水電工程農(nóng)村移民安置方式探討

，，

(中國(guó)電建集團(tuán)華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，杭州 310014)

水庫(kù)移民安置是水電建設(shè)工作的重要組成部分，也是目前水電工作的難點(diǎn)和重點(diǎn)。水庫(kù)移民安置要始終把“移民安置后能盡快達(dá)到或超過(guò)其原有生產(chǎn)生活水平”和促進(jìn)移民脫貧致富、地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，積極探索移民安置的新思路和新辦法。

1 農(nóng)村移民安置方式分析

農(nóng)村移民是水庫(kù)移民的主要群體。解決好農(nóng)村移民的生產(chǎn)生活和經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源問(wèn)題是移民工作的重點(diǎn)。安置方式主要指移民恢復(fù)生產(chǎn)、重建收入和就業(yè)系統(tǒng)的措施、路徑、辦法。目前，水電工程農(nóng)村移民主要采用的安置方式有農(nóng)業(yè)安置、第二與第三產(chǎn)業(yè)安置、長(zhǎng)期(實(shí)物、現(xiàn)金)補(bǔ)償、社會(huì)保障等。其中農(nóng)業(yè)安置一直是我國(guó)水電工程農(nóng)村移民最主要、最普遍的方式，也被實(shí)踐證明是一種行之有效的安置方式。但是，在大力開(kāi)發(fā)水電資源的今天，移民安置任務(wù)越來(lái)越重，難度也越來(lái)越大。為了解決水電開(kāi)發(fā)和移民安置之間日趨尖銳的矛盾，除采用有土從農(nóng)安置農(nóng)村移民的方式以外，部分地區(qū)采用了長(zhǎng)期(實(shí)物、現(xiàn)金)補(bǔ)償、社會(huì)保障、自謀職業(yè)等多種安置方式，

1.1 農(nóng)業(yè)安置方式

農(nóng)業(yè)安置方式是指統(tǒng)一配置與安置地居民同等數(shù)量和同等質(zhì)量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，保證農(nóng)村移民有必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，使其能繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保證其生活水平不降低。本文著重分析后靠農(nóng)業(yè)安置方式的適用條件和利弊。后靠農(nóng)業(yè)安置的基本出發(fā)點(diǎn)是移民的基本生存保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展均依托土地資源，適用條件是庫(kù)周剩余土地資源(包括現(xiàn)有耕地資源或可開(kāi)發(fā)耕地資源)應(yīng)有一定的存量，能通過(guò)土地調(diào)劑、開(kāi)發(fā)整理或水利設(shè)施配套等措施使移民安置后人均耕地資源與一定范圍內(nèi)的其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相當(dāng)。

這種安置方式的優(yōu)點(diǎn)如下：

a.最大程度照顧了移民故土難離的情結(jié)，移民原有的社會(huì)組織關(guān)系及結(jié)構(gòu)沒(méi)有受到?jīng)_擊，安置工作相對(duì)困難較少，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)小。

b.移民能繼續(xù)沿襲祖祖輩輩傳承下來(lái)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，移民家庭經(jīng)濟(jì)一般不會(huì)因生產(chǎn)技能原因而大起大落，移民個(gè)人一般亦不會(huì)面臨重新就業(yè)壓力和基本生存危機(jī)。

基于以上原因，后靠農(nóng)業(yè)安置一直以來(lái)均作為水利水電工程農(nóng)村移民安置的首選方式之一，但由于這一安置方式對(duì)庫(kù)周土地資源存量具有一定的要求，加之現(xiàn)有農(nóng)村土地政策限制等原因，其缺點(diǎn)亦較明顯：

a.水庫(kù)淹沒(méi)的一般均為水邊沃土，庫(kù)周剩余耕地資源一般量少質(zhì)差，如不解決好耕地資源質(zhì)量和數(shù)量問(wèn)題，極易使移民家庭經(jīng)濟(jì)受到?jīng)_擊，遺留問(wèn)題較多。

b.調(diào)劑耕地難度較大。根據(jù)我國(guó)目前的農(nóng)村土地制度，耕地承包到戶(hù)，三十年不變，由于移民能享有相關(guān)政策等原因，易引起當(dāng)?shù)胤且泼竦牟黄胶庑睦?，調(diào)劑土地用于安置移民，難度較大。

c.開(kāi)發(fā)整理土地也有一定的難度，配套工程投資大。我國(guó)人多地少，經(jīng)過(guò)祖祖輩輩的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，庫(kù)周適宜進(jìn)行開(kāi)發(fā)整理的土地一般均已加以利用，剩余可墾土地的利用價(jià)值一般相對(duì)較小，由于剩余可墾土地坡度、土壤條件、交通狀況、水利配套等條件一般相對(duì)較差，故要求配套工程投入較大，維護(hù)費(fèi)用一般亦較高。此外，開(kāi)發(fā)土地還受到水土保持的限制。

d.庫(kù)周經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)較差，長(zhǎng)期以來(lái)以自給自足的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的前景不高，移民安置后縱使能解決基本的生存條件，實(shí)現(xiàn)安得下、穩(wěn)得住的先期目標(biāo)，但要實(shí)現(xiàn)富得起的最終目標(biāo)，相對(duì)有一定的難度。

