若干國家重大動物疫病防控計劃

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（1.中國動物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032；2.農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局，北京 100125）

若干國家重大動物疫病防控計劃

滕翔雁1，宋建德1，朱迪國1，鄭雪光1，王棟1，黃保續(xù)1，王樹雙1，陳偉1，呂朝霞1，李長友2，侯玉慧2

（1.中國動物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032；2.農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局，北京 100125）

通過收集整理美國、加拿大、澳大利亞、歐盟等發(fā)達國家和泰國、巴西、阿根廷等發(fā)展中國家已經(jīng)完成或正在實施的重大動物疫病防控計劃典型案例，結(jié)合畜牧業(yè)發(fā)展水平和經(jīng)濟社會背景，研究、分析世界各國動物疫病防控計劃的實施主體、組織方式、先后順序、實施階段、主要措施、財政投入、技術(shù)難點和經(jīng)驗教訓(xùn)等，總結(jié)歸納各國防控計劃制定和實施的共同特點和實踐經(jīng)驗，為制定和實施我國動物疫病控制撲滅計劃提供依據(jù)和借鑒。

有關(guān)國家；重大動物檢疫；防控計劃

制定和實施防控計劃是發(fā)達國家、發(fā)展中國家以及FAO、OIE等國際組織控制、撲滅重大動物疫病的重要措施。目前，口蹄疫、豬瘟、新城疫、牛瘟、牛肺疫、結(jié)核病、布氏桿菌病等10多種動物疫病在部分國家和部分區(qū)域得到控制和撲滅，取得了明顯的社會效益和經(jīng)濟效益。研究有關(guān)國際組織和國家動物疫病防控計劃的成功實踐，對建立我國動物疫病防控策略以及制定實施動物疫病防控計劃具有很好的借鑒意義。

1　各國動物疫病防控計劃的制定和實施概況

1.1制定實施國家防控計劃已成為全球各國控制撲滅動物疫病的重要措施 目前，美國、加拿大、澳大利亞以及歐盟等大多數(shù)發(fā)達國家和泰國、巴西、阿根廷、南非等少數(shù)發(fā)展中國家都提出了重大動物疫病防控計劃。其中，美國、澳大利亞、加拿大、英國、南非、荷蘭等國，以及臺灣地區(qū)制定實施了高致病性禽流感、口蹄疫、布魯氏病、牛結(jié)核病、豬偽狂犬病、癢病、牛瘟、牛肺疫等8種動物疫病的撲滅計劃；泰國、巴西、阿根廷等國家制定實施了高致病性禽流感、口蹄疫、慢性消耗病、牛副結(jié)核病、豬旋毛蟲病等5種動物疫病的控制計劃；美國提出了家禽改良計劃和生豬健康促進計劃；歐盟自1990年開始，實施了統(tǒng)一的動物疫病撲滅、控制和監(jiān)控計劃。

1.2實施全球或區(qū)域性動物疫病防控計劃得到國際組織的有效推動 在發(fā)達國家提出和實施動物疫病防控計劃后，WHO、FAO、OIE等國際組織開始制定和實施全球或區(qū)域性重大動物疫病防控計劃。WHO于1972年成立了南美口蹄疫控制委員會，并于1982年通過了“南美洲口蹄疫政策和策略”，指導(dǎo)和實施南美地區(qū)的口蹄疫控制撲滅行動；FAO于1994年提出全球牛瘟撲滅計劃，與國際原子能機構(gòu)協(xié)同開展全球撲滅牛瘟的行動；OIE于1997年提出東南亞口蹄疫戰(zhàn)略規(guī)劃，目標(biāo)是使柬埔寨、印尼、老撾、馬來西亞、緬甸、菲律賓、泰國、越南等8個國家到2020年成為口蹄疫免疫無疫國；現(xiàn)階段，F(xiàn)AO、OIE等又提出了全球高致病性禽流感控制計劃、拉丁美洲古典豬瘟撲滅計劃和東南亞口蹄疫控制計劃等全球或區(qū)域性防控計劃。

