混改的難點和建議

文‖王悅

混改的難點和建議

文‖王悅

新一輪混改，立足于國有企業(yè)的個體，更著眼于國有經(jīng)濟(jì)的全局，應(yīng)算好“大賬”

從資本市場的視角，我們認(rèn)為前一階段的混改探索取得了積極的成效，但也遇到一定的困難。

難點和問題

——國資管理體制尚需加快轉(zhuǎn)變以適應(yīng)混改需要，現(xiàn)有法律法規(guī)限制了企業(yè)獨立市場主體地位的確立。

前一階段，國資管理體制從“管企業(yè)為主”向“管資本為主”的轉(zhuǎn)變明顯滯后，混改后企業(yè)與國資監(jiān)管部門之間的關(guān)系，沒有通過法律法規(guī)的形式理順，從而導(dǎo)致國資監(jiān)管部門仍然通過“管資產(chǎn)”的手段對混合所有制企業(yè)的人和事進(jìn)行監(jiān)管或約束，從而導(dǎo)致企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)無法得到切實落實。這也正是資本市場對參與混改最大的擔(dān)憂。

我們了解到，現(xiàn)階段非公資本參與混改的普遍要求是控股混合所有制企業(yè)，其中一個重要原因是擔(dān)心如果采取參股的方式，混合所有制企業(yè)仍然受到國資監(jiān)管部門的全面監(jiān)管，固有體制機(jī)制不變，外部股東仍無法通過董事會決策推動企業(yè)的市場化運營。

——具備改革創(chuàng)新意識和勇氣的企業(yè)家明顯不足，改革缺少推動者。

一方面，有些國企管理層缺乏改革意識，對混改的目的和方向認(rèn)識不清。在參與地方混改研討的過程中，我們發(fā)現(xiàn)對混改的兩種誤解：業(yè)績一般或經(jīng)營陷入困難的企業(yè)往往視非公資本為“洪水猛獸”，擔(dān)心改革影響自身利益，對混改持抵觸心態(tài)；業(yè)績較優(yōu)的企業(yè)對混改十分積極，希望獲得政府財政補貼或借混改機(jī)會實現(xiàn)私有化的目的。另一方面，有些國企管理層的企業(yè)家精神不足，缺乏改革體制機(jī)制并帶領(lǐng)企業(yè)直面市場競爭的勇氣。部分企業(yè)管理層因為擔(dān)心無法適應(yīng)改革后市場化的經(jīng)營環(huán)境和考核要求，選擇保持現(xiàn)狀。

——企業(yè)股權(quán)多元化后疏于推進(jìn)全集團(tuán)法人治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營機(jī)制的完善，改革目標(biāo)尚未全面落實。

一方面，混改操作中大多著力于如何實現(xiàn)股權(quán)多元化，而對企業(yè)自身體制機(jī)制改革的設(shè)計和執(zhí)行關(guān)注不足，表現(xiàn)為股東大會、董事會和監(jiān)事會的職能健全和權(quán)力制衡機(jī)制尚未建立，導(dǎo)致法人治理結(jié)構(gòu)提升緩慢，經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變乏力。另一方面，部分混改停留在啟動改革的集團(tuán)或子公司層面，沒有形成推動子公司或倒逼集團(tuán)持續(xù)改革創(chuàng)新的配套體制機(jī)制，因而改革效果未能全面實現(xiàn)。

——混改中核心員工持股有待形成明確共識和規(guī)范，影響企業(yè)的長治久安。

一方面，對員工持股的必要性，仍然缺乏廣泛共識，使得員工持股難以落地。社會上存在兩種片面的認(rèn)識：輿論集中關(guān)注于員工持股的超額激勵，因而持保守態(tài)度；而在現(xiàn)有的限薪政策下，不少國企員工視持股為短期實現(xiàn)市場化收益的方式。

