美國動物疫病防控管理模式淺析

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（1.江蘇省動物疫病預(yù)防控制中心，江蘇南京 210036；2.中國動物疫病預(yù)防控制中心，北京 100026）

美國動物疫病防控管理模式淺析

董永毅1，魏 巍2，馬世春2

（1.江蘇省動物疫病預(yù)防控制中心，江蘇南京 210036；2.中國動物疫病預(yù)防控制中心，北京 100026）

本文通過實地考察，從防控策略、法律法規(guī)、組織體系等方面，對美國動物疫病防控管理模式進行了分析，總結(jié)其特點，并結(jié)合我國動物疫病防控現(xiàn)狀，提出相應(yīng)建議。

美國；動物疫??；防控管理

2012年10月份，我們有幸參加農(nóng)業(yè)部和國家外專局組織的美國動物疫病防控管理技術(shù)培訓(xùn)班，通過課堂學(xué)習(xí)、實地走訪、座談研討等形式，對美國動物疫病防控管理有了初步了解?？v觀美國動物疫病防控及管理模式，值得我們借鑒的地方很多。現(xiàn)結(jié)合我國動物疫病防控管理工作實際，談一些感受，以供參考。

1 美國動物疫病防控管理概況

美國是畜牧業(yè)生產(chǎn)的超級大國，畜牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的48%，畜產(chǎn)品絕對數(shù)量大，人均占有量高。各種畜產(chǎn)品的產(chǎn)量居于世界前列，牛肉產(chǎn)量位居世界首位，是世界上最大的禽肉生產(chǎn)國和出口國，同時生豬存欄量和豬肉產(chǎn)量也僅次于中國居世界第二位。

美國建立了權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)管嚴(yán)密的動物疫病防控管理體系，主要包括政府獸醫(yī)管理部門、獸醫(yī)協(xié)會、獸醫(yī)教學(xué)科研機構(gòu)、動物醫(yī)院或私人診所、農(nóng)場（畜禽養(yǎng)殖場）等。國家獸醫(yī)管理機構(gòu)設(shè)在聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部，全名為動植物檢疫署（APHIS），內(nèi)設(shè)野生動物保護、動物福利保護、獸醫(yī)服務(wù)、生物技術(shù)法規(guī)、動植物保護和檢疫、國際事務(wù)等6個業(yè)務(wù)部門，全面負(fù)責(zé)美國動物疫病的防控、實驗室檢測，以及聯(lián)邦動植物進出口檢疫等工作。獸醫(yī)服務(wù)部全面負(fù)責(zé)獸醫(yī)相關(guān)事務(wù)，主要職能包括動物疫病防控及風(fēng)險評估、動物衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)制定、獸用生物制品管理，以及和多國合作制定國際貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)等。各州除了屬于聯(lián)邦A(yù)PHIS派出的地方獸醫(yī)機構(gòu)以外，每一個州還都設(shè)有州的獸醫(yī)管理機構(gòu)，隸屬州農(nóng)業(yè)廳，負(fù)責(zé)各州的獸醫(yī)工作。聯(lián)邦地方獸醫(yī)機構(gòu)和各州的獸醫(yī)機構(gòu)通過簽訂協(xié)議明確各自職責(zé)，共同服務(wù)該州的動物衛(wèi)生工作，且聯(lián)邦機構(gòu)充分尊重各州在處理各項獸醫(yī)工作上的決定。獸醫(yī)教學(xué)科研機構(gòu)的主要職能是為美國畜牧業(yè)的發(fā)展培養(yǎng)專業(yè)獸醫(yī)人才、開展獸醫(yī)基礎(chǔ)理論研究、研發(fā)獸用生物制劑、推廣動物疫病防控新技術(shù)、承擔(dān)動物疫病監(jiān)測任務(wù)等。動物醫(yī)院和私人獸醫(yī)診所為服務(wù)機構(gòu)，既是動物疫病防控的前沿陣地，同時也是獸醫(yī)人員從事科研、教學(xué)的基地。