1.3動物疫病防控計劃在實施過程中得到不斷完善和發(fā)展 防控計劃依據(jù)目標(biāo)的不同分為撲滅計劃、控制計劃和健康促進計劃等三種形式。撲滅計劃是指在某一國家、某一洲或其他有限的地理區(qū)域內(nèi)撲滅某種動物疫病，如：美國古典豬瘟、澳大利亞布病和結(jié)核病撲滅計劃等；控制計劃是指把一種疾病的發(fā)病率或患病率大大降低，如：美國豬旋毛蟲控制計劃和泰國禽流感防控戰(zhàn)略規(guī)劃等；健康促進計劃是指凈化某些常發(fā)的動物疫病，促進動物健康，如：美國家禽改良計劃和生豬健康促進計劃等。這些針對不同目標(biāo)、不同畜牧業(yè)發(fā)展階段制定的不同類型的防控計劃，經(jīng)過長期的實踐和發(fā)展，在動物疫病防控中發(fā)揮著積極的作用。目前，發(fā)達國家制定實施的防控計劃大多包含了以上三種形式，而發(fā)展中國家則主要以控制計劃為主。

1.4動物疫病防控計劃實施取得明顯成效 從防控計劃的實施效果看，多種重大動物疫病被有效控制或撲滅，使得防控費用減少，國際貿(mào)易壁壘消除，畜牧業(yè)得以健康發(fā)展，成效明顯。以美國為例，豬瘟撲滅計劃耗費了相當(dāng)驚人的財力、物力和人力，但這項計劃的執(zhí)行卻取得了長遠效益。自1978年后，美國的養(yǎng)殖業(yè)主就再也沒有因為豬瘟而投入或損失一分錢，在豬及其產(chǎn)品的出口貿(mào)易中也再未受到豬瘟的影響。美國農(nóng)業(yè)部對豬瘟撲滅計劃實施的效益成本比分析表明，成功撲滅豬瘟的效益成本比為13.2∶1。如果以一個更保守的折扣率（6%）計算，每1美元的防控投入產(chǎn)生了高達21.1美元的收益。

2　有關(guān)國家實施防控計劃實踐的成功經(jīng)驗和特點分析

依據(jù)動物疫病種類、不同國家經(jīng)濟水平，重點選擇了發(fā)達國家和發(fā)展中國家制定實施的6個動物疫病防控計劃典型案例（詳見附件），從計劃提出背景、制定機構(gòu)、實施主體、參與機構(gòu)、組織方式、實施階段和策略、持續(xù)時間、財政投入、評估與修訂等方面進行對比和剖析，總結(jié)出各國防控計劃制定實施的6個方面共同特點和成功經(jīng)驗。

2.1確定防控計劃病種和優(yōu)先順序的主要依據(jù)是動物疫病的危害程度 目前，各國通過制定防控計劃實施控制與撲滅的病種基本有四類：第一類是高致病性禽流感等對公共衛(wèi)生和經(jīng)濟危害程度均十分嚴(yán)重的疫??；第二類是口蹄疫、豬瘟、牛瘟、牛肺疫、豬水泡病、新城疫等對畜牧業(yè)造成嚴(yán)重危害的傳染?。坏谌愂钳偱２?、布病、結(jié)核病、癢病、慢性消耗性疾病等對公共衛(wèi)生形成危害的人畜共患動物疫?。坏谒念愂歉苯Y(jié)核病、偽狂犬病、藍舌病、馬傳染性貧血、馬鼻疽等對畜牧業(yè)危害較嚴(yán)重，常呈地方性流行的動物疫病。據(jù)統(tǒng)計，全球制定防控計劃實施控制撲滅的疫病主要有16種，基本都屬于上述四類疫病。各國政府在制定控制與撲滅計劃時，確定病種的優(yōu)先順序主要取決于該疫病的危害程度。一般而言，無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家均首先考慮制定上述第一、第二類動物疫病的撲滅計劃；各國政府會盡可能地對上述第三類動物疫病實施疫病控制計劃；而對上述第四類動物疫病以及其他動物疫病，常常是在第一、第二和第三類動物疫病得到有效控制后，才考慮撲滅工作。當(dāng)前，歐盟、美國、澳大利亞等發(fā)達國家已著手實施第四類動物疫病的撲滅計劃；發(fā)展中國家則主要局限于第一、第二和第三類動物疫病的控制撲滅。

2.2各國均采取分步驟、分階段的方式提出和實施防控計劃 動物疫病撲滅工作的長期性，決定了防控計劃需要分步驟、分階段實施。各國政府通常依據(jù)自身資源，分步提出疫病撲滅計劃，并按照不同的目標(biāo)，將控制撲滅進程劃分為準(zhǔn)備階段、撲滅臨床病例、全面清除感染疫情、防止再感染等不同階段。除布病和結(jié)核病外，同時提出的疫病撲滅計劃一般不超過2個，很少有國家同時提出多病種的防控計劃。從美國的情況看，基本上每隔10-20年提出一種疫病的撲滅計劃。隨著各項疫病控制資源的不斷豐富，疫病撲滅計劃的制定有加快的趨勢。

