用好納稅人的每一分錢(qián)——浙江省寧波市鎮(zhèn)海區(qū)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理改革紀(jì)實(shí)

●本刊記者 周菲 通訊員 金國(guó)軍

用好納稅人的每一分錢(qián)
——浙江省寧波市鎮(zhèn)海區(qū)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理改革紀(jì)實(shí)

●本刊記者 周菲 通訊員 金國(guó)軍

“花納稅人的錢(qián)，不但要講究資金用得對(duì)不對(duì)，還要講究用得好不好。要進(jìn)一步探索和深化預(yù)算績(jī)效管理模式，爭(zhēng)取讓每一分錢(qián)都花出效益?！弊鳛檎憬幉ㄊ墟?zhèn)海區(qū)預(yù)算績(jī)效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，鎮(zhèn)海區(qū)區(qū)長(zhǎng)魏祖民經(jīng)常強(qiáng)調(diào)要用好納稅人的每一分錢(qián)。以“花出效益”為目標(biāo)，鎮(zhèn)海區(qū)自2006年開(kāi)始探索財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作；2011年，績(jī)效評(píng)價(jià)工作逐步向全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理方向推進(jìn)。截至2013年底，已對(duì)140余個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)資金近40億元。

從財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)到全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理

“衛(wèi)生系統(tǒng)人才隊(duì)伍建設(shè)”項(xiàng)目是預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理試點(diǎn)項(xiàng)目之一。2011年9月起，在走訪基層醫(yī)院、召開(kāi)衛(wèi)生系統(tǒng)職工代表座談會(huì)、開(kāi)展網(wǎng)上意見(jiàn)征集和民意調(diào)查的基礎(chǔ)上，鎮(zhèn)海區(qū)財(cái)政局對(duì)預(yù)算申報(bào)為1500萬(wàn)元的“衛(wèi)生系統(tǒng)人才隊(duì)伍建設(shè)”專項(xiàng)資金進(jìn)行細(xì)化評(píng)審，并委托專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)——浙江德威會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的可行性、預(yù)算申報(bào)的準(zhǔn)確性、資金測(cè)算的合理性進(jìn)行目標(biāo)審核，最終將年度預(yù)算數(shù)確定為820萬(wàn)，2012年實(shí)際支出數(shù)為776萬(wàn)，達(dá)到了既確保衛(wèi)生系統(tǒng)人才建設(shè)資金需要，又避免資金大量閑置和沉淀的效果。

鎮(zhèn)海區(qū)探索中的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理，是以結(jié)果為導(dǎo)向，從項(xiàng)目申報(bào)開(kāi)始，通過(guò)申報(bào)績(jī)效目標(biāo)、目標(biāo)審核評(píng)議、全程績(jī)效跟蹤、事后績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果考核問(wèn)責(zé)、建立長(zhǎng)效機(jī)制等諸多環(huán)節(jié)，對(duì)財(cái)政資金的申報(bào)、審核、使用、監(jiān)管、考核、反饋實(shí)施全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理。在此之前，鎮(zhèn)海區(qū)財(cái)政支出管理的重點(diǎn)是在財(cái)政支出項(xiàng)目完成后，針對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目的實(shí)際成效，開(kāi)展事后評(píng)價(jià)。

鎮(zhèn)海區(qū)財(cái)政局局長(zhǎng)唐東海向記者介紹，“我們要求申報(bào)預(yù)算安排在50萬(wàn)元及以上的新增項(xiàng)目，以及500萬(wàn)及以上的經(jīng)常性項(xiàng)目均需設(shè)立項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)與項(xiàng)目資金預(yù)算實(shí)行同步申報(bào)、同步審核、同步批復(fù)。對(duì)于績(jī)效目標(biāo)的評(píng)審，我們完善了‘績(jī)效目標(biāo)評(píng)審制度’，從‘項(xiàng)目實(shí)施依據(jù)、項(xiàng)目主要內(nèi)容、項(xiàng)目支出明細(xì)、項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃及保障措施’等5個(gè)方面，分23個(gè)要點(diǎn)進(jìn)行細(xì)化評(píng)審?！彼嬖V記者，該項(xiàng)工作自2011年下半年起開(kāi)始試點(diǎn)，當(dāng)年試點(diǎn)2個(gè)項(xiàng)目，壓縮870萬(wàn)元，壓縮率34.8%。2013年以來(lái)，對(duì)55個(gè)財(cái)政支出項(xiàng)目實(shí)施預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理，共壓縮財(cái)政預(yù)算4.15億元，總壓縮率達(dá)31.57%。

