《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》帶來(lái)的挑戰(zhàn)和機(jī)遇

文│王道坤（山東省沂水縣職業(yè)學(xué)校）

《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》的審議和修改經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)達(dá)3年的時(shí)間，《條例》中的每一條規(guī)定，都經(jīng)過(guò)了嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的分析和研究，都包含著黨和政府對(duì)養(yǎng)殖業(yè)的關(guān)切。

《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）自2014年1月1日起施行?！稐l例》是畜禽養(yǎng)殖業(yè)重要的法律文件，其頒布和施行，必將給畜禽規(guī)模養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)帶來(lái)重大影響，業(yè)界人士必須給予高度重視。

一、《條例》的出臺(tái)，讓養(yǎng)殖污染治理有法可依

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)畜禽規(guī)?；B(yǎng)殖得到快速發(fā)展，規(guī)模養(yǎng)殖戶(hù)和養(yǎng)殖小區(qū)在全國(guó)各地蓬勃興起。畜禽規(guī)?；B(yǎng)殖模式的發(fā)展，讓居民的“菜籃子”有了豐富的內(nèi)容。但與此同時(shí)，規(guī)模養(yǎng)殖帶來(lái)的環(huán)境污染及公共衛(wèi)生事件，也逐漸成為人們普遍關(guān)注的話(huà)題。

盡管我國(guó)的環(huán)境資源保護(hù)法律制度已經(jīng)建立，但相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)尚不配套，技術(shù)指導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策等都有待加強(qiáng)。在這種情形下，《條例》的出臺(tái)和實(shí)施，讓養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展和污染治理從此真正走上“有法可依”的法制化軌道。

二、《條例》的實(shí)施，給傳統(tǒng)畜禽養(yǎng)殖帶來(lái)挑戰(zhàn)

《條例》的實(shí)施，重視了養(yǎng)殖業(yè)的整體規(guī)劃和養(yǎng)殖污染的源頭管控。但正如《條例》規(guī)定的那樣，做好環(huán)境保護(hù)的基本條件，是養(yǎng)殖場(chǎng)和養(yǎng)殖小區(qū)要建設(shè)相應(yīng)的畜禽糞便、污水與雨水分流設(shè)施，畜禽糞便、污水的貯存設(shè)施，糞污厭氧消化和堆漚、有機(jī)肥加工、制取沼氣、沼渣沼液分離和輸送、污水處理、畜禽尸體處理等綜合利用和無(wú)害化處理設(shè)施，并確保其正常運(yùn)行。對(duì)一些畜禽規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)來(lái)說(shuō)，這樣的規(guī)定，意味著大量的資金投入，才能完成升級(jí)改造。而對(duì)即將加入畜禽養(yǎng)殖業(yè)的人來(lái)說(shuō)，更是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)，因?yàn)榘凑铡稐l例》的要求，無(wú)疑會(huì)大幅提高養(yǎng)殖業(yè)的進(jìn)入門(mén)檻。

《條例》第十一條明確規(guī)定：禁止在飲用水水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)、城鎮(zhèn)居民區(qū)、文化教育科學(xué)研究區(qū)等人口集中區(qū)域，以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他禁止養(yǎng)殖區(qū)域，建設(shè)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)。這種規(guī)定，是為了保護(hù)好這些重點(diǎn)區(qū)域不受養(yǎng)殖業(yè)污染，降低發(fā)生人獸共患傳染病的風(fēng)險(xiǎn)。目前這些區(qū)域內(nèi)的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)和養(yǎng)殖小區(qū)，必將面臨搬遷、關(guān)閉、轉(zhuǎn)產(chǎn)、功能改造等許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。尋找租賃土地，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，改變生產(chǎn)計(jì)劃，做好其中的每一項(xiàng)工作，都需要強(qiáng)有力的資金支撐。養(yǎng)殖業(yè)早就進(jìn)入微利化時(shí)代，又加上市場(chǎng)起伏不定和周期性變化，“兩年賺一年賠”讓養(yǎng)殖者吃盡了苦頭，如果沒(méi)有扶持政策，一旦資金鏈斷裂，很多養(yǎng)殖企業(yè)可能會(huì)陷入騎虎難下的境地，擴(kuò)大規(guī)模和發(fā)展生產(chǎn)，都將面臨很大難題。

《條例》將養(yǎng)殖業(yè)污染防治工作劃給縣級(jí)以上人民政府的相關(guān)職能部門(mén)。《條例》第五條明確規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)畜禽養(yǎng)殖污染防治的統(tǒng)一監(jiān)督管理，農(nóng)牧主管部門(mén)負(fù)責(zé)畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用的指導(dǎo)和服務(wù)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合管理部門(mén)負(fù)責(zé)畜禽養(yǎng)殖循環(huán)經(jīng)濟(jì)工作的組織協(xié)調(diào)，其他有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)畜禽養(yǎng)殖污染防治相關(guān)工作。這樣的規(guī)定，對(duì)養(yǎng)殖企業(yè)來(lái)說(shuō)，難免會(huì)有“多頭管理、難于應(yīng)付”之嫌，一旦這些部門(mén)跟蹤服務(wù)不到位，養(yǎng)殖企業(yè)的污染防治就可能出現(xiàn)漏洞。