2.3防控計劃是由中央政府組織多部門和多行業(yè)共同參與實施的一種國家行為 二十世紀(jì)早、中期時啟動的動物疫病撲滅計劃基本上都由政府提出并推動，各相關(guān)行業(yè)和企業(yè)積極接受并參與；二十世紀(jì)后半葉，隨著畜牧業(yè)集約化程度的提升，發(fā)達國家畜牧業(yè)協(xié)會的力量增強，企業(yè)開始通過協(xié)會來推動政府提出并實施疫病撲滅計劃，如：美國豬偽狂犬病和牛副結(jié)核病撲滅計劃分別由美國養(yǎng)豬協(xié)會和動物衛(wèi)生協(xié)會提出。而發(fā)展中國家的撲滅計劃則主要由政府主動提出并推動，企業(yè)積極參與，如：巴西和阿根廷的口蹄疫撲滅計劃等。但不管防控計劃提出的方式如何，最終組織實施的主體都是由中央政府主導(dǎo)，多部門、多行業(yè)共同參與。如：美國古典豬瘟撲滅計劃是由中央聯(lián)邦政府成立的美國動物衛(wèi)生協(xié)會、家畜保護協(xié)會和農(nóng)業(yè)部成立的豬瘟撲滅咨詢委員會共同組織實施；泰國禽流感控制戰(zhàn)略規(guī)劃是由泰國政府組建的國家禽流感控制委員會負責(zé)組織實施，泰國家畜發(fā)展局、疾病控制局、公共關(guān)系局和國家科學(xué)技術(shù)發(fā)展辦公室等多部門參與。同時，各國撲滅計劃均表明，獸醫(yī)（農(nóng)業(yè)）行政部門在疫病撲滅計劃中，大都只承擔(dān)疫情調(diào)查、監(jiān)測、評估、技術(shù)支持、政策咨詢和國際合作等技術(shù)性行為，其他工作則在政府的統(tǒng)一組織下，由財政、交通、衛(wèi)生、軍警等各相關(guān)部門分工協(xié)作完成。

2.4防控計劃的制定和實施具備完整的立法、技術(shù)和財政投入等保障機制 一是各國防控計劃大多由政府以總統(tǒng)令或法令形式發(fā)布。這是有關(guān)國家的通行做法，也是我國撲滅牛瘟、牛肺疫、禽流感阻擊戰(zhàn)階段性勝利以及有效控制馬傳染性貧血、馬鼻疽的實踐經(jīng)驗。二是各國防控計劃均有必要的技術(shù)和財政保障機制。在疫情監(jiān)測和報告機制方面。疫情監(jiān)測和報告是整個撲滅行動的關(guān)鍵，也是判斷無疫狀態(tài)的基礎(chǔ)，為此，各國均構(gòu)建了完善的動物疫情監(jiān)測報告體系，這對判斷疫病撲滅計劃的實施效果至關(guān)重要。在流行病學(xué)調(diào)查與追溯機制方面，各國均十分重視流行病學(xué)調(diào)查與追溯機制的建立和完善。據(jù)2006年OIE的調(diào)查統(tǒng)計，OIE當(dāng)時的167個成員（國）中，已有78%的成員建立了動物標(biāo)識體系，69%的成員建立了追溯體系。在撲殺賠償和財政投入機制方面。撲殺補償是實施撲殺清群，徹底撲滅傳染源的基礎(chǔ)，和疫病造成的實際損失相比，病畜撲殺賠償費用只是其中很小一部分，如：英國2001年口蹄疫疫情造成的經(jīng)濟損失高達200億英鎊，但撲殺補償經(jīng)費不超過20億元，不足10%。為保障防控計劃順利實施，各國都建立了良好的撲殺賠償機制，以免延誤疫病撲滅進展，造成更大經(jīng)濟損失。在防疫條件（生物安全）許可制度方面。鑒于實驗室、動物隔離場、養(yǎng)殖場、屠宰廠等管理不善可能導(dǎo)致疫情擴散（美國梅島實驗室上世紀(jì)就曾發(fā)生過口蹄疫病毒泄漏導(dǎo)致野生動物發(fā)病的事件），因此，發(fā)達國家在疫病撲滅計劃中，特別關(guān)注生物安全許可制度。目前，OIE已將該項制度作為評估成員（國）無疫狀態(tài)的重要依據(jù)之一。