1.2 第二與第三產(chǎn)業(yè)安置

第二與第三產(chǎn)業(yè)安置是指對(duì)移民中具備一定技能的農(nóng)業(yè)移民，經(jīng)移民自愿申請(qǐng)，并得到政府審批后，在政府的統(tǒng)一組織和引導(dǎo)下，從事第二與第三產(chǎn)業(yè)，不再配置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的安置方式。這種生產(chǎn)安置方式一般與移民搬遷城鎮(zhèn)化安置相結(jié)合，因?yàn)槌擎?zhèn)是給移民提供第二與第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)的主要地點(diǎn)。比較適用于土地資源缺乏、經(jīng)濟(jì)水平較高、就業(yè)機(jī)會(huì)較多的集鎮(zhèn)或縣郊地區(qū)。這種安置方式的主要優(yōu)點(diǎn)如下：

a.為移民提供了在城鎮(zhèn)發(fā)展家庭經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)，拓寬他們的就業(yè)思路和創(chuàng)業(yè)途徑，有利于他們?cè)诮鉀Q溫飽問(wèn)題的基礎(chǔ)上，盡快實(shí)現(xiàn)致富的目標(biāo)。

b.有利于加強(qiáng)城市化進(jìn)程，也是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的切實(shí)需要。

但是這種安置方式也存在一定的局限性，主要表現(xiàn)如下：

a.進(jìn)行以第二與第三產(chǎn)業(yè)為特征的城鎮(zhèn)化安置，對(duì)移民的能力要求很高，這種安置方式僅適合思想文化層次較高、就業(yè)能力較強(qiáng)的部分農(nóng)村移民，對(duì)于大多數(shù)除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外沒(méi)有其他謀生手段和就業(yè)能力的農(nóng)村移民來(lái)說(shuō)，并不適合。

b.這種安置方式人為地將農(nóng)村移民納入城鎮(zhèn)，要求對(duì)城鎮(zhèn)的發(fā)展前景和入鎮(zhèn)移民就業(yè)能力進(jìn)行深入細(xì)致的分析研究，如處理不當(dāng)，將會(huì)形成你買(mǎi)我家醬油、我買(mǎi)你家鹽的尷尬境地，風(fēng)險(xiǎn)較大。

1.3 長(zhǎng)期(實(shí)物、貨幣)補(bǔ)償

1.3.1 長(zhǎng)期實(shí)物補(bǔ)償

長(zhǎng)期實(shí)物補(bǔ)償(主要是糧食)是指在一定的補(bǔ)償期限內(nèi)村民小組和移民個(gè)人不再獲得被征耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，換以每年得到糧食補(bǔ)助。長(zhǎng)期實(shí)物補(bǔ)償適用于人多地少、人地矛盾突出的山地庫(kù)區(qū)，以及開(kāi)發(fā)土地或調(diào)整耕地安置移民的環(huán)境容量不足，移民數(shù)量較少，周邊有可以吸納剩余勞動(dòng)力的勞動(dòng)密集型企業(yè)等情況。比較典型的工程如廣西巖灘水電站、福建界竹口水電站工程、云南騰沖蘇家河口水電站等。

例如福建省德化縣涌溪三級(jí)和東固水電站，首先將移民安置在城鎮(zhèn)或城鎮(zhèn)郊區(qū)，方便移民就業(yè)，生產(chǎn)安置采用長(zhǎng)期的固定的實(shí)物補(bǔ)償方式予以解決，剩余勞力可就近或外出打工。這種安置方式比較好地解決了當(dāng)?shù)匾泼竦纳a(chǎn)安置問(wèn)題，移民原有糧食收入基本可以維持不變，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)較小，同時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施條件和生產(chǎn)生活環(huán)境也可以在一定程度上得到改善。其存在的問(wèn)題主要有：?移民在土地被征用后，既沒(méi)有得到貨幣補(bǔ)償，亦沒(méi)有得到新的土地，短時(shí)間內(nèi)部分移民心理上可能難以接受；?如將來(lái)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)或土地價(jià)值抬升，可能導(dǎo)致現(xiàn)在的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)在將來(lái)看相對(duì)偏低；?這種方式會(huì)造成勞動(dòng)力過(guò)剩，容易造成社會(huì)不穩(wěn)定。

