生放在更加突出的位置，多謀民生之利，多解民生之憂，確立了全面建成惠及十幾億人口的更高水平小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。同時(shí)把水利擺在生態(tài)文明建設(shè)的突出位置，賦予水利新內(nèi)涵，在水資源節(jié)約保護(hù)管理、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水利改革創(chuàng)新等方面做出一系列重要部署。習(xí)近平總書記2013年年初在甘肅考察期間強(qiáng)調(diào)“民生為上，治水為要”。李克強(qiáng)總理在2013年“兩會(huì)”答記者問(wèn)時(shí)提出“民之所望，施政所向”。可以看出，樹立民生水利理念、推進(jìn)民生水利新發(fā)展，已成為黨和國(guó)家有關(guān)水利發(fā)展的重大原則和政策指向。

二、民生水利的實(shí)踐成效

民生水利在實(shí)踐中產(chǎn)生，在實(shí)踐中發(fā)展，其實(shí)踐成效突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是工作方式深刻變化。堅(jiān)持民生優(yōu)先原則，統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)，水利工作方式顯著變化，雪中送炭、重心下移的特點(diǎn)日益突出。在規(guī)劃中，既有自上而下的頂層設(shè)計(jì)，更多了自下而上、問(wèn)需于民的規(guī)劃過(guò)程，無(wú)論是全國(guó)、流域、地方的綜合規(guī)劃，還是專業(yè)規(guī)劃，都進(jìn)行自下而上、自上而下反復(fù)論證，盡可能使規(guī)劃符合實(shí)際。在投資上，加大中小型水利工程建設(shè)投入，加大對(duì)中西部地區(qū)的投入，特別是加大對(duì)老少邊窮地區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的扶持力度，2008—2012年，中央水利投資中農(nóng)村飲水安全工程、病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、中小河流治理、小型農(nóng)田水利建設(shè)、節(jié)水灌溉工程等中小水利工程建設(shè)投入從290億元增加到933億元，比重從44.2%增加到57.5%；對(duì)中西部地區(qū)投入從241.7億元增加到688.8億元，比例從36.9%提高到42.4%。在建設(shè)中，既有抓骨干、上樞紐的大動(dòng)作，更多了田間地頭、房前屋后直面群眾的小微型水利設(shè)施，針對(duì)中小型水利工程面廣量大的特點(diǎn)，加強(qiáng)監(jiān)管，創(chuàng)新建設(shè)管理模式。在管理上，注重加強(qiáng)基層水利機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，注重發(fā)揮群眾和社會(huì)組織的主體作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、農(nóng)民用水合作組織、準(zhǔn)公益性專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍、村水管員構(gòu)成的基層水利服務(wù)體系成為水利發(fā)展的強(qiáng)有力基礎(chǔ)。在改革中，充分考慮水利的公益性特征，統(tǒng)籌兼顧各種因素、各方利益，使改革速度、力度在群眾的承受能力之內(nèi)。在效果上，力求工程建得成、管得好，特別注重群眾用得起、長(zhǎng)受益，使群眾實(shí)實(shí)在在得實(shí)惠。