《條例》第二十五條規(guī)定，因與地方政府規(guī)劃有沖突或污染嚴(yán)重等因素，需要搬遷、關(guān)閉的養(yǎng)殖場(chǎng)所，致使養(yǎng)殖企業(yè)造成經(jīng)濟(jì)損失，需要由縣級(jí)以上地方人民政府依法予以補(bǔ)償。該規(guī)定最大限度地考慮了養(yǎng)殖企業(yè)面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，但在實(shí)際操作過(guò)程中，難免會(huì)因賠償數(shù)額等因素，出現(xiàn)爭(zhēng)議或矛盾，如若引起糾紛，養(yǎng)殖企業(yè)往往會(huì)成為弱勢(shì)方，最終遭受較大經(jīng)濟(jì)損失。

三、《條例》的實(shí)施，給新興規(guī)模養(yǎng)殖帶來(lái)機(jī)遇

《條例》畢竟是一部重在改善民生的法律，制定這部法律的根本出發(fā)點(diǎn)，是規(guī)范、引導(dǎo)、保障畜禽規(guī)模養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展，讓養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)走規(guī)范化、生態(tài)化、循環(huán)化的道路，在履行環(huán)保義務(wù)的同時(shí)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。對(duì)于養(yǎng)殖污染物和廢棄物的處理措施，《條例》給出的基本指導(dǎo)思想是重在綜合利用。因此，《條例》的實(shí)施，在對(duì)養(yǎng)殖業(yè)進(jìn)行規(guī)范性限制的同時(shí)，也必然會(huì)給新興規(guī)模養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)及廢棄物利用產(chǎn)業(yè)帶來(lái)良好的發(fā)展機(jī)遇。

養(yǎng)殖業(yè)中的污染防治和廢棄物綜合利用設(shè)施，在總投資成本中所占比例相對(duì)較高，需要政府在財(cái)政、稅收、信貸等方面給予支持。對(duì)此，《條例》第二十八條規(guī)定：建設(shè)和改造畜禽養(yǎng)殖污染防治設(shè)施，可以按照國(guó)家規(guī)定，申請(qǐng)包括污染治理貸款貼息補(bǔ)助在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)等相關(guān)資金支持。第四條規(guī)定：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，加大資金投入，扶持畜禽養(yǎng)殖污染防治以及畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用。對(duì)養(yǎng)殖企業(yè)而言，這些規(guī)定無(wú)疑是最強(qiáng)有力的法律支持。

健康養(yǎng)殖、生態(tài)養(yǎng)殖，最大限度地降低養(yǎng)殖污染，生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)無(wú)污染的畜禽產(chǎn)品，國(guó)家既有政策扶持，又有相應(yīng)的資金扶持。如：在用地方面規(guī)定，國(guó)土資源管理部門(mén)要合理安排畜牧業(yè)生產(chǎn)用地，對(duì)規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)和養(yǎng)殖小區(qū)的生產(chǎn)和管理設(shè)施、附屬建筑物，視為農(nóng)業(yè)用地，并納入當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃優(yōu)先安排；在用水方面，水利部門(mén)對(duì)規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)和養(yǎng)殖小區(qū)的用水免收地下水資源費(fèi)；在用電方面，電力部門(mén)對(duì)養(yǎng)殖用電執(zhí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)電價(jià)。同時(shí)，從2005年起，國(guó)家開(kāi)始實(shí)施畜牧良種補(bǔ)貼政策。此外，中央財(cái)政每年都拿出專(zhuān)項(xiàng)資金，用于養(yǎng)殖場(chǎng)和養(yǎng)殖小區(qū)的水電路改造、糞污處理、防疫、擠奶、質(zhì)量檢測(cè)等多種配套設(shè)施的建設(shè)。畢竟，跟其他產(chǎn)業(yè)相比，畜禽養(yǎng)殖業(yè)畢竟還是一個(gè)脆弱的產(chǎn)業(yè)，市場(chǎng)發(fā)育不夠成熟，疫病風(fēng)險(xiǎn)太大，整個(gè)產(chǎn)業(yè)抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力普遍較差，國(guó)家給予扶持，是將產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)的關(guān)鍵。