2.5防控計劃實施的主要策略是免疫、撲殺清群和區(qū)劃 一是免疫，這是所有控制撲滅計劃普遍采取的策略，主要是降低疫病流行率。免疫接種是提高易感動物抵抗力，降低疫病流行率的關(guān)鍵措施。上世紀(jì)，在各國撲滅牛瘟、牛肺疫、口蹄疫、豬瘟四大疫病的大規(guī)模戰(zhàn)役中，所有國家都采取了這一政策。但是，當(dāng)疫病臨床病例不再出現(xiàn)時，應(yīng)選擇適當(dāng)時機停止免疫接種，此后再發(fā)生疫情時，必須采取嚴(yán)格的撲殺政策。二是撲殺清群，這是控制撲滅計劃后期采取的策略。撲殺清群是撲滅傳染源最徹底、最直接、最快捷和最有效的方法，所有成功的疫病撲滅計劃都采取了這一措施。但由于該項措施實施費用太高，為節(jié)省成本，不同的疫病撲滅計劃對該措施的應(yīng)用情況不盡一致。大部分國家通常在撲滅計劃的中、后期才采用此種手段，但也有部分經(jīng)濟實力雄厚的國家，為盡快實現(xiàn)無疫而在疫病發(fā)現(xiàn)之初就直接采取撲殺清群的方法。三是檢疫與疫病區(qū)劃管理，這是近期提出和推廣的控制撲滅新策略。切斷病原傳播途徑的主要手段是限制易感動物的移動，但出于貿(mào)易和消費的需要，完全限制易感動物移動是很難的，所以各國普遍對動物及其產(chǎn)品實施檢疫監(jiān)督制度，只允許達到特定衛(wèi)生條件的動物及其產(chǎn)品進入市場流通。在各國疫病撲滅的過程中，由于各地自然環(huán)境、養(yǎng)殖種類、養(yǎng)殖方式、經(jīng)濟基礎(chǔ)等方面的差別，不同地區(qū)的疫病撲滅進程不同。美國在撲滅豬瘟和偽狂犬病過程中，規(guī)定：一旦某個州達到疫病撲滅標(biāo)準(zhǔn)，其動物及產(chǎn)品就可以不受限制跨州流通，而未達到疫病撲滅標(biāo)準(zhǔn)州的動物及產(chǎn)品不得跨州流通，以此推動這些州加快疫病撲滅進程，從而盡快達到全國撲滅標(biāo)準(zhǔn)，這就是疫病區(qū)域化管理政策。

2.6防控計劃在實施過程中根據(jù)實際情況需要不斷進行評估和修正 各個國家動物疫病控制撲滅計劃并不是固定不變的，在計劃實施過程中，隨著疫病狀況、控制疫病新方法（如新的疫苗或診斷試劑）的研制成功、經(jīng)濟或政治狀況等控制工作開展條件發(fā)生改變，防控計劃的控制策略就要進行及時的評估和修訂，甚至調(diào)整計劃目標(biāo)。如：美國牛結(jié)核病撲滅計劃1917年制定，先后進行過3次修訂，至今尚未完成，這主要受到鹿和麋鹿等野生動物感染家畜以及墨西哥奶牛群威脅等因素影響。

3　啟示與借鑒

近年來，我國重大動物疫病防控成效顯著，防控體系不斷完善，防控法律法規(guī)不斷健全，制定和啟動國家中長期動物疫病防控戰(zhàn)略規(guī)劃的條件已經(jīng)具備。因此，借鑒和吸收有關(guān)國家防控計劃制定和實施的經(jīng)驗，制定并實施國家動物疫病防控戰(zhàn)略規(guī)劃，逐步控制或撲滅重大動物疫病，對于促進畜牧業(yè)健康發(fā)展、維護公共衛(wèi)生安全和促進社會發(fā)展和諧具有十分重要的意義。