二是實(shí)踐領(lǐng)域不斷拓寬。在民生水利指引下，圍繞解決好人民群眾的水患、水憂、水難、水盼問(wèn)題，水利工作范圍和深度不斷拓展，在生命、生活、生產(chǎn)、生態(tài)和權(quán)益保障等各個(gè)方面都有所體現(xiàn)。在生命安全保護(hù)方面，在繼續(xù)加快大江大河治理的同時(shí)，針對(duì)防洪薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、重點(diǎn)中小河流重點(diǎn)河段治理、山洪地質(zhì)災(zāi)害防治。防汛工作突出生命至上，科學(xué)調(diào)控洪水，依法調(diào)度洪水，把災(zāi)害損失減少到最低限度。在生活保障方面，大力推進(jìn)農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，既解決農(nóng)村家庭飲水問(wèn)題，也把解決農(nóng)村學(xué)校師生飲水問(wèn)題作為重點(diǎn)。加快城鎮(zhèn)供水設(shè)施建設(shè)和管網(wǎng)改造，保障城鎮(zhèn)居民供水安全。大力發(fā)展農(nóng)村小水電，解決邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)民用電問(wèn)題。在生產(chǎn)促進(jìn)方面，加快推進(jìn)灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造，對(duì)大型排灌泵站更新改造，大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉，實(shí)施小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)，實(shí)施東北地區(qū)節(jié)水增糧行動(dòng)。適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化加速發(fā)展要求，大力開拓城市水利。開展江河湖庫(kù)水系連通，構(gòu)筑現(xiàn)代水網(wǎng)，提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展供水保障能力。在生態(tài)改善方面，采取小流域綜合治理、坡耕地整治、淤地壩建設(shè)、生態(tài)自然修復(fù)、重點(diǎn)區(qū)域治理等措施，治理水土流失，改善生態(tài)環(huán)境。在生態(tài)脆弱河流，通過(guò)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、退耕等措施節(jié)約用水，控制地下水超采，配合水資源統(tǒng)一調(diào)度，對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的生態(tài)嚴(yán)重退化問(wèn)題進(jìn)行修復(fù)。通過(guò)清淤疏浚、岸坡整治、生態(tài)修復(fù)等措施，推進(jìn)農(nóng)村水環(huán)境整治。以發(fā)展節(jié)水灌溉飼草料地為重點(diǎn)，進(jìn)行牧區(qū)水利建設(shè)。建設(shè)水利風(fēng)景區(qū)，科學(xué)開發(fā)、合理利用、有效保護(hù)水利風(fēng)景資源。在權(quán)益維護(hù)方面，重點(diǎn)扶持中西部地區(qū)、老少邊窮地區(qū)水利發(fā)展，重視解決水庫(kù)移民、蓄滯洪區(qū)和灘區(qū)群眾的實(shí)際困難。在管理政策方面，支持基層水利服務(wù)體系，推進(jìn)農(nóng)民用水自治，推行農(nóng)田水利建設(shè)投工投勞“一事一議”，對(duì)農(nóng)村飲水工程建設(shè)用地、稅收、電價(jià)等實(shí)行優(yōu)惠，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)大中型公益性水利工程維修養(yǎng)護(hù)進(jìn)行資金補(bǔ)助，地方財(cái)政對(duì)小型水利工程的維修養(yǎng)護(hù)進(jìn)行補(bǔ)助。

三是民生改善效果顯著。2008—2012年，水利改革發(fā)展為廣大人民群眾帶來(lái)了一系列實(shí)惠。完成1.8萬(wàn)多座病險(xiǎn)水庫(kù)的除險(xiǎn)加固，對(duì)2 200多條重點(diǎn)中小河流重要河道進(jìn)行了治理，消除了水庫(kù)安全隱患，保障了水庫(kù)下游數(shù)億人口、上千座城市及數(shù)億畝農(nóng)田安全。有效防范汶川、玉樹地震次生災(zāi)害，妥善化解了唐家山特大堰塞湖風(fēng)險(xiǎn)，圓滿解決舟曲堰塞湖應(yīng)急處置及白龍江淤堵河段清淤疏通，成功防御2012年長(zhǎng)江、黃河大水。解決了3.2億農(nóng)村群眾的飲水安全問(wèn)題，有效應(yīng)對(duì)西南地區(qū)持續(xù)嚴(yán)重干旱，實(shí)施向北京、天津、澳門等地的應(yīng)急調(diào)水，增強(qiáng)了水資源調(diào)控能力。新增農(nóng)田有效灌溉面積7 270萬(wàn)畝（15畝=1 hm2,下同），新增節(jié)水灌溉面積8 887萬(wàn)畝，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)從0.47增加到0.516，農(nóng)田水利為糧食九連增做出重大貢獻(xiàn)。治理水土流失面積20多萬(wàn)km2，年均減少土壤侵蝕量約3億。新增農(nóng)村水電裝機(jī)2 300萬(wàn)kW，建成400多個(gè)水電農(nóng)村電氣化縣，幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)從“喝水難、不干凈”到“自來(lái)水、安全水”、從“用電望水興嘆”到“用上電、用得起電”的可喜轉(zhuǎn)變。一系列河湖連通工程、城鄉(xiāng)水系治理有效實(shí)施，一個(gè)個(gè)“污點(diǎn)”逐漸變成一個(gè)個(gè)“亮點(diǎn)”。