由個(gè)別試點(diǎn)階段到全面推進(jìn)階段

于2012年9月6日召開(kāi)的一次“鎮(zhèn)海區(qū)全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理動(dòng)員會(huì)”讓鎮(zhèn)海區(qū)財(cái)政局的全體干部印象深刻。作為落實(shí)浙江省人民政府《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》的重要舉措，此次會(huì)議成立了由區(qū)長(zhǎng)魏祖民任組長(zhǎng)的“鎮(zhèn)海區(qū)預(yù)算績(jī)效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，印發(fā)了《鎮(zhèn)海區(qū)政府性資金使用績(jī)效問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》，并在全大市率先建立了“績(jī)效問(wèn)責(zé)”制度。

“我們是緊接杭州市之后，浙江省第二家、寧波市第一家專題召開(kāi)此類會(huì)議。此次會(huì)議對(duì)于我區(qū)預(yù)算績(jī)效管理工作來(lái)說(shuō)，具有劃時(shí)代的意義，標(biāo)志著預(yù)算績(jī)效管理工作由個(gè)別試點(diǎn)階段發(fā)展到全面推進(jìn)階段，同時(shí)也讓鎮(zhèn)海區(qū)預(yù)算績(jī)效管理工作走在了全省前列。”唐東海局長(zhǎng)說(shuō)。

預(yù)算績(jī)效管理工作的全面推進(jìn)，首先是在資金上的全面覆蓋，預(yù)算績(jī)效管理涉及的資金覆蓋面不斷擴(kuò)大，評(píng)價(jià)項(xiàng)目中，既有財(cái)政資金安排的項(xiàng)目，又有政府性資金安排的項(xiàng)目。2013年，篩選落實(shí)評(píng)價(jià)項(xiàng)目34個(gè)，涉及財(cái)政資金3億元、政府性資金4.5億元，同時(shí)，首次將政府性投資公司自籌資金建設(shè)的項(xiàng)目納入到預(yù)算績(jī)效管理工作范疇。其次是部門(mén)的全面覆蓋，評(píng)價(jià)項(xiàng)目涉及機(jī)關(guān)部門(mén)及政府性投資公司，并要求各鎮(zhèn)（街道）落實(shí)1-2個(gè)民生類項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，在全大市率先實(shí)現(xiàn)政府組成部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理“全覆蓋”。同時(shí)，首次將職能部門(mén)“財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)政策”執(zhí)行情況列入績(jī)效管理范疇，促進(jìn)相關(guān)政策的進(jìn)一步提升和完善。

五個(gè)問(wèn)題，六大程序

如今，在鎮(zhèn)海區(qū)，單位部門(mén)在爭(zhēng)取財(cái)政專項(xiàng)資金之前，必須認(rèn)真細(xì)致地回答五個(gè)問(wèn)題：項(xiàng)目實(shí)施依據(jù)是否充分？項(xiàng)目主要內(nèi)容是否明確？項(xiàng)目資金測(cè)算是否明細(xì)？預(yù)期績(jī)效目標(biāo)是否合理？項(xiàng)目實(shí)施保障是否科學(xué)？一份《預(yù)算績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表》將直接影響到財(cái)政資金的申請(qǐng)效果。

在項(xiàng)目申報(bào)之后，還有更加嚴(yán)格的一套程序。按照規(guī)定，該區(qū)財(cái)政部門(mén)在收到單位部門(mén)財(cái)政專項(xiàng)資金申報(bào)后，同步啟動(dòng)“申報(bào)績(jī)效目標(biāo)、組織專家評(píng)審、核定項(xiàng)目預(yù)算、全程績(jī)效跟蹤、事后績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果考核問(wèn)責(zé)”六大程序，貫穿財(cái)政資金使用申報(bào)、審核、使用、監(jiān)管、考核、反饋全過(guò)程。項(xiàng)目完成后，以事先確定的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)為依據(jù)，通過(guò)單位自評(píng)、中介參評(píng)、財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)等方式對(duì)項(xiàng)目完成情況以及資金使用情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并對(duì)相關(guān)單位預(yù)算績(jī)效管理開(kāi)展情況進(jìn)行考核，核算每一分錢(qián)的效果。這些考核結(jié)果不僅將納入到區(qū)委“反腐倡廉與黨風(fēng)廉政建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制考核”之中，而且還與該單位或部門(mén)下一年度的預(yù)算安排相掛鉤。對(duì)社會(huì)關(guān)注度高、影響力大的民生項(xiàng)目和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目支出績(jī)效情況，還將通過(guò)新聞媒介等向社會(huì)公開(kāi)，接受公眾的監(jiān)督。唐東海局長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)說(shuō)，在預(yù)算績(jī)效管理工作中，他們不僅注重源頭管理，還注重績(jī)效跟蹤、事后評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用。

