農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)查與思考

曾良貴，劉龍生，黃益國，張 明

(衡陽市農(nóng)業(yè)科學(xué)研究所，湖南衡陽421101)

當(dāng)前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題已成為深化農(nóng)村改革的一個焦點。如何有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民合法權(quán)益，實現(xiàn)土地集約化、規(guī)?；?jīng)營，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快新農(nóng)村建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效可持續(xù)發(fā)展，成為我國面臨的一個重大課題。為此，衡陽市農(nóng)業(yè)科學(xué)研究所組織有關(guān)專家于2013年就該市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行了調(diào)研。

1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要特點

隨著農(nóng)村剩余勞動力的加速轉(zhuǎn)移，農(nóng)民專業(yè)合作組織以及規(guī)模農(nóng)業(yè)的出現(xiàn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)日趨活躍。2013年底調(diào)查，衡陽市耕地總面積3 781 040 hm2，其中流轉(zhuǎn)耕地面積145 686.67 hm2，占耕地總面積的38.52%，簽訂流轉(zhuǎn)合同77.3萬份，參與土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶84.01萬戶。從調(diào)查的630戶農(nóng)戶來看，流轉(zhuǎn)了水田的戶數(shù)達(dá)到271戶，占總農(nóng)戶數(shù)的43%，630戶農(nóng)戶共有水田面積434.77 hm2，流轉(zhuǎn)水田面積 136.95 hm2，占水田面積的31%，并呈現(xiàn)出以下特點:

1.1 土地流轉(zhuǎn)主體多元化

前些年，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要在同村組范圍內(nèi)的農(nóng)戶和親友間進(jìn)行。近年來，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與土地流轉(zhuǎn)的相互促進(jìn)，催生了一批高效產(chǎn)業(yè)，也激活了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，一大批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)大戶、科技推廣人員、城市再就業(yè)人員甚至外資企業(yè)等進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，成為推動土地流轉(zhuǎn)的重要力量，土地流轉(zhuǎn)主體呈現(xiàn)出多元化。如湖南安邦農(nóng)業(yè)科技公司在衡陽縣臺源鎮(zhèn)租賃耕地146.67 hm2，股份制合作56.67 hm2，涉及7個村、55個組、575戶，流轉(zhuǎn)土地主要用于種植優(yōu)質(zhì)稻。該公司引領(lǐng)土地流轉(zhuǎn)具有生產(chǎn)全過程機(jī)械化操作、農(nóng)業(yè)科技成果的充分運(yùn)用、績效掛鉤的規(guī)范管理模式、縣鄉(xiāng)村三級參與的聯(lián)動機(jī)制等特點，成為該市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)的示范典型。

1.2 土地流轉(zhuǎn)形式多樣化

隨著土地流轉(zhuǎn)主體的日趨多元化，土地流轉(zhuǎn)方式也更加靈活，土地流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)多樣化。目前，全市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃經(jīng)營和股份制合作等形式，多樣化趨勢較為明顯。據(jù)統(tǒng)計，2013全市共轉(zhuǎn)包耕地面積61 040 hm2，占總流轉(zhuǎn)面積的41.9%。轉(zhuǎn)包有兩種做法:一是承包土地的農(nóng)戶因外出打工或勞動力少或資金少將不能耕種或不能全部耕種的土地轉(zhuǎn)包給承包方種植;二是承包方在承包合同經(jīng)營約定的時期內(nèi)，又因別的原因把土地轉(zhuǎn)包給第三方經(jīng)營，原來土地承包關(guān)系和土地用途不變。轉(zhuǎn)讓:承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或有穩(wěn)定收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可將全部或部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確定新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止，這種流轉(zhuǎn)形式全市有耕地面積14 293.33 hm2，占總流轉(zhuǎn)面積的9.81%?；Q:承包方之間為方便耕作或者各自需要，對屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行互換，這種流轉(zhuǎn)形式全市有耕地面積8 653.33 hm2，占總流轉(zhuǎn)面積的5.94%。租賃:村集體或者農(nóng)戶直接與承包方簽訂租賃合同，將土地承包經(jīng)營權(quán)出租，這種流轉(zhuǎn)形式全市有耕地面積41 753.33 hm2，占總流轉(zhuǎn)面積的28.66%。耕地入股:承包方與村組集體或農(nóng)戶協(xié)商將土地承包經(jīng)營權(quán)作價入股，以公司加農(nóng)戶的形式進(jìn)行股份合作制經(jīng)營，農(nóng)民把土地入股給公司，公司出資金、技術(shù)入股，由公司統(tǒng)一規(guī)劃和利用，農(nóng)民以入股土地多少參與經(jīng)營管理和收入分配，這種流轉(zhuǎn)形式全市有耕地面積9 846.67 hm2，占總流轉(zhuǎn)面積的6.76%。其他形式流轉(zhuǎn)的耕地面積10 166.67 hm2，占總流轉(zhuǎn)面積的6.98%。從流轉(zhuǎn)的層次來看，以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃形式所占比例較高，互換、入股分紅形式占比偏低。