我們認(rèn)為，針對管理層、業(yè)務(wù)和技術(shù)骨干為核心的員工持股，更應(yīng)被視為與改革相綁定的義務(wù)。由于混改中引入的外部股東不可避免地更注重中短期回報，在國資股東虛位的現(xiàn)狀下，若核心員工不參與持股或僅僅短期持股，既影響其推進(jìn)改革的責(zé)任感和積極性，更會造成股東結(jié)構(gòu)中缺乏企業(yè)長期利益的代表，影響企業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。另一方面，國資監(jiān)管部門主導(dǎo)的員工持股試點推進(jìn)速度和相關(guān)政策出臺進(jìn)度，遠(yuǎn)低于市場預(yù)期，使得員工持股缺乏規(guī)范，反而引發(fā)了不規(guī)范的操作。我們注意到，個別投資者協(xié)助管理層變相實現(xiàn)持股，例如外部股東參與增資擴(kuò)股后，再通過私下出售的方式將部分股份轉(zhuǎn)讓給員工，由此可能形成外部股東和管理層之間的利益輸送，影響企業(yè)的長治久安。

——市場上缺乏示范案例和領(lǐng)頭羊效應(yīng)，影響改革信心樹立和良好改革環(huán)境的形成。

兩年來，國資監(jiān)管部門多以“自上而下”的方式，通過選擇試點來推進(jìn)混改，然而，混改試點進(jìn)展緩慢，對非試點企業(yè)的混改實踐又缺乏評價，使得市場缺乏對成功經(jīng)驗的了解，也尚未形成典型示范帶動作用。由此造成：一方面，缺乏促進(jìn)改革創(chuàng)新的正面輿論導(dǎo)向，企業(yè)對混改信心不足，資本市場對混改的良好預(yù)期也受到影響；另一方面，由于缺乏典型范例，企業(yè)無法通過先例加強(qiáng)對混改方向的理解并學(xué)習(xí)操作中的經(jīng)驗不足，造成盲目試錯或盲目等待。

對策與建議

以算好國有經(jīng)濟(jì)“大賬”為著眼點

新一輪混改，立足于國有企業(yè)的個體，更要著眼于國有經(jīng)濟(jì)的全局。從資本市場的角度，我們認(rèn)為，改革應(yīng)站在國有經(jīng)濟(jì)的高度算好“大賬”。這其中應(yīng)有三個層面的認(rèn)識。

一是運營業(yè)務(wù)層面：堅持借助于混改將企業(yè)真正推向市場。應(yīng)徹底摒棄通過行政手段、政府補貼、行業(yè)準(zhǔn)入和監(jiān)管審批等顯性、隱性門檻來打造所謂競爭優(yōu)勢的“小賬”，應(yīng)關(guān)注通過引入外部資本并切實運用市場這一決定性的力量來主導(dǎo)企業(yè)的法人治理機(jī)制，以市場化的體制機(jī)制帶來的充分、平等的競爭來打造混合所有制企業(yè)的活力和長期核心競爭優(yōu)勢，從而提升國有經(jīng)濟(jì)活力的“大賬”。

二是運營資本層面：堅持通過市場化手段優(yōu)化國資布局、有進(jìn)有退。不應(yīng)局限于企業(yè)“一城一池”歸屬于國資股東利潤的“小賬”，更要認(rèn)識到通過混改引入體制機(jī)制的變革“做大蛋糕”的潛力，并謀劃通過適當(dāng)?shù)摹巴恕?，實現(xiàn)國有資本在國家戰(zhàn)略領(lǐng)域的“進(jìn)”，提高國有資本配置效率，從而提升國有經(jīng)濟(jì)控制力的“大賬”。

三是運營改革層面：堅持營造有利于市場化改革的宏觀環(huán)境?；旄氖翘嵘龂蟾偁幜Φ谋匾怀浞謼l件，改革中的一企一策、改革后企業(yè)應(yīng)對市場競爭能力的差異，不可避免地導(dǎo)致企業(yè)個體的成功與失敗并存，因此改革政策制定和實施的目標(biāo)不應(yīng)定位于做大做強(qiáng)每一家國企的“小賬”，更應(yīng)著力于于營造在一定政策“紅線”框架內(nèi)有利于市場化改革的法律、政策、監(jiān)管、輿論環(huán)境，通過多數(shù)混合所有制企業(yè)在充分市場競爭中的脫穎而出，體現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性，從而提升國有經(jīng)濟(jì)影響力的“大賬”。