“‘鎮(zhèn)海區(qū)圖書(shū)館新館搬遷工程’是我區(qū)實(shí)施預(yù)算新政后的第一個(gè)核減資金項(xiàng)目。當(dāng)時(shí)，該項(xiàng)目申報(bào)財(cái)政資金1538萬(wàn)元，但財(cái)政部門(mén)審核后建議新圖書(shū)館搬遷分步實(shí)施，其中‘無(wú)線射頻識(shí)別系統(tǒng)’、電腦設(shè)備配置等軟硬件設(shè)施分2年至3年分步到位。同時(shí)，考慮到老圖書(shū)館藏書(shū)資源共享及流動(dòng)圖書(shū)館的設(shè)置，要求圖書(shū)購(gòu)置將在充分征集民意的基礎(chǔ)上逐步購(gòu)入。為此，財(cái)政部門(mén)作出了預(yù)算安排一期建設(shè)資金500萬(wàn)元，有效地避免了1000余萬(wàn)元資金的閑置?！碧茤|海局長(zhǎng)回憶說(shuō)。據(jù)了解，2013年以來(lái)，鎮(zhèn)海區(qū)已對(duì)55個(gè)財(cái)政支出項(xiàng)目實(shí)施預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理，其中對(duì)實(shí)施依據(jù)不充分、績(jī)效目標(biāo)不明確的14個(gè)項(xiàng)目，作出了“暫緩安排資金”的處理，對(duì)41個(gè)項(xiàng)目經(jīng)績(jī)效目標(biāo)細(xì)化評(píng)審，核減了項(xiàng)目預(yù)算超三成。

既做減法，也做加法

談到預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理制度的時(shí)候，唐東海局長(zhǎng)這樣說(shuō)道：“在傳統(tǒng)財(cái)政預(yù)算分配制度下，個(gè)別單位往往將設(shè)立項(xiàng)目作為爭(zhēng)取資金的手段，存在重申報(bào)、輕管理等現(xiàn)象。推行預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理制度，就是為了從源頭上增強(qiáng)預(yù)算編制的可追溯性，提高預(yù)算資金使用效益，確保政府‘錢(qián)袋子’里的錢(qián)用在刀刃上，用有限的財(cái)力為百姓辦更多的實(shí)事”。然而，現(xiàn)在他所說(shuō)的預(yù)算單位重申報(bào)、輕管理的觀念已經(jīng)大大得到改觀。

他以“衛(wèi)生系統(tǒng)人才隊(duì)伍建設(shè)專項(xiàng)資金”為例來(lái)佐證這一說(shuō)法。2011年設(shè)立該專項(xiàng)資金時(shí)，預(yù)算申報(bào)為1500萬(wàn)元，審核后核減為820萬(wàn)元，當(dāng)時(shí)區(qū)衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)人有想法，認(rèn)為大幅度縮減財(cái)政資金將影響到衛(wèi)生系統(tǒng)人才隊(duì)伍建設(shè)，但隨著項(xiàng)目的實(shí)施，一些難點(diǎn)和矛盾逐步顯現(xiàn)出來(lái)，如引進(jìn)人才難、課題立項(xiàng)難、同高等院校結(jié)對(duì)難等種種困難逐一顯現(xiàn)，體現(xiàn)到財(cái)政資金上，則是支出進(jìn)度緩慢、資金積余較大。預(yù)算績(jī)效管理經(jīng)事先調(diào)研和充分論證，擠掉了預(yù)算申報(bào)中的“水分”，既有力地支持了衛(wèi)生系統(tǒng)人才隊(duì)伍建設(shè)，又幫助衛(wèi)生系統(tǒng)加強(qiáng)了內(nèi)部管理，使衛(wèi)生人才“引得進(jìn)，留得住，用得上”。幾年來(lái)該專項(xiàng)資金規(guī)模逐步擴(kuò)大，2012年、2013年實(shí)際支出分別為776萬(wàn)元和820萬(wàn)元，2014年預(yù)算為1055萬(wàn)元，對(duì)衛(wèi)生系統(tǒng)人才隊(duì)伍建設(shè)起到了積極的作用。鐵的事實(shí)贏得了理解和支持，一位衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)人坦言：“這項(xiàng)用錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)的新政，既給單位部門(mén)帶來(lái)了一定的壓力，也給資金和項(xiàng)目的規(guī)范管理帶來(lái)了新的動(dòng)力，因?yàn)楠?jiǎng)罰結(jié)合確實(shí)能全面提升公共財(cái)政每一分錢(qián)的績(jī)效?！?/p>