3.1防控計劃設(shè)定的目標(biāo)應(yīng)科學(xué)合理 當(dāng)前，我國動物疫病種類繁多，需要控制和撲滅的動物疫病種類遠遠超出國家的實際承受能力。在這種情況下，哪些疫病應(yīng)該防范、控制或撲滅，哪些疫病應(yīng)該由中央政府、地方政府或企業(yè)自主負責(zé)，都應(yīng)有一個科學(xué)合理的論證和規(guī)劃。因此，應(yīng)參考國際經(jīng)驗和規(guī)則，綜合考慮疫病特征及流行狀況、國家財力情況、獸醫(yī)人員隊伍素質(zhì)、疫病診斷和防治水平等綜合因素，合理確定疫病防控層次，科學(xué)論證、慎重地提出動物疫病防控計劃。對于經(jīng)濟危害巨大、公共衛(wèi)生安全影響嚴(yán)重以及具備財政和技術(shù)保障的重大動物疫病，中央政府應(yīng)建立控制撲滅規(guī)劃；對于一般的常發(fā)病、地方流行病則應(yīng)由地方政府和企業(yè)負責(zé)控制撲滅。這符合誰受益、誰投資的原則，也有利于充分利用有限資源，達到逐步控制和撲滅特定動物疫病的目的。

3.2防控計劃應(yīng)分步驟、分階段組織實施 動物疫病防控計劃是一項長期、高投入的系統(tǒng)工程，實施周期長、耗資大、占用技術(shù)和管理資源多，因此，應(yīng)結(jié)合實際，科學(xué)評估自身資源，按照先后順序逐步提出切實可行的防控計劃，并在提出計劃前作好充足的準(zhǔn)備工作，不可操之過急。一是要對擬制定控制撲滅計劃的動物疫病進行詳細普查摸底。只有充分獲得該動物疫病真實全面的流行病學(xué)資料，摸準(zhǔn)撲滅工作面臨的制約因素，才能正確評價疫病防控的難易程度，進而確定控制和撲滅目標(biāo)。二是制定疫病撲滅計劃要有長期打算、分步實施。我國養(yǎng)殖模式較為分散，政府宏觀調(diào)控能力相應(yīng)被削弱，大大增加了疫病撲滅工作的難度和周期，應(yīng)有長期作戰(zhàn)的準(zhǔn)備。三是根據(jù)實際需要分別制定各個階段的不同目標(biāo)和策略。采取分階段實施的做法，通過區(qū)劃管理的方式，讓國內(nèi)各個地區(qū)依據(jù)自身情況和計劃執(zhí)行情況自行確定防控計劃的執(zhí)行進度。

3.3防控計劃應(yīng)有立法保障，要建立由政府主導(dǎo)、各相關(guān)部門和全社會共同參與的多方協(xié)作機制 防控計劃的制定和實施涉及國家、地區(qū)、政府、多個部門、行業(yè)和企業(yè)等多方的責(zé)任和利益，必須由中央政府主導(dǎo)，并依靠法律法規(guī)將其上升為國家行為，使得防控計劃具有一定的強制性，從而規(guī)范企業(yè)、養(yǎng)殖戶行為，明確計劃組織實施主體、參與部門、相關(guān)行業(yè)和企業(yè)的責(zé)任義務(wù)，建立分工協(xié)作機制，調(diào)動各方積極性，只有這樣，才能落實撲殺賠償、疫情追溯、流通控制等各類行政和技術(shù)措施，才能確保防控計劃的有效實施。

3.4防控計劃應(yīng)有資金保障，要建立長效、穩(wěn)固的財政投入機制 實踐表明，在防控計劃實施過程中，監(jiān)測評估、免疫補助、撲殺賠償?shù)冉?jīng)費能否及時到位直接關(guān)系到防控計劃實施的成敗。在疫病得到徹底撲滅前，免疫和撲殺費用如得不到及時投入或一旦停止連續(xù)、穩(wěn)定的財政支持，往往會造成計劃的延時甚至失敗。因此，必須建立合理的中央、地方政府以及產(chǎn)業(yè)界的財政分擔(dān)和投入保障機制，實行長期穩(wěn)定的財政投入和支持，以保證疫病撲滅行動的順利展開和防控計劃目標(biāo)的最終實現(xiàn)。值得一提的是，動物疫病的控制與撲滅需要充足的資金支持，單純靠政府資金是難以實現(xiàn)的，必須取得整個產(chǎn)業(yè)界的支持，只有所有養(yǎng)殖業(yè)主和企業(yè)積極參與疾病控制撲滅活動、加大自身投入，采取統(tǒng)一措施才能取得成功。

附件1：美國古典豬瘟撲滅計劃

附件2：泰國禽流感防控戰(zhàn)略規(guī)劃

附件3：有關(guān)國家控制撲滅計劃典型案例分析一覽表

S851.33文獻識別碼：B

：1005-944X（2014）02-0003-07

李長友，侯玉慧