以上著眼點是下述政策建議的討論基礎(chǔ)。

政策建議

——加強(qiáng)頂層設(shè)計，以“管資本為主”作為方向，建立針對混合所有制企業(yè)的國資監(jiān)管的法律法規(guī)。

以法制化、市場化的方式，清晰界定并落實混合所有制企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，既是對資本市場上投資者參與混改的一個“安心丸”，更是實現(xiàn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展、提高國有經(jīng)濟(jì)活力的根本保障。因此，我們建議：首先應(yīng)對國資管理的各項法律法規(guī)進(jìn)行全面梳理。在此基礎(chǔ)上，區(qū)別對待國有獨資企業(yè)和混合所有制企業(yè)，并著手以“管資本為主”作為方向，針對混合所有制企業(yè)的國資監(jiān)管的法律法規(guī)進(jìn)行修訂和補充。通過明確“法授權(quán)”，約束延伸于國企集團(tuán)及其子公司的管理事項，從頂層設(shè)計的高度捋順國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和混合所有制企業(yè)的關(guān)系，真正將混合所有制企業(yè)推向市場。

——通過給予一定的引導(dǎo)、尊重和保護(hù)，使企業(yè)家成為混改的引擎。

企業(yè)的核心是人，因此應(yīng)將解決好人的問題作為混改的必要基礎(chǔ)。建議包括：

加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，樹立管理層對混改的正確認(rèn)識。管理層的改革意識是確?；旄恼_方向的必要條件，應(yīng)通過組織針對管理層的培訓(xùn)、研討等方式統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識，在企業(yè)最高層明確混改的著眼點和立足點。

尊重企業(yè)家，充分發(fā)揮其改革創(chuàng)新精神。善待國企中的企業(yè)家，應(yīng)徹底破除行政層級，把管理層的選擇權(quán)真正交給董事會，用市場化的方式選拔和培育素質(zhì)高、能力強(qiáng)的管理層，并充分維護(hù)其在企業(yè)經(jīng)營決策中的核心位置。

給予改革者足夠的試錯容忍度?；旄闹塾趪薪?jīng)濟(jì)的全局，就應(yīng)創(chuàng)造良好的改革環(huán)境，在法律法規(guī)的框架下，允許改革者試錯，同時做好員工的思想工作，增強(qiáng)對改革的理解和支持。

——以擬混改企業(yè)為核心、現(xiàn)有股東充分參與，通過市場化的方式制定專業(yè)水平高、適合自身情況并覆蓋改革全流程的路線圖，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)著重做好“紅線”的把控和配套支持。

混改是針對國企集團(tuán)的系統(tǒng)性工程和綜合解決方案，應(yīng)將制定和執(zhí)行覆蓋全流程的改革路線圖作為混改的成功關(guān)鍵。建議包括：

以企業(yè)為核心，結(jié)合中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)意見和企業(yè)自身情況，制定覆蓋全集團(tuán)的改革路線圖。該路線圖在橫向上應(yīng)包括引入資本的詳細(xì)路徑，以及法人治理結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)略發(fā)展、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)負(fù)債、組織架構(gòu)、管理流程、薪酬福利、激勵機(jī)制等針對企業(yè)自身的一攬子方案；在縱向上應(yīng)包括推動子公司或倒逼集團(tuán)持續(xù)改革創(chuàng)新的配套體制機(jī)制。

混改路線圖應(yīng)充分反映包括國資股東在內(nèi)的現(xiàn)有股東的意見并獲得其無保留支持，同時可以通過適時接觸潛在投資者，以市場化為手段完善路線圖。企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，是股東大會的批準(zhǔn)權(quán)限，因此現(xiàn)有股東應(yīng)充分參與混改路線圖的制定。尤其在現(xiàn)階段，國資股東充分參與制定并認(rèn)可路線圖，是確保方案順利實施的必要保障。

同時，針對資本市場操作經(jīng)驗有限的企業(yè)，方案制定過程中可考慮以市場化的手段，通過適時、初步接觸潛在投資者，根據(jù)市場反饋對路線圖的可行性做出完善，避免閉門造車。

在路線圖制定過程中，政府應(yīng)偏重于承擔(dān)好“一糾偏、兩配套”的職責(zé)?！耙患m偏”是側(cè)重于審閱路線圖，并重點把握政策 “紅線”，防止方案“越線”?！皟膳涮住币皇菂f(xié)助企業(yè)制定和協(xié)調(diào)解決歷史遺留問題的方案；二是逐步建立企業(yè)混改意向的預(yù)披露平臺。歷史負(fù)擔(dān)過重、缺乏初步接觸潛在投資者的市場化渠道，是現(xiàn)階段國企、尤其是地方國企在路線圖制定過程中普遍面臨的重要障礙。