值得一提的是美國獸醫(yī)協(xié)會。美國獸醫(yī)協(xié)會對于本國乃至部分國家的獸醫(yī)行業(yè)發(fā)展影響作用十分明顯，已被政府和社會各領(lǐng)域廣泛認(rèn)可，為非官方性的民間組織。除獸醫(yī)官外，其他從業(yè)獸醫(yī)全部由獸醫(yī)協(xié)會負(fù)責(zé)管理。據(jù)統(tǒng)計美國獸醫(yī)協(xié)會目前共有會員82500人。協(xié)會有全國總會、各州分會、各郡分會、各縣分會，各協(xié)會經(jīng)費來源主要為會員會費和項目經(jīng)費，且財務(wù)獨立。協(xié)會主要有五個方面的職能：代表獸醫(yī)的利益，通過收集政府和議會的動態(tài)信息，游說政府和議會通過有利于獸醫(yī)行業(yè)的法律和規(guī)定；組織獸醫(yī)的繼續(xù)教育和幫助獸醫(yī)尋求工作，會員每年要有一定學(xué)時的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，以更新知識，適應(yīng)市場需求；推進獸醫(yī)公共衛(wèi)生教育，為公眾提供信息服務(wù)；推動全美獸醫(yī)院校教育質(zhì)量的提高；開展獸醫(yī)資格認(rèn)證，凡從事獸醫(yī)診療和服務(wù)的獸醫(yī)，必須要有獸醫(yī)協(xié)會頒發(fā)的獸醫(yī)資格證，方可從事獸醫(yī)工作。

在動物疫病防控政策方面，政府不干預(yù)畜禽生產(chǎn)、免疫接種和診療等市場行為，而是由生產(chǎn)者自行決定并支付相應(yīng)費用。但政府要求所有獸醫(yī)師及農(nóng)場主一旦發(fā)現(xiàn)疫情必須及時上報，重大疫情的處理由政府負(fù)責(zé)。屠宰檢疫是美國政府的職責(zé)，不允許企業(yè)自檢，檢疫證書除企業(yè)主簽字外，還需要官方檢測機構(gòu)檢測人員的簽字、持證獸醫(yī)的簽字以及官方獸醫(yī)的簽字。產(chǎn)地檢疫工作由當(dāng)?shù)貓?zhí)業(yè)獸醫(yī)實施，動物飼養(yǎng)者持執(zhí)業(yè)獸醫(yī)出具動物健康證明在全國內(nèi)運輸，在此過程中，如果執(zhí)業(yè)獸醫(yī)有違規(guī)行為，聯(lián)邦駐州獸醫(yī)官有權(quán)直接吊銷其執(zhí)照。

美國動物疫病防控成效相當(dāng)顯著，早在20世紀(jì)已經(jīng)消滅了口蹄疫、牛瘟、牛肺疫、豬瘟、日本乙型腦炎等疫病。目前，美國境內(nèi)已不存在口蹄疫、禽流感等40多種動物疫病，基本消滅了0IE規(guī)定的A類病，控制了重大動物疫病、人畜共患病以及外來動物疫病的發(fā)生和流行，現(xiàn)存的動物疫病危害性都不大。

2 美國動物疫病防控管理的主要特點

2.1防控策略著眼長遠(yuǎn)美國在動物疫病防控策略的制定方面，能以科學(xué)發(fā)展的理念和求真務(wù)實的態(tài)度，從長遠(yuǎn)出發(fā)，以根除疫病為最終目標(biāo)。一是統(tǒng)籌考慮適時提出。疫病防控規(guī)劃和單項病撲滅計劃等涉及疫病情況、國家財力、人力、疫病診斷和防治水平等多方面因素。美國國家獸醫(yī)行政管理部門在提出動物疫病控制方案時充分考慮了上述因素，近年來適時提出了20余種動物疫病的防控計劃并取得明顯成效。二是以人為本有所側(cè)重。在國家和州層面上的防控計劃中，雖然也將牲畜口蹄疫、新城疫、禽流感等動物疫病列為重點，但在實際工作中，更突出、更直接、做工作更多的往往是人畜共患病如布病、結(jié)核病等，突出了獸醫(yī)工作為人類健康服務(wù)的重要性。三是結(jié)合實際注重實效。疫病防控的各個方面，如免疫、監(jiān)測、應(yīng)急等，均能結(jié)合當(dāng)?shù)禺?dāng)時的實際情況，需要做的工作就做，不需要的絕不浪費人力物力。以加州為例，口蹄疫和禽流感等幾種疫病已多年未發(fā)生，全州不做免疫；布病免疫也不采取強制措施，不搞一刀切，根據(jù)養(yǎng)殖者意愿決定。