1.3.2 長(zhǎng)期貨幣補(bǔ)償

長(zhǎng)期貨幣補(bǔ)償是指每年按土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)總和的一定比率給移民予以固定的貨幣補(bǔ)償(適當(dāng)考慮增長(zhǎng))。這種安置方式比較適用于人地矛盾突出、農(nóng)民生活水平較低的山地庫(kù)區(qū)。比較典型的工程如福建省德化龍門(mén)灘二級(jí)電站。該工程所處地區(qū)為相對(duì)落后的農(nóng)村，在農(nóng)村移民安置過(guò)程中首先將移民安置在城鎮(zhèn)或城鎮(zhèn)郊區(qū)，方便移民就業(yè)且符合農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的政策；生產(chǎn)安置采用長(zhǎng)期的固定的貨幣補(bǔ)償方式予以解決。具體操作方法和形式是征地時(shí)項(xiàng)目法人不支付相應(yīng)的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，而是每年按土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)總和的一定比例給移民以固定的貨幣補(bǔ)償，剩余勞力可就近或外出打工。實(shí)踐證明這種安置方式較為成功，不僅解決了移民的基本生活問(wèn)題，而且移民的生產(chǎn)生活水平有了較大的提高。但這種安置方式也存在一定的問(wèn)題，主要是由于土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不形成資產(chǎn)，仍為投入期的貨幣資產(chǎn)，不能保值，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，且大量過(guò)剩的勞動(dòng)力如得不到及時(shí)的疏導(dǎo)，就會(huì)不利于社會(huì)長(zhǎng)治久安，因此移民數(shù)量較大的工程不宜采用這種安置方式。

1.3.3 長(zhǎng)期貨幣補(bǔ)償+適量耕地配置

長(zhǎng)期貨幣補(bǔ)償+適量耕地配置是指在電站運(yùn)行期內(nèi)，根據(jù)“淹多少、補(bǔ)多少”的原則，以貨幣形式對(duì)移民實(shí)行逐年長(zhǎng)效補(bǔ)償，移民長(zhǎng)效補(bǔ)償費(fèi)實(shí)行逐年定量遞增，此外由縣級(jí)移民主管機(jī)構(gòu)在國(guó)家審定的集體土地補(bǔ)償資金內(nèi)，為移民流轉(zhuǎn)配置適當(dāng)?shù)霓r(nóng)用地。

這種安置方式不僅能在較短的時(shí)間內(nèi)恢復(fù)移民的生活水平，并得到較為穩(wěn)定的收入，還能消化部分剩余勞動(dòng)力，有利于庫(kù)區(qū)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。主要問(wèn)題就是雖然在一定程度上有利于緩解項(xiàng)目法人的資金壓力，但是總體上項(xiàng)目法人為了移民安置所付出的投資會(huì)有所增加，且移民對(duì)長(zhǎng)效補(bǔ)償費(fèi)的期望值較高，工作難度較大。

這種安置方式目前主要在金沙江中游河段的阿海、金安橋、龍開(kāi)口等水電站移民安置中施行。金沙江中游河段規(guī)劃的“一庫(kù)八級(jí)”需要安置的移民約15萬(wàn)人，主要為納西族、傈僳族、藏族等少數(shù)民族，且?guī)靺^(qū)所在州(市)耕地資源十分有限，人地矛盾突出，資源環(huán)境容量有限。如龍開(kāi)口水電站建設(shè)征地涉及生產(chǎn)安置人口約0.4萬(wàn)，對(duì)生產(chǎn)安置人口所需生產(chǎn)用地，采用集中安置點(diǎn)配置生產(chǎn)用地、享受長(zhǎng)效補(bǔ)償不增加配置生產(chǎn)用地以及利用搬遷人口剩余耕地資源配置生產(chǎn)用地等三種方式籌措。集中安置點(diǎn)生產(chǎn)用地按照人均耕地0.3～0.5畝的標(biāo)準(zhǔn)配置；利用搬遷人口剩余耕地資源配置生產(chǎn)用地主要為補(bǔ)足征收耕地后人均耕地資源少于0.5畝部分。目前，此安置方式得到了地方政府和移民的支持，具體實(shí)施效果有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。