——在建立職業(yè)經(jīng)理人制度的基礎(chǔ)上，逐步疏導(dǎo)國企員工薪酬水平的市場化接軌，同時通過員工持股將核心員工與企業(yè)改革和發(fā)展長期綁定。

以薪酬的市場化為切入點，建立與經(jīng)營效益和承擔(dān)風(fēng)險相對稱的激勵體系，以股權(quán)為紐帶，形成資本所有者和核心員工的利益共同體，是資本市場的強(qiáng)烈要求，更是現(xiàn)階段實現(xiàn)企業(yè)長治久安和搞活國有經(jīng)濟(jì)的必要條件。建議包括：

疏導(dǎo)國企員工薪酬水平的市場化接軌。對廣泛的中高層員工而言，按勞取酬是最直觀的激勵方式，因此應(yīng)秉承變“堵”為“疏”的思路，在避免過高薪酬的負(fù)面社會效應(yīng)的同時，逐步建立市場化的分配制度和分配機(jī)制，這既是避免對員工持股扭曲預(yù)期的有效方式，也是避免國企人才流失的重要手段。而推進(jìn)市場化分配制度的前提，是督促混改企業(yè)落實職業(yè)經(jīng)理人制度，即建立由董事會直接選聘、考核與管理經(jīng)理人的機(jī)制，使得經(jīng)理人能進(jìn)能出、能上能下、薪酬能高能低，從而確保經(jīng)營層的權(quán)責(zé)利相對等。

努力凝聚包括企業(yè)核心員工在內(nèi)的員工隊伍是社會的普遍共識，堅持在企業(yè)混改階段推行員工持股。應(yīng)著力區(qū)分股權(quán)激勵和員工持股，股權(quán)激勵應(yīng)定位于針對較廣泛員工且短期可以退出的福利；而員工持股應(yīng)作為針對少數(shù)管理層、業(yè)務(wù)和技術(shù)骨干，在混改階段進(jìn)入、規(guī)模適中、中短期不得退出的義務(wù)，將其利益與改革及企業(yè)長期利益相綁定，促使其樹立推動改革與發(fā)展的參與感和使命感。在建立此共識的基礎(chǔ)上，在引資過程中同步實施員工持股，并在探索中不斷完善，以避免不規(guī)范的操作為企業(yè)發(fā)展埋下隱患。

——在混改探索過程中，廣泛激發(fā)企業(yè)推動改革和創(chuàng)新的源動力，并充分發(fā)揮資本市場的核心作用，緩試點、嚴(yán)披露、重總結(jié)。

在嚴(yán)把政策“紅線”的框架內(nèi)，建立探索、評價、總結(jié)、再完善的良好改革環(huán)境，是推進(jìn)持續(xù)混改并切實取得成效的關(guān)鍵措施。因此建議：

緩設(shè)試點，鼓勵更廣泛企業(yè)推動改革探索?；旄氖且粋€逐步加深理解和漸進(jìn)探索的過程，因而企業(yè)實施混改的動力和改革時機(jī)也會出現(xiàn)變化。若根據(jù)靜態(tài)時點和有限條件設(shè)置試點企業(yè)范圍，將混改作為政府和試點企業(yè)雙方綁定的義務(wù)，有違于市場化的改革思路，更限制了非試點企業(yè)的改革探索。因此，應(yīng)避免圈定混改企業(yè)范圍，更應(yīng)努力持續(xù)激發(fā)企業(yè)的主動性和積極性，堅持“一企一策”、“成熟一個推進(jìn)一個”的原則。

嚴(yán)格披露，并發(fā)揮多層次資本市場的作用，通過市場化手段實施改革、客觀評價并樹立混改標(biāo)桿?；旄牡姆较蚴鞘袌龌虼?，在執(zhí)行過程中，應(yīng)鼓勵企業(yè)充分對接場內(nèi)外資本市場，政府應(yīng)著重建立并監(jiān)督企業(yè)對自身信息、混改路線圖、執(zhí)行結(jié)果等信息在公開市場的信息披露制度，而將混改的實施交給市場，讓資本市場完成