2.2法律法規(guī)健全完善美國聯(lián)邦現(xiàn)行動物衛(wèi)生法律15部、行政規(guī)章134部，調(diào)整內(nèi)容主要涉及獸醫(yī)機構(gòu)組織、動物疫病防控、動物源性食品安全、獸藥與飼料管理、動物福利、獸醫(yī)管理等方面。概括起來，有幾個重要特點：一是法律涵蓋了動物衛(wèi)生和公共衛(wèi)生的各個方面，相互聯(lián)系、彼此協(xié)調(diào)。二是法律體系層次比較清晰，既包括法律法規(guī)，也包括法律解釋、技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。既有聯(lián)邦立法又有州立法，兩者各自獨立又相互補充。三是法規(guī)的制定多由企業(yè)提出并推動，可操作性強。在探尋法律法規(guī)的起草背景時，獸醫(yī)從業(yè)人員均表示，首先是企業(yè)特別是企業(yè)聯(lián)合會要求制定才提出的。四是法律法規(guī)條款即時性強。美國《聯(lián)邦法典》等法律法規(guī)在各個方面都及時修訂和更新，對各個條款因形勢變化而做出相應(yīng)調(diào)整，保證了法律法規(guī)與社會活動的同步性。

2.3組織體系精簡高效 美國獸醫(yī)管理體制采用聯(lián)邦“垂直”管理和各州共管的獸醫(yī)管理制度，組織體系較為精簡。一是組織機構(gòu)層次簡單。美國實行國家獸醫(yī)官制度，在機構(gòu)設(shè)置上分為聯(lián)邦（APHIS及其地方獸醫(yī)局）和州獸醫(yī)管理部門（州農(nóng)業(yè)廳下屬獸醫(yī)局或處）兩級，在人員安排上分為聯(lián)邦獸醫(yī)官和州獸醫(yī)官兩個層次。聯(lián)邦獸醫(yī)官由農(nóng)業(yè)部直接任命和領(lǐng)導(dǎo)，配備在農(nóng)業(yè)部及各州；州獸醫(yī)官由州政府任命。所有這些獸醫(yī)官均為國家獸醫(yī)官，代表政府執(zhí)行獸醫(yī)方面的法律法規(guī)。二是分工明確。APHIS及其地方獸醫(yī)局和各州的獸醫(yī)管理機構(gòu)通過簽訂協(xié)議明確各自職責(zé)，共同負(fù)責(zé)該州的獸醫(yī)管理和動物衛(wèi)生工作。其中，APHIS及其地方獸醫(yī)局主要負(fù)責(zé)宏觀和國家層面上的獸醫(yī)工作，其他獸醫(yī)管理和動物衛(wèi)生工作多由州完成，或以州-聯(lián)邦合作項目形式實施。三是社會參與獸醫(yī)事務(wù)管理程度高。獸醫(yī)事務(wù)的管理，除了各級政府主抓外，獸醫(yī)協(xié)會、科研院所、獸醫(yī)診所、各類獸醫(yī)人員乃至社會人士，對獸醫(yī)工作均表現(xiàn)出了廣泛的參與感，對獸醫(yī)工作的重要性表現(xiàn)出了較好的認(rèn)同感。