1.3 土地“托管”的新型流轉(zhuǎn)模式來勢好

據(jù)對祁東縣糧市鎮(zhèn)調(diào)查，從2013年12月份開始，該鎮(zhèn)探索土地流轉(zhuǎn)新模式，在本鎮(zhèn)綜合條件相對較好的安家村開展土地整建制流轉(zhuǎn)試點。目前已與8個村民小組簽訂整建制流轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)稻田38 hm2、旱土 3.34 hm2、林地 14 hm2、山塘和圍堰水域25 hm2，占全村除宅基地之外土地面積的90.5%，稻田和旱土租期10年，林地和水域租期30年。主要做法:高規(guī)格成立專門機(jī)構(gòu)，鎮(zhèn)里由鎮(zhèn)長掛帥，抽調(diào)農(nóng)口系統(tǒng)精干力量組建土地流轉(zhuǎn)托管所，定性為公益性服務(wù)臨時機(jī)構(gòu)。托管所緊緊依靠村委會的作用，在土地流轉(zhuǎn)過程中履行臨時受讓、總體規(guī)劃、對接承租方、用途管控、效益審計、責(zé)任兌現(xiàn)、矛盾化解等職能，把土地流轉(zhuǎn)托管所運(yùn)作成了流轉(zhuǎn)土地受讓的緩沖地、矛盾糾紛化解的緩沖器、產(chǎn)出利益分紅的穩(wěn)壓器，全方位顧及農(nóng)民利益。按照“農(nóng)民自愿、流轉(zhuǎn)有償、用途不變”的原則，不搞行政命令和強(qiáng)制壓迫，充分考慮農(nóng)民的利益，引導(dǎo)農(nóng)民依法、依規(guī)、自愿、有序流轉(zhuǎn)。一是保障農(nóng)民的土地權(quán)益。對農(nóng)民現(xiàn)有的承包經(jīng)營土地堅持“確權(quán)、確利、不確地”的方針，以村民小組為單位，重新明確登記承包土地面積和土地權(quán)益份額，保證農(nóng)民在本組的承包經(jīng)營權(quán)維持原有的數(shù)額不變，但不確定具體的地塊;二是保障農(nóng)民的正當(dāng)收益。在土地租金上，按略高于市場價由托管所臨時受讓，再按零差價發(fā)給承租方，為減少物價上漲因素對農(nóng)民利益的損傷，租金不以貨幣折算而以晚稻谷實物折算。在勞動用工上，因產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的勞動用工，優(yōu)先安排當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。在利潤分紅上，在承租方投產(chǎn)且收回前期投資后，村民小組每年可獲得承租方純收入總額20%的紅利，由托管所和村委會對承租方核算收益和應(yīng)付給村民小組的紅利數(shù)額;三是保障農(nóng)民的財產(chǎn)性收益。土地流轉(zhuǎn)到期后，承租方的地面附著物如多年生作物、固定資產(chǎn)維持原貌，歸村民小組所有。在合同期內(nèi)，因城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃或國家重點工程項目建設(shè)需要占用流轉(zhuǎn)土地的，承租方的流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)自動終止，除青苗賠損和固定投資補(bǔ)償歸承租方所有之外，征地補(bǔ)償和其他政策性保障收益歸村民小組所有。高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展高效產(chǎn)業(yè)，為盡可能多地提高土地產(chǎn)出效益，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為土地流轉(zhuǎn)工作的重要一環(huán)。從村里流轉(zhuǎn)土地后，及時對接了6大新型經(jīng)營主體，其中2個種養(yǎng)專業(yè)合作社，4個種植大戶。2014年，計劃對流轉(zhuǎn)地分類確定產(chǎn)業(yè)，旱澇保收的一類田全部種植雙季稻加油菜，二類田全部種植高粱，旱土和林地全部種植棗子，山塘和圍堰水域發(fā)展生態(tài)養(yǎng)魚和休閑農(nóng)莊。目前正在按“標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、機(jī)械化作業(yè)、專業(yè)化服務(wù)”的要求，采取政府鼓勵與新型主體自主投入相結(jié)合的辦法，加大完善農(nóng)田水利和機(jī)耕道等基礎(chǔ)設(shè)施，全面落實各項關(guān)鍵技術(shù)措施，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的示范基地。