三、推進(jìn)民生水利深入發(fā)展

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，是向全面建成小康社會(huì)邁進(jìn)的重要時(shí)期，民生訴求日趨復(fù)雜多樣，相對(duì)于更多、更高的物質(zhì)要求，對(duì)幸福感、滿意度等“精神饑渴”更為迫切；相對(duì)于防洪、供水等一般水利服務(wù)的滿足，對(duì)水多不患、水少無(wú)憂、綠水青山的要求，對(duì)水文化、水素養(yǎng)、水文明的需求更為強(qiáng)烈。同時(shí)，黨的十八大從全局戰(zhàn)略高度對(duì)保障和改善民生做出新部署，客觀要求我們從新的起點(diǎn)出發(fā)，加深民生水利認(rèn)識(shí)，豐富民生水利實(shí)踐，不斷將民生水利推向深入。

一是做好最普惠民生福祉這篇大文章。建設(shè)生態(tài)文明是黨中央立足中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全局作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署，旨在著力緩解資源環(huán)境壓力，促進(jìn)人與自然和諧，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。習(xí)近平總書記2013年4月在海南考察期間提出，良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。生態(tài)文明是民生所向的高級(jí)階段，生態(tài)文明建設(shè)就是保障和改善民生，水利在生態(tài)文明建設(shè)中舉足輕重，因此，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的水利工作都是推進(jìn)民生水利的重要領(lǐng)域。要按照黨的十八大關(guān)于水利在生態(tài)文明建設(shè)中的定位，積極推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，在優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局中必須考慮水資源承載能力，強(qiáng)化水資源節(jié)約保護(hù)，推動(dòng)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，按生態(tài)文明要求創(chuàng)新水利管理制度。特別要圍繞滿足廣大人民群眾喝上干凈水、享用綠色植被、生活在宜居環(huán)境中的需求，以給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園為目標(biāo)，嚴(yán)格水資源管理，優(yōu)化水資源配置，強(qiáng)化水土資源保護(hù)，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用。

二是研究確定并切實(shí)保障基本水利需求。按照全面建成小康社會(huì)的要求，立足不同地區(qū)、不同群體的民生訴求，分門別類研究提出并確定不同發(fā)展階段的基本水利需求，如不同規(guī)模城鎮(zhèn)的基本防洪標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)居民的基本飲水標(biāo)準(zhǔn)和用水標(biāo)準(zhǔn)，生產(chǎn)空間水資源高效利用的基本標(biāo)準(zhǔn)，生活空間達(dá)到宜居適度的基本水利條件，良好生態(tài)空間的基本水特征等，繪就一幅幅基本水利需求圖譜。按照?；尽?qiáng)基礎(chǔ)的思路，把保障基本水利需求作為民生水利的底線和著力點(diǎn)，全面規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，抓住重點(diǎn)，有計(jì)劃、有步驟地實(shí)施，逐步構(gòu)建基本水利需求的保障網(wǎng)。同時(shí)，利用信息系統(tǒng)，動(dòng)態(tài)跟蹤基本需求變化，準(zhǔn)確把握基本需求滿足狀況和群眾的新要求、新期盼，適時(shí)提升水利基本需求的標(biāo)準(zhǔn)，在更高層次保障和改善民生。

三是把尊重民意、順應(yīng)民愿貫穿水利建設(shè)全過(guò)程。在規(guī)劃和立項(xiàng)時(shí)，要根據(jù)群眾意愿，綜合考慮需求緊迫程度、受益范圍大小等進(jìn)行布局和項(xiàng)目遴選，排定優(yōu)先次序，本著均衡而非平均的原則做好空間布局，本著造血為主輸血為輔的原則做好扶持扶助，相關(guān)方案公開征求民意。在設(shè)計(jì)上，要本著利民、便民、對(duì)群眾負(fù)責(zé)的態(tài)度，把便捷性、實(shí)用性、安全性有機(jī)結(jié)合。在建設(shè)中，要加強(qiáng)政府、市場(chǎng)與社會(huì)“三輪驅(qū)動(dòng)”，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制提高建設(shè)效率和效益，引入公眾力量強(qiáng)化監(jiān)督與管理。