2.4疫情監(jiān)測周到嚴(yán)密一是監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。美國除農(nóng)業(yè)部直屬聯(lián)邦獸醫(yī)診斷實驗室外，幾乎每個州都有一個獸醫(yī)診斷實驗室，每年都要檢測大量的樣品或病料，根據(jù)結(jié)果可以清楚地掌握各州各種動物疫病的發(fā)生、流行和控制等分布情況。二是注重對調(diào)運動物的疫病檢測管理。州內(nèi)、州與州之間的動物流動必須持有疫病檢測合格證。合格證的出證人是分布在州各個地方的診所和個體獸醫(yī)師（經(jīng)過培訓(xùn)、授權(quán)），州政府不負(fù)擔(dān)經(jīng)費，而是向農(nóng)場主收取。三是疫情報告嚴(yán)格有效。美國建立了完善的動物疫情報告制度，所有獸醫(yī)及農(nóng)場主等相關(guān)人員一旦發(fā)現(xiàn)疫情，必須及時報告，以便有關(guān)部門盡快確認(rèn)疫情，最快、最有效地處置疫情。除了嚴(yán)格的報告制度，政府還想方設(shè)法鼓勵各方及時報告疫情，甚至有“寧可錯報、不可漏報”的傾向。對隱瞞不報的處理，政府從不手軟，輕到經(jīng)濟處罰，重到行政處分或勒令關(guān)閉養(yǎng)殖場等。

2.5應(yīng)急處置及時有效美國建立了一套完善的動物疫情應(yīng)急管理體系，在機構(gòu)、人員、財力保障等方面都有明確要求。一是指令鏈順暢，名稱固定統(tǒng)一。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是美國應(yīng)急管理體系的重要特征。不僅架構(gòu)統(tǒng)一，而且名詞或術(shù)語的定義也基本一致。這種標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)和定義對時間急迫的應(yīng)急反應(yīng)是非常必要的，促進了部門內(nèi)、部門間的交流，避免歧義。二是目標(biāo)明確，步驟清晰。應(yīng)急指揮部在啟動預(yù)案前，首先討論本次應(yīng)急活動的大小目標(biāo)，按照目標(biāo)制定預(yù)案。步驟清晰主要體現(xiàn)在部門設(shè)置方面，應(yīng)急管理系統(tǒng)不僅設(shè)有執(zhí)行組，還設(shè)有計劃組等，執(zhí)行計劃不僅包括行動地點、人數(shù)和內(nèi)容，還包括其他有用信息如當(dāng)?shù)貧庀蠛偷匦螆D等，具有很強的操作性。三是考慮周全，保障全面。應(yīng)急管理體系覆蓋面廣，參與目標(biāo)制定的單位不僅包括獸醫(yī)部門，還包括環(huán)保、旅游、漁業(yè)等多家相關(guān)部門參與，不留缺口。四是分工合作，系統(tǒng)性強。一旦接到疫情報告，當(dāng)?shù)氐墓俜将F醫(yī)會立刻將疫情匯報給州政府和美國農(nóng)業(yè)部，同時按規(guī)定及時進行相關(guān)處理。如出現(xiàn)重大動物疫情，農(nóng)業(yè)部會派員12 h內(nèi)抵達(dá)現(xiàn)場）和當(dāng)?shù)卣黄鸩⒓缱鲬?zhàn)。當(dāng)州政府無力處理疫情時，可以求助于美國聯(lián)邦政府，由聯(lián)邦政府協(xié)調(diào)，提供人力、物力和財力。

2.6獸醫(yī)教育務(wù)實有效全美共有29所獸醫(yī)學(xué)院，教學(xué)、科研、獸醫(yī)技術(shù)推廣三位一體。美國對獸醫(yī)教育要求很高。一是學(xué)位授予機構(gòu)須認(rèn)證。美國獸醫(yī)院校只有通過美國教育部委派的美國獸醫(yī)協(xié)會教育委員會的認(rèn)證，才有資格授予畢業(yè)生獸醫(yī)師學(xué)位（DVM）。二是招生要求高。申請獸醫(yī)院校的學(xué)生必須完成兩年半獸醫(yī)預(yù)科或四年大學(xué)本科畢業(yè)，完成數(shù)學(xué)、幾何、化學(xué)等基礎(chǔ)課，并有5000小時與動物活動相關(guān)的工作經(jīng)歷。通常從提出申請到正式錄取需3年左右的時間。三是注重臨床教學(xué)。在獸醫(yī)院校教育中，不同的高校教學(xué)模式會有所差別，但均注重臨床教學(xué)和實習(xí)。通過聯(lián)邦獸醫(yī)協(xié)會教育委員會認(rèn)證的獸醫(yī)院校畢業(yè)生可直接參加北美執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格考試（NAVLE），不需要再進行臨床能力測試。