1.4 土地流轉(zhuǎn)的范圍區(qū)域化

流轉(zhuǎn)的內(nèi)容從單一的耕地轉(zhuǎn)向林地;流轉(zhuǎn)的區(qū)域從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn);流轉(zhuǎn)的期限從半年、一年向三年、五年甚至更長期限轉(zhuǎn)變;流轉(zhuǎn)用途從單一糧食生產(chǎn)向多種高效經(jīng)濟(jì)作物發(fā)展。珠暉區(qū)葡萄產(chǎn)業(yè)協(xié)會會長周先碧在茶山坳鎮(zhèn)金甲嶺村、大昌村、古城村、樟木村，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民簽訂了45.47 hm2稻田15年的租賃合同，用于種植大粒鮮食葡萄，帶動了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展。南岳區(qū)樹木園與南岳鎮(zhèn)樟木橋村農(nóng)民簽訂了16.67 hm2土地15年的租賃合同，用于集中種植花卉苗木和蔬菜。祁東縣金橋鎮(zhèn)2013年共流轉(zhuǎn)土地面積715.33 hm2，將重點放在烤煙、席草、蔬菜和水果基地等高效、支柱產(chǎn)業(yè)上。

1.5 土地流轉(zhuǎn)初顯規(guī)?；?/h3>

近年來，隨著農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)大幅度轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模也越來越大。據(jù)初步統(tǒng)計，2008年全市流轉(zhuǎn)土地用戶21萬余戶，流轉(zhuǎn)耕地面積52 280 hm2;2009年全市流轉(zhuǎn)土地用戶30萬余戶，流轉(zhuǎn)耕地面積78 833.3 hm2;2010年，全市流轉(zhuǎn)土地用戶40萬余戶，流轉(zhuǎn)耕地面積102 733.3 hm2;2011年，全市流轉(zhuǎn)土地用戶51萬余戶，流轉(zhuǎn)耕地面積114 966.7 hm2;2012年，全市流轉(zhuǎn)土地用戶69萬余戶，流轉(zhuǎn)耕地面積130 500 hm2;2013年，全市流轉(zhuǎn)農(nóng)戶84萬余戶，流轉(zhuǎn)耕地面積145 686.67 hm2，占耕地總面積的38.52%。2013年全市1.3 hm2以上的種糧大戶達(dá)44 000戶，3.3～6.7 hm2的種糧大戶16 820戶，6.7～13.4 hm2的種糧大戶781戶，13.4～33.3 hm2的種糧大戶472戶，33.3～66.7 hm2的種糧大戶56戶，66.7～133.3 hm2的種糧大戶25戶，133.3 hm2以上的種糧大戶14戶，333.3 hm2以上的種糧大戶4戶。在土地流轉(zhuǎn)中，不少經(jīng)營主體的規(guī)模都在幾十畝以上，有的多達(dá)幾百畝、上千畝。如衡東生態(tài)農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司，從2010年成功流轉(zhuǎn)了榮桓鎮(zhèn)新屋、南灣、桐塘等6個村52%的土地，共計149.73 hm2，流轉(zhuǎn)期限為10年。2013年種植雙季稻266.67 hm2，油菜133.3 hm2。該公司預(yù)計2014年爭取耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到333.3 hm2。衡陽縣富農(nóng)優(yōu)質(zhì)稻專業(yè)合作社，2013年流轉(zhuǎn)耕地578.67 hm2，流轉(zhuǎn)期限為3～5年，種植雙季稻面積達(dá)540 hm2，2014年計劃流轉(zhuǎn)耕地733.33 hm2。