四是把水利社會(huì)管理擺上突出位置。立足為了人民、依靠人民、成果為人民共享，突出加強(qiáng)水利社會(huì)管理。尊重人民群眾的主體地位和首創(chuàng)精神，在堅(jiān)持政府主導(dǎo)同時(shí)，更加重視社會(huì)組織、公眾參與水利建設(shè)、管理和改革，加大基層水利服務(wù)體系建設(shè)支持力度，鼓勵(lì)公益性、互益性等社會(huì)組織在提供水利公共服務(wù)、整合涉水利益訴求、協(xié)調(diào)涉水利益關(guān)系等方面發(fā)揮作用。

按照寓管理于服務(wù)，轉(zhuǎn)變管理方式，加快轉(zhuǎn)變政府職能，該放的放掉、該管的管好，突出加強(qiáng)涉水社會(huì)事務(wù)跟蹤和趨勢(shì)研判，準(zhǔn)確把握水利輿情動(dòng)態(tài)，做到前移關(guān)口、重心下放，從源頭上預(yù)防問(wèn)題、解決問(wèn)題，把更多資源投入到基層，讓基層有權(quán)管事、有人做事、有錢辦事。

五是在水利改革中保障群眾權(quán)益。統(tǒng)籌考慮水利訴求的階段性、差異性與改革的受益度、承受力，把握好改革的深度、速度和強(qiáng)度。要體現(xiàn)改革的普惠性，考慮城鄉(xiāng)差別，考慮南北不同，考慮東西部差距，考慮蓄滯洪區(qū)、灘區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)等特殊區(qū)域群眾、水利移民等的合法權(quán)益保障，也考慮發(fā)達(dá)地區(qū)水利發(fā)展成果的維護(hù)，不搞扶弱抑強(qiáng)，也不搞絕對(duì)平均。要把機(jī)制建設(shè)作為關(guān)鍵抓手，加快完善水利投入、水利工程長(zhǎng)效運(yùn)行、水價(jià)形成、水生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴臋C(jī)制。實(shí)現(xiàn)以水利改革創(chuàng)新的“紅利”激發(fā)保障和改善民生的活力。要突出措施的綜合性，如農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，必須堅(jiān)持節(jié)水、減負(fù)、灌排工程良性運(yùn)行三大原則，通過(guò)財(cái)政投入、農(nóng)民合理負(fù)擔(dān)、水管單位自身改革等多種途徑，把工程建設(shè)與改造、產(chǎn)權(quán)改革、水價(jià)計(jì)收及使用等有機(jī)結(jié)合起來(lái)推進(jìn)；又如水權(quán)轉(zhuǎn)讓，要把市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用與政府宏觀調(diào)控的公平特性有機(jī)結(jié)合，加強(qiáng)水權(quán)轉(zhuǎn)讓中農(nóng)業(yè)、生態(tài)用水權(quán)的維護(hù)，發(fā)揮有形之手與無(wú)形之手的合力。

總之，推進(jìn)民生水利深入發(fā)展，重在深化認(rèn)識(shí)，重在不斷實(shí)踐。應(yīng)將民生理念貫穿于水利建設(shè)、管理、改革各個(gè)方面，體現(xiàn)在政策制定、工作部署、項(xiàng)目安排、業(yè)績(jī)考核等各項(xiàng)工作中，把民生水利發(fā)展成效作為水利貫徹群眾路線的重要標(biāo)準(zhǔn)，努力開創(chuàng)民生水利發(fā)展新局面。

[1]陳雷.在水利部黨組中心組學(xué)習(xí)貫徹黨的十七大精神(擴(kuò)大)學(xué)習(xí)班上的動(dòng)員講話 [J].水利發(fā)展研究，2008（1）.

[2]陳雷.深入貫徹落實(shí)黨的十七大精神 為全面建設(shè)小康社會(huì)提供水利保障[J].中國(guó)水利，2008（3）.

[3]陳雷.打好水利建設(shè)攻堅(jiān)戰(zhàn) 開創(chuàng)水利發(fā)展與改革新局面 [J].中國(guó)水利，2009（2）.

[4]陳雷.深入貫徹中央水利工作新要求 全面推進(jìn)民生水利新發(fā)展[J].中國(guó)水利，2010（2）.

[5]陳雷.全面貫徹落實(shí)黨的十八大精神 努力譜寫民生水利發(fā)展新篇章—在2013年全國(guó)水利廳局長(zhǎng)會(huì)議上的講話[J].水利發(fā)展研究，2013（1）.