2.7人員隊伍素質(zhì)較高 在美國，獸醫(yī)是一個受人尊敬的職業(yè)，獸醫(yī)從業(yè)人員，無論是獸醫(yī)官員、診所獸醫(yī)還是農(nóng)場獸醫(yī)，其綜合素質(zhì)普遍較高。一是受教育程度高。獸醫(yī)從業(yè)人員均是科班出身，具有本科以上學(xué)歷，擁有博士學(xué)位的人員并不罕見。二是專業(yè)功底扎實。在美國做一個獸醫(yī)，要比別的行業(yè)付出更多。要拿到執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格，必須經(jīng)過多年的理論學(xué)習(xí)和臨床實踐，還要通過相關(guān)部門嚴(yán)格的考試?？梢哉f，獸醫(yī)從業(yè)人員的理論水平、動手操作、實際工作能力均已達(dá)到相當(dāng)高的水準(zhǔn)。三是敬業(yè)精神強。獸醫(yī)學(xué)生入學(xué)時和畢業(yè)前均要進行宣誓，表明從事獸醫(yī)工作應(yīng)遵循的原則等。

3 美國動物疫病防控管理模式對我們的啟示

總體上說，美國的動物疫病防控管理，無論是法律法規(guī)方面，還是體系隊伍建設(shè)方面，均是特點鮮明且富有成效。我國雖然在自然地理環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展等諸多方面與美國存在不小差異，但就動物疫病防控管理而言，值得借鑒的地方很多，給我們的啟發(fā)也很多。

3.1啟示之一：大力推動中長期動物疫病防治規(guī)劃的落實 根據(jù)我國目前動物疫病防控情況以及養(yǎng)殖現(xiàn)狀，立足長遠(yuǎn)，確立合理可行的防控策略和目標(biāo)十分重要。2012年，國家出臺了《國家中長期動物疫病防治規(guī)劃（2012-2020年）》，現(xiàn)階段重中之重是抓規(guī)劃的落實。根據(jù)規(guī)劃要求，對重大動物疫病，我們當(dāng)前的防控目標(biāo)是免疫臨床不發(fā)病，最終目標(biāo)是實現(xiàn)免疫無疫和非免疫無疫。圍繞這個目標(biāo)，我們有很多工作要做。比如，在努力確保不發(fā)生區(qū)域性重大動物疫情的基礎(chǔ)上，確立分病種、分區(qū)域、分階段控制和消滅重點疫病的思路；按照動物疫病發(fā)生、發(fā)展規(guī)律，適時調(diào)整防控策略；通過高強度免疫和綜合防控措施，逐步清除動物體內(nèi)和環(huán)境中存在的病原；開展畜禽種源正向系統(tǒng)凈化行動，強化源頭防治；對重大外來動物疫病加強風(fēng)險分析和管理，防止新的疫病傳入等等。

3.2啟示之二：進一步建立健全獸醫(yī)法律法規(guī)體系 法律法規(guī)是制度建設(shè)的前提和保障。到目前為止，我國獸醫(yī)工作在法律法規(guī)方面雖然出臺了《動物防疫法》及一些條例，但尚未形成完整的獸醫(yī)工作法律體系，缺少一個獸醫(yī)工作的基本法，已有的法律法規(guī)也不完善，都或多或少存在一些問題。因此，加大法律法規(guī)的建設(shè)力度是當(dāng)務(wù)之急。根據(jù)實際工作需要，亟需制定《獸醫(yī)法》，適時修改《動物防疫法》，并在獸醫(yī)管理體制、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理、動物診療、畜產(chǎn)品安全等方面加快配套法規(guī)和規(guī)章的制定和實施。