1.6 土地流轉(zhuǎn)行為日益規(guī)范化

農(nóng)村稅費(fèi)改革前，特別是20世紀(jì)90年代，由于稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重，土地一度成為農(nóng)民的“包袱”，大批農(nóng)民棄田棄耕，大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)由村級組織被迫進(jìn)行。稅費(fèi)改革后，農(nóng)村土地逐漸變成“財富”，農(nóng)民開始看到土地承包經(jīng)營權(quán)的重要性，法制觀念和維權(quán)意識逐步增強(qiáng)。目前衡陽市土地流轉(zhuǎn)都在農(nóng)民自主自愿情況下完成，土地流轉(zhuǎn)行為也日益規(guī)范。流轉(zhuǎn)合同形式也由以前的口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)向簽訂書面合同流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變。如湖南安邦農(nóng)業(yè)科技有限公司對在衡陽縣流轉(zhuǎn)的203.3 hm2耕地，與流出的每戶農(nóng)戶都簽訂了規(guī)范的租賃或股份合作流轉(zhuǎn)合同，并經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站進(jìn)行了流轉(zhuǎn)合同簽證。2013年，全市簽訂土地流轉(zhuǎn)合同達(dá)77.38萬份。

1.7 土地流轉(zhuǎn)效益化得到了顯現(xiàn)

一是推動了勞務(wù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實現(xiàn)了流轉(zhuǎn)雙方互利雙贏。一方面，推動了土地向種田能手集中，提高了土地規(guī)模產(chǎn)出效益;另一方面，使農(nóng)村富余勞動力從土地的束縛中解放出來，持續(xù)穩(wěn)定地向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。2013年全市農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)人平增加收入2 000多元，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力60多萬人。二是土地適度規(guī)模經(jīng)營，極大地促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。受讓土地的種植大戶，通過技術(shù)、資金投入，機(jī)械化操作，集約發(fā)展高效益的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。衡南縣泉湖農(nóng)技農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社2013年租賃經(jīng)營、有償服務(wù)、代管經(jīng)營稻田面積324.13 hm2，投入70多萬元，先后購置旋耕機(jī)、收割機(jī)、插秧機(jī)等大型農(nóng)業(yè)機(jī)械，并采用良種和先進(jìn)技術(shù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)效益顯著，當(dāng)年實現(xiàn)總產(chǎn)值250.14萬元。其中承租經(jīng)營實現(xiàn)產(chǎn)值127.5萬元，收入41.7萬元，有償服務(wù)實現(xiàn)產(chǎn)值122.64萬元，收入7.24萬元。三是創(chuàng)新了農(nóng)業(yè)增長方式和組織形式，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和組織化程度的提高。土地的流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)企業(yè)提供了生產(chǎn)基地，形成了產(chǎn)、供、銷一體化的產(chǎn)業(yè)化利益連接體。衡山縣白果鎮(zhèn)成立了“迎龍優(yōu)質(zhì)稻種植專業(yè)合作社”，以簽訂購銷合同的方式組織生產(chǎn)經(jīng)營，探索“合作+期效”的農(nóng)戶收入模式，參加會員有14戶種糧大戶和58戶散戶，會員按照合作社統(tǒng)一要求種植新品種糧食作物，合作社按市場價每100 kg上浮4元保證收購，會員可以實現(xiàn)穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)收入。