實(shí)際上，預(yù)算績(jī)效管理工作不光做“減法”，還要做“加法”?！梆B(yǎng)老難”是一大社會(huì)難題。2010年，財(cái)政部門(mén)組織專家對(duì)“居家養(yǎng)老專項(xiàng)資金”項(xiàng)目實(shí)施評(píng)價(jià)后認(rèn)為，該項(xiàng)目是投入少、見(jiàn)效快、社會(huì)影響面廣的一個(gè)“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”典型項(xiàng)目。為此，財(cái)政部門(mén)建議區(qū)委、區(qū)政府進(jìn)一步加大投入。最終區(qū)政府進(jìn)一步加大“居家養(yǎng)老服務(wù)”補(bǔ)貼力度，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由2010年的每人每月200元，提高到2011年的275元，2013年又繼續(xù)提高到328元；財(cái)政投入也由2010年的218萬(wàn)元提高到2011年的264萬(wàn)元，直到2013年的710萬(wàn)元，2014年的預(yù)算安排更增加到1500萬(wàn)元。此外，2013年，還推動(dòng)區(qū)政府出臺(tái)了《關(guān)于加大養(yǎng)老服務(wù)工作扶持力度的若干意見(jiàn)》，建立了“居家養(yǎng)老政府購(gòu)買(mǎi)、優(yōu)惠服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)機(jī)制”。對(duì)此，項(xiàng)目實(shí)施部門(mén)——區(qū)民政局，以及廣大市民，尤其是老年居民，都拍手稱快，紛紛稱贊政府為老百姓辦了一件大實(shí)事。

績(jī)效觀念深入人心

令人欣慰的是，通過(guò)近年的工作推動(dòng)，以績(jī)效為導(dǎo)向的用財(cái)觀念逐步深入人心，各部門(mén)在思想觀念上認(rèn)識(shí)到績(jī)效管理能有效地幫助和改善管理，形成了追求績(jī)效和主動(dòng)參與的良好氛圍。

“如績(jī)效自評(píng)工作，在預(yù)算單位的積極配合下，工作穩(wěn)步推進(jìn)，評(píng)價(jià)范圍由原先的7個(gè)項(xiàng)目，1.5億資金，發(fā)展到2013年34個(gè)項(xiàng)目，7.5億資金，增長(zhǎng)近5倍，2014年將進(jìn)一步擴(kuò)大自評(píng)范圍，原則上符合條件的項(xiàng)目和單位都要開(kāi)展自評(píng)，資金總量或?qū)⑼黄?5億。”唐東海局長(zhǎng)進(jìn)一步補(bǔ)充說(shuō)，“通過(guò)規(guī)范的績(jī)效管理，營(yíng)造了良性競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，各部門(mén)單位加強(qiáng)項(xiàng)目的規(guī)劃與科學(xué)論證，為優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)奠定了基礎(chǔ)，確保了將更多資金用于民生領(lǐng)域。2012年，財(cái)政用于民生保障方面的支出為18.88億元，占財(cái)政總支出的61%。2014年的預(yù)算中，民生保障支出預(yù)算達(dá)30.6億元，占72.68%”。

與此同時(shí)，通過(guò)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理，各部門(mén)單位在項(xiàng)目管理上也更加科學(xué)規(guī)范。針對(duì)資金管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，各部門(mén)單位切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目管理。如該區(qū)住建局在實(shí)施“北外環(huán)東延（二期）”項(xiàng)目中，強(qiáng)化了項(xiàng)目的績(jī)效管理，通過(guò)反復(fù)論證篩選了最優(yōu)施工方案，節(jié)減項(xiàng)目投資2088萬(wàn)元，同時(shí)使建設(shè)工期縮短了兩個(gè)多月;該區(qū)監(jiān)察局在“智慧紀(jì)檢——陽(yáng)光公開(kāi)網(wǎng)站”項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，主動(dòng)聯(lián)系審計(jì)部門(mén)對(duì)網(wǎng)站設(shè)計(jì)費(fèi)用的合理性和必要性進(jìn)行審核把關(guān)，節(jié)省了工作費(fèi)用30%左右。此外，相關(guān)單位還健全了管理辦法，落實(shí)了工作措施，確保了財(cái)政資金使用效率。如根據(jù)鎮(zhèn)海區(qū)環(huán)保任務(wù)重、資金補(bǔ)助大的特點(diǎn)，2011年，該區(qū)委托省環(huán)科院建立了全省首個(gè)《環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》，從項(xiàng)目申報(bào)、補(bǔ)助公示、竣工驗(yàn)收、績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行考核，實(shí)現(xiàn)了對(duì)補(bǔ)助項(xiàng)目從項(xiàng)目申報(bào)到資金兌現(xiàn)的全過(guò)程管理，為每年1500萬(wàn)元環(huán)保專項(xiàng)資金系上了“安全帶”。2010年以來(lái)，單位部門(mén)先后制定完善了加強(qiáng)績(jī)效管理、嚴(yán)格資金監(jiān)管等方面的制度50余個(gè)，進(jìn)一步完善了預(yù)算績(jī)效管理制度體系。

（本欄目責(zé)任編輯：周菲）