3.3啟示之三：積極推進疫病防控垂直化管理的組織體系建設(shè) 從動物疫病防控的現(xiàn)實要求出發(fā)，排除萬難，大力推進疫病防控工作垂直化管理的組織體系建設(shè)，省、市、縣獸醫(yī)機構(gòu)全部實行垂直管理。參考工商、質(zhì)監(jiān)等部門的做法，結(jié)合官方獸醫(yī)制度的推行，合理設(shè)置機構(gòu)。需要特別強調(diào)的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級作為疫病防控工作最直接的實施者，人、財、物要確保全部“三權(quán)歸縣”。只有這樣，才能在具體工作中上傳下達(dá)，層層落實，級級把關(guān)，真正提高工作效率和質(zhì)量。

3.4啟示之四：不斷強化動物疫病防控管理體制機制創(chuàng)新 隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，動物疫病防控工作中政府大包大攬的局面已經(jīng)越來越不適應(yīng)社會需求，責(zé)、權(quán)、利不明的現(xiàn)狀已經(jīng)到了非改變不可的地步。針對目前動物疫病防控現(xiàn)狀，政府應(yīng)該更多地運用法律、經(jīng)濟等手段，加強疫病防控中宏觀層面的調(diào)控，變大包大攬為有所取舍，變直接管理為間接調(diào)控，不斷提高社會參與程度。用法律手段告訴人們什么可以做，什么不可以做；用經(jīng)濟手段告訴人們什么是我們提倡的，什么是我們反對的。以動物疫病的免疫為例：從法律層面明確免疫是養(yǎng)殖企業(yè)的法定義務(wù)，并設(shè)罰則；從經(jīng)濟角度明確獎懲規(guī)則，對免疫工作好且未發(fā)生重大動物疫病的企業(yè)實行以獎代補等。從而做到有獎有罰，政策導(dǎo)向鮮明，管理手段得改進，管理效果上水平。

3.5啟示之五：積極培育執(zhí)業(yè)獸醫(yī)和獸醫(yī)診所等微觀服務(wù)組織 參照國際通行做法，從長遠(yuǎn)看，推行官方獸醫(yī)和執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度是大勢所趨。從現(xiàn)狀看，我國官方獸醫(yī)制度雖尚未全面推行，但推行起來難度并不大，進程也會較快，比較薄弱的恰恰是執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度建設(shè)。此外，農(nóng)村散養(yǎng)戶和中小規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)將在一定時期內(nèi)長期存在的現(xiàn)狀，決定了對獸醫(yī)診療社會化服務(wù)機構(gòu)和人才的需求將長期存在。目前，我國的執(zhí)業(yè)獸醫(yī)數(shù)量少，分布也不均衡，絕大多數(shù)理論功底好、技術(shù)水平高的執(zhí)業(yè)獸醫(yī)在城鎮(zhèn)從事寵物診療，或在大型規(guī)模養(yǎng)殖場從事獸醫(yī)技術(shù)工作。因此，大力培育執(zhí)業(yè)獸醫(yī)和獸醫(yī)診所等微觀服務(wù)組織顯得尤為重要。國家在政策層面上，應(yīng)給予面向農(nóng)村和中小規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)服務(wù)的獸醫(yī)診療機構(gòu)更多的扶持：首先是通過各種途徑，大力培育執(zhí)業(yè)獸醫(yī)，不斷壯大執(zhí)業(yè)獸醫(yī)隊伍；其次是出臺優(yōu)惠政策，鼓勵和吸引執(zhí)業(yè)獸醫(yī)進入到服務(wù)行列，不斷提高面向基層服務(wù)獸醫(yī)隊伍的整體技術(shù)水平；再次是引導(dǎo)和鼓勵獸醫(yī)機構(gòu)改革中分流人員開辦診所，以原有基層站獸醫(yī)門診為依托，采取租借等形式，加強管理，充分發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，滿足社會需求，避免有病無處醫(yī)、求助獸藥店和銷售人員的局面。

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