2 制約農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要障礙

近年來，衡陽市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展勢頭良好，但整體水平低，土地集約化、專業(yè)化、規(guī)范化程度以及土地產(chǎn)出的效益有待提高，還存在一些不容忽視的問題。

2.1 流轉(zhuǎn)分散，規(guī)模較小，形式單一

家庭聯(lián)產(chǎn)承包是按土地好、中、差等級和人口多少平均分配，原來大塊改小塊，小塊切成零塊，家家戶戶田塊小而分散，這些零零碎碎的小型分散農(nóng)戶的土地不利流轉(zhuǎn)。從全市調(diào)查情況來看，全市相對集中連片的土地流轉(zhuǎn)面積僅占到40%左右，大量的零散化土地流轉(zhuǎn)，不利于規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。此外，目前善于經(jīng)營的種養(yǎng)能手少。從衡南縣具備流轉(zhuǎn)條件的20個村的調(diào)查情況反映，具有一技之長可做接包者的只有6個村15名人員。如果沒有合適的接包對象，即使承包戶想轉(zhuǎn)出，一時也難以推進(jìn)流轉(zhuǎn)工作。

2.2 土地經(jīng)營收益不高，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)大戶無激情

長期以來，受多方面因素制約，農(nóng)村土地生產(chǎn)經(jīng)營效益較為低下，導(dǎo)致了土地對潛在需求者的吸引力不高，需求者也并不是很多。在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，就連農(nóng)村的一些拋荒地都難以找到接收者。近年來，由于中央支農(nóng)惠農(nóng)政策的貫徹落實，農(nóng)民種糧的積極性有所高漲，種田效益也有所提高，但情況還不盡人意。據(jù)調(diào)查的630戶有土地流轉(zhuǎn)的271戶，其中土地流轉(zhuǎn)收益在200元以下的農(nóng)戶高達(dá)165戶，占流轉(zhuǎn)戶總數(shù)的61%;流轉(zhuǎn)收益在200元以上的78戶，占流轉(zhuǎn)戶總數(shù)的29%，流轉(zhuǎn)收益在300元以上的只有28戶，僅占流轉(zhuǎn)戶總數(shù)的10%。土地流轉(zhuǎn)收益過低，使經(jīng)營大戶不敢放開膽子接納更多的土地。

2.3 依法流轉(zhuǎn)意識不強(qiáng)

一是流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。很多地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以口頭合同為主，隨意性較大，有的即使簽訂了書面合同，但權(quán)利義務(wù)規(guī)定不明確，一旦發(fā)生糾紛，矛盾難以調(diào)解。二是流轉(zhuǎn)雙方利益協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，因經(jīng)營風(fēng)險和市場變化等原因也容易引發(fā)利益矛盾。個別地方土地流轉(zhuǎn)后，因為受讓方經(jīng)營不善，無法償付農(nóng)民土地租金，導(dǎo)致農(nóng)民上訪。三是流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。有的地方借流轉(zhuǎn)之名隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，不遵守法律、法規(guī)保護(hù)土地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)和承包方同意將承包地用于非農(nóng)用途如種樹或挖魚塘，一些地方借土地流轉(zhuǎn)之名，搞“以租代征”、“反租倒包”，將流轉(zhuǎn)的耕地非農(nóng)化或進(jìn)行非農(nóng)開發(fā)，因而，在土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)流轉(zhuǎn)面積遞增、種糧面積遞減的現(xiàn)象。