1.4 社會(huì)保障安置

社會(huì)保障安置即對(duì)滿(mǎn)足一定條件的農(nóng)村移民，實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障措施安置，經(jīng)地方政府審查同意，上級(jí)移民主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，由移民本人、遷入地政府、保險(xiǎn)公司三方簽訂養(yǎng)老保險(xiǎn)合同，將其生產(chǎn)安置經(jīng)費(fèi)作為投?；穑瑩芨督o保險(xiǎn)公司，由保險(xiǎn)公司按規(guī)定核發(fā)養(yǎng)險(xiǎn)證，每月支付養(yǎng)老金數(shù)額。這種安置方式比較適用于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，可與當(dāng)?shù)氐男滦娃r(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障相結(jié)合。其優(yōu)點(diǎn)如下：

a.基本可以解決適齡移民的溫飽問(wèn)題，可持續(xù)性強(qiáng)，有利于維護(hù)和促進(jìn)這部分移民的穩(wěn)定。

b.操作相對(duì)簡(jiǎn)便，以土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和集體補(bǔ)償中的部分資金作為養(yǎng)老金上繳，定期獲得補(bǔ)助的方式安置移民，操作相對(duì)簡(jiǎn)便，后續(xù)問(wèn)題較少。

其缺點(diǎn)主要是對(duì)資金投入要求較高，一般來(lái)說(shuō)，單靠土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)解決不了資金籌措問(wèn)題，要求地方政府具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和投入，實(shí)際操作有一定的困難。

1.5 自謀職業(yè)安置

自謀職業(yè)安置即對(duì)移民中部分有一技之長(zhǎng)，或有經(jīng)商、辦廠經(jīng)驗(yàn)，已居住在城鎮(zhèn)或從事其他較固定職業(yè)，且已有長(zhǎng)期相對(duì)穩(wěn)定收入的移民，在其自愿的前提下，向其兌付相應(yīng)的土地補(bǔ)償費(fèi)用后由其自主就業(yè)的安置方式。自謀職業(yè)適合已從事多年非農(nóng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，有固定職業(yè)和技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)的移民，或主要家庭成員是國(guó)家工作人員、大中型企業(yè)職工的移民，以戶(hù)為單位，在統(tǒng)一規(guī)劃的移民安置點(diǎn)內(nèi)自行建房，且移民自愿申請(qǐng)不要生產(chǎn)用地，從事第二、第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)，自行解決生產(chǎn)安置問(wèn)題。比較典型的工程如浙江灘坑水電站，5萬(wàn)移民中，有約20%的移民選擇了自謀職業(yè)安置。

這種安置方式的主要缺點(diǎn)是抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，由于現(xiàn)今產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及競(jìng)爭(zhēng)因素，企業(yè)吸納農(nóng)民就業(yè)的能力在減弱，而移民的自身素質(zhì)又參差不齊，加之缺乏經(jīng)驗(yàn)等原因，可能會(huì)造成自謀職業(yè)的移民謀生困難，收入得不到恢復(fù)。目前，這種安置方式在大多數(shù)電站農(nóng)村移民安置中都有被采納，但是所占比重不高，主要作為一次配套的安置方式。

2 意見(jiàn)和建議

a.在水電工程移民安置實(shí)施規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主。本文提及的多種安置方式在局部地區(qū)的部分工程上取得了一定的經(jīng)驗(yàn)，但也存在著較大的局限性，大型水利水電工程涉及移民數(shù)量多、范圍廣、影響深遠(yuǎn)，應(yīng)以保障移民的合法利益為出發(fā)點(diǎn)，深入研究調(diào)查庫(kù)區(qū)實(shí)際情況，分析論證“無(wú)土安置”存在的風(fēng)險(xiǎn)性，實(shí)事求是，因地制宜，制定切實(shí)可行的移民安置實(shí)施方案。

b.為了保證移民的要求和意愿得到及時(shí)反映，擴(kuò)大移民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，減少糾紛、化解矛盾，在制定移民安置實(shí)施方案中，應(yīng)尊重移民意愿，廣泛聽(tīng)取移民群眾的意見(jiàn)和建議。移民安置不能搞一刀切，必須根據(jù)移民的實(shí)際情況，采用較為妥當(dāng)?shù)陌仓梅绞?，確保移民安置后生活水平能達(dá)到或超過(guò)原有水平。

c.結(jié)合庫(kù)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，積極引導(dǎo)移民產(chǎn)業(yè)化安置。利用移民遷出地或安置地已經(jīng)形成并具備一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)采取一定的、合理的、有效的措施，促進(jìn)當(dāng)?shù)匦纬稍摲N產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，從原料生產(chǎn)、來(lái)料加工、深加工直至產(chǎn)品的更進(jìn)一步升級(jí)。