按照《條例》的規(guī)定，建設(shè)養(yǎng)殖污染防治和廢棄物綜合利用設(shè)施，養(yǎng)殖企業(yè)完全可以申請(qǐng)貸款貼息補(bǔ)助和環(huán)境保護(hù)等資金支持，無(wú)法承受自主建設(shè)的養(yǎng)殖企業(yè)，可以委托他人代為處理畜禽養(yǎng)殖廢棄物。這樣就可以在不過(guò)度增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的情況下，保證產(chǎn)業(yè)發(fā)展的連續(xù)性，保證產(chǎn)品供應(yīng)的穩(wěn)定性。同時(shí)，《條例》還延續(xù)了以往對(duì)養(yǎng)殖業(yè)用地的優(yōu)惠政策：畜禽養(yǎng)殖用地按農(nóng)用地管理，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定確定生產(chǎn)設(shè)施用地和必要的污染防治等附屬設(shè)施用地。最重要的是，政府會(huì)鼓勵(lì)利用廢棄地和荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用地開(kāi)展規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化畜禽養(yǎng)殖。從中可以看出，充分利用“一廢四荒”進(jìn)行規(guī)模養(yǎng)殖，必定是降低生產(chǎn)成本最有效的手段。

養(yǎng)殖企業(yè)必須將產(chǎn)業(yè)置于國(guó)家和地方畜牧業(yè)發(fā)展的規(guī)劃之中，用長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，搞好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，謀劃好產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展之路，依法接受有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督檢查和技術(shù)服務(wù)。順應(yīng)新形勢(shì)的要求，在法律規(guī)定的框架之內(nèi)進(jìn)行設(shè)計(jì)和生產(chǎn)，畜禽規(guī)模養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)必定會(huì)有更加廣闊的發(fā)展空間和更加美好的發(fā)展前景。

四、科學(xué)規(guī)劃，破解污染難題，促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)健康快速發(fā)展

目前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，對(duì)化肥的過(guò)度依賴(lài)，導(dǎo)致了土壤板結(jié)、酸化、地力下降以及水體污染等嚴(yán)重問(wèn)題，而在養(yǎng)殖業(yè)中，大量的畜禽糞便超出了養(yǎng)殖場(chǎng)周邊土地的吸納能力，被隨便丟棄在養(yǎng)殖場(chǎng)周?chē)纳狡隆香獾鹊胤?，同樣造成?yán)重的環(huán)境污染。怎樣合理利用好糞便等廢棄物，加工制作有機(jī)肥料，投入到種植生產(chǎn)中，使種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)有機(jī)結(jié)合，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和良性循環(huán)成為一個(gè)重要的研究課題。對(duì)此，《條例》給出了明確的法律規(guī)定和宏觀指導(dǎo)建議?！稐l例》第十五條、十六條分別規(guī)定：國(guó)家鼓勵(lì)和支持采取糞肥還田、制取沼氣、制造有機(jī)肥等方法，對(duì)畜禽養(yǎng)殖廢棄物進(jìn)行綜合利用；鼓勵(lì)和支持采取種植和養(yǎng)殖相結(jié)合的方式消納利用畜禽養(yǎng)殖廢棄物，促進(jìn)畜禽糞便、污水等廢棄物就地就近利用。參考《條例》對(duì)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的布局選址、環(huán)評(píng)審批、污染防治配套設(shè)施建設(shè)等前置環(huán)節(jié)的規(guī)定，可以看出，《條例》對(duì)提高畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用水平，以環(huán)境保護(hù)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和升級(jí)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)和諧統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)共贏，都提供了有力的法律保障。

除了大量糞便，養(yǎng)殖業(yè)還不可避免地產(chǎn)生動(dòng)物尸體等廢棄物，如果處理不當(dāng)，不但會(huì)惡化生產(chǎn)環(huán)境，還會(huì)導(dǎo)致疫病流行，不但會(huì)威脅生產(chǎn)安全，還會(huì)影響食品安全?！稐l例》規(guī)定，養(yǎng)殖企業(yè)必須建立糞污處理、尸體處理等綜合利用和無(wú)害化處理設(shè)施，或者委托他人代為綜合利用和無(wú)害化處理。對(duì)糞污和尸體的綜合處理，不但能降低養(yǎng)殖業(yè)對(duì)環(huán)境的污染，凈化周邊空氣、土壤和水體，與種植業(yè)形成良性循環(huán)，有利于生產(chǎn)有機(jī)畜禽產(chǎn)品，還能有效降低病原微生物擴(kuò)散，大幅度降低傳染病的發(fā)病率，有利于生產(chǎn)有機(jī)畜禽產(chǎn)品，有利于保證公眾衛(wèi)生安全。做好這些，能讓廣大居民對(duì)肉蛋奶保持消費(fèi)信心，對(duì)于穩(wěn)定產(chǎn)品市場(chǎng)，促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)順利發(fā)展，具有極大的作用。同時(shí)，《條例》的實(shí)施，也會(huì)給沼氣發(fā)電、生物技術(shù)、有機(jī)肥料等相關(guān)企業(yè)帶來(lái)機(jī)遇，如果這些企業(yè)介入養(yǎng)殖場(chǎng)的糞污處理，最終實(shí)現(xiàn)零排放，不但能夠推進(jìn)養(yǎng)殖小區(qū)的健康持續(xù)發(fā)展，還可將過(guò)去作為處理難題的糞便等廢棄物變?yōu)楣I(yè)資源，為養(yǎng)殖企業(yè)帶來(lái)較大收入，在“變廢為寶”中實(shí)現(xiàn)雙贏。