2.4 流轉(zhuǎn)交易渠道不暢，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)難以健康發(fā)展

當(dāng)前，由于土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不暢，交易組織匱乏，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，交易范圍窄，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易不便;加上一些農(nóng)民有其它收入來源，怕“麻煩”，也就對拋荒田地聽之任之了。目前，在全市沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場和統(tǒng)一的土地供需信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。由于配套服務(wù)跟不上，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)市場化程度不高，相當(dāng)部分土地交易基本上是由農(nóng)戶自己尋找轉(zhuǎn)讓對象，隨意完成整個交易過程，結(jié)果是一方面影響土地的流轉(zhuǎn)規(guī)模和速度，有損土地資源的合理配置;另一方面導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)交易產(chǎn)生糾紛，影響農(nóng)村社會和諧。

2.5 政策法律不配套

一是政策法律的缺乏。目前，由于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)尚無專門的法律法規(guī)，農(nóng)民的權(quán)益維護(hù)、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的期限、耕地拋荒整治等問題都還無法可依。由于受《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等法律法規(guī)影響，土地使用權(quán)或農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不能做為抵押，這從客觀上制約了農(nóng)村土地的價值擔(dān)保功能及融資市場的形成，致使大面積承包土地從事高效農(nóng)業(yè)一切所需的資金很難得到銀信部門的貸款支持。二是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制障礙影響較大。特別是現(xiàn)行的戶籍政策，對于農(nóng)村人口移居城鎮(zhèn)，尤其是大中城市仍有太多限制，對于農(nóng)戶進(jìn)城后如何處理土地承包經(jīng)營權(quán)沒有具體規(guī)定，使農(nóng)民在“離土”問題上不敢輕舉妄動。三是農(nóng)村社會保障體系不健全。雖然農(nóng)民醫(yī)療保障有了較大的進(jìn)步，但養(yǎng)老、社會救助等還沒有建立健全，農(nóng)民仍主要依靠土地收入解決上學(xué)、養(yǎng)老等問題，當(dāng)前絕大多數(shù)農(nóng)民仍把承包地看作生存的“活命田”、養(yǎng)老的“保障田”、就業(yè)的“副業(yè)田”，不愿意流轉(zhuǎn)土地。

2.6 土地流轉(zhuǎn)糾紛增多

隨著國家對“三農(nóng)”優(yōu)惠政策的出臺，農(nóng)村土地越來越俏，由于以前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策不完備、不配套，土地流轉(zhuǎn)行為極不規(guī)范，因土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的矛盾糾紛日益增多。從所調(diào)查的情況來看，土地流轉(zhuǎn)糾紛所涉面積占總流轉(zhuǎn)面積的比例達(dá)到10%至20%，有個別地方甚至高達(dá)30%。從筆者所在市縣二級法院受理的涉土地類糾紛案件中，有近30%的糾紛因土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)引起。

3 實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的幾點建議

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)村基本經(jīng)營制度，事關(guān)農(nóng)民群眾切身利益，事關(guān)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定大局，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作中的一件大事，是影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，也是實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的必由之路。我們一定要立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)、統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方、穩(wěn)步推進(jìn)，重點抓好以下幾方面工作。

3.1 進(jìn)一步強(qiáng)化和深化對土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識

土地流轉(zhuǎn)的根本目的就是提高耕地的效益，體現(xiàn)農(nóng)民的權(quán)益，增加農(nóng)民的收益。2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》明確界定了土地流轉(zhuǎn)的主體、客體、內(nèi)容和收益處分權(quán)。黨的十七屆三中全會決定又賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的使用期限是“長久”的。要在堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提下，按照“依法、自愿、有償”原則，推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。首先，政府要提高認(rèn)識，政府要有大農(nóng)業(yè)和長遠(yuǎn)發(fā)展眼光，培植一些有實力的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)會，吸納農(nóng)民進(jìn)入基地，把土地放出去。其次，應(yīng)重視土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶而非集體組織。土地流轉(zhuǎn)的實質(zhì)是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，在任何時候土地流轉(zhuǎn)的主體都是農(nóng)戶，要充分尊重群眾意愿，堅決杜絕以集體組織是土地所有者身份、或以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為借口去強(qiáng)迫農(nóng)民搞流轉(zhuǎn)。再次，要充分認(rèn)識土地流轉(zhuǎn)是手段而非目的。要認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)有利于克服小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的局限性，推動規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展;要認(rèn)識到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要多方面因素共同作用，并不是只要搞了土地流轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)就會發(fā)展，農(nóng)民就會增收;要認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)是以農(nóng)村勞動力大量向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為前提條件的，而農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移又是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)的，要因地制宜，有條件就流轉(zhuǎn)，沒有條件只能逐步創(chuàng)造條件，切不可強(qiáng)制推動。

3.2 加快配套立法進(jìn)程，嚴(yán)格土地流轉(zhuǎn)秩序

一是堅持依法原則。要確保土地流轉(zhuǎn)在法律法規(guī)的允許下健康運(yùn)行。具體來說就是要守住三條底線，把好三道關(guān)口。所謂三條底線，即不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益;所謂三道關(guān)口，即把好土地流轉(zhuǎn)的準(zhǔn)入關(guān)，把好土地供求的協(xié)商關(guān)，把好土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂關(guān)。特別是切實加強(qiáng)合同管理，凡是土地流轉(zhuǎn)都必須簽訂科學(xué)合理的流轉(zhuǎn)合同，都必須在專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案登記簽證。二是堅持自愿原則。土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，土地是否流轉(zhuǎn)和以什么方式流轉(zhuǎn)，完全由農(nóng)民自己做主。要尊重農(nóng)民處置土地的權(quán)利，任何單位和個人不得強(qiáng)迫或阻礙農(nóng)民依法進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。三是堅持有償原則。要確保土地流轉(zhuǎn)的收益歸農(nóng)戶所有，任何單位和個人不得擅自截留和扣繳。各級政府要建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益保障機(jī)制，把農(nóng)民滿意作為根本標(biāo)準(zhǔn)，堅決防止和糾正不顧條件盲目下達(dá)流轉(zhuǎn)指標(biāo)和任務(wù)，違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行推動流轉(zhuǎn)的錯誤做法，不搞“一刀切”、“一陣風(fēng)”、“一窩蜂”，不盲目追求速度和規(guī)模，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)健康有序流轉(zhuǎn)。

3.3 加快土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺建設(shè)，完善服務(wù)體系

一是鼓勵和支持有條件的地方依托農(nóng)村經(jīng)營管理部門建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)?？h市區(qū)要依托經(jīng)管局成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托農(nóng)村經(jīng)營管理站成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)所，統(tǒng)一設(shè)置窗口，統(tǒng)一發(fā)布信息，統(tǒng)一流轉(zhuǎn)交易，為流轉(zhuǎn)提供有關(guān)法律政策宣傳、流轉(zhuǎn)信息、流轉(zhuǎn)咨詢、價格評估、合同簽訂指導(dǎo)、利益關(guān)系協(xié)調(diào)、糾紛調(diào)處等服務(wù)。二是建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機(jī)制。要做到流轉(zhuǎn)期限合理、流轉(zhuǎn)規(guī)模適度、流轉(zhuǎn)價格公平，承接土地流轉(zhuǎn)的主體要有實力、有信譽(yù)。此外，還要建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險金制度，土地流轉(zhuǎn)合同簽訂后，業(yè)主每年應(yīng)交納一定數(shù)量的風(fēng)險保證金，以防范業(yè)主因經(jīng)營困難等原因無法履行而損害農(nóng)民利益的情況發(fā)生。三是建立健全土地評估的市場體系，建議市政府集中組織國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門和相關(guān)專家，盡快制定科學(xué)的農(nóng)地市場評定、評估標(biāo)準(zhǔn)體系，科學(xué)評價農(nóng)村土地價值。

3.4 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升土地流轉(zhuǎn)價值

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后，丘崗地不便耕作，規(guī)模太小不利于機(jī)械化是制約土地流轉(zhuǎn)的重要原因。只有改善土地生產(chǎn)條件，才能創(chuàng)造流轉(zhuǎn)優(yōu)勢。當(dāng)前，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，增強(qiáng)綜合利用能力。要加強(qiáng)以道路、供水等為主體的生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)，大力改造中低產(chǎn)田，配套完善水利排灌設(shè)施，建設(shè)防洪保安、高標(biāo)準(zhǔn)灌溉及大規(guī)模的土地平整是實現(xiàn)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的重要前提。

3.5 充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控職能，保障土地流轉(zhuǎn)步入規(guī)范化

政府在土地流轉(zhuǎn)中的作用是引導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督，政府要充分發(fā)揮宏觀調(diào)控職能。一是要制訂土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)方案，以期促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，培育有效率的專業(yè)市場，讓留下來的農(nóng)民專心當(dāng)好農(nóng)民，讓轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民安心從事非農(nóng)業(yè)。要對農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包土地給予補(bǔ)助，支持他們吸納更多的土地，特別是對農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作組織進(jìn)行的符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)扶持政策的土地流轉(zhuǎn)，達(dá)到一定經(jīng)營規(guī)模的，從資金上給予支持;對促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民增收效果明顯的農(nóng)民專業(yè)合作組織，給予獎勵;對土地流轉(zhuǎn)后進(jìn)行農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)的，優(yōu)先享受農(nóng)業(yè)扶持。二是要做好土地流轉(zhuǎn)過程中的政策服務(wù)、農(nóng)業(yè)技術(shù)和流轉(zhuǎn)手續(xù)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、土地流轉(zhuǎn)用途監(jiān)督，使土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)步入市場化、規(guī)范化、法制化的軌道。要不斷加強(qiáng)對新情況、新問題的調(diào)查研究，總結(jié)各地實踐經(jīng)驗，及時提出相關(guān)政策和建議。三是要加大財政支持力度。政府給予產(chǎn)業(yè)政策扶持和協(xié)調(diào)信貸資金，金融部門應(yīng)加強(qiáng)對規(guī)模經(jīng)營主體的支持和服務(wù)，要把參與土地流轉(zhuǎn)、實行規(guī)模經(jīng)營的龍頭企業(yè)、種植大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)納入重點服務(wù)范圍。

3.6 預(yù)防和處理好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，涉及面廣，政策性強(qiáng)，能否有效預(yù)防和處理好流轉(zhuǎn)糾紛，關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益和農(nóng)村的改革、發(fā)展和社會的穩(wěn)定。因此有必要從立法、行政、村民自治以及司法各個層面，思考應(yīng)對策略，建立健全土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機(jī)制。各縣市區(qū)經(jīng)管局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營站要分別成立農(nóng)村土地承包糾紛仲裁調(diào)解機(jī)構(gòu)，要健全完善民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調(diào)解、縣級仲裁、司法保障的糾紛調(diào)處體系，及時有效化解矛盾。紀(jì)檢、監(jiān)察、司法等部門通力協(xié)作，積極糾正和查處嚴(yán)重侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益，強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)和非法改變流轉(zhuǎn)土地農(nóng)業(yè)用途等問題，為土地流轉(zhuǎn)營造一個良好的環(huán)境。

［1］趙向陽，嚴(yán)冬楓.《中華人民共和國農(nóng)村土地承包》概要［M］.北京:科學(xué)出版社，1998.51－63.

［2］張毓環(huán).關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與思考［J］.理論現(xiàn)代化，2002，24(6):42－46.

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［4］張守哲.淺析農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問題與解決對策［J］. 中國市場，2010，28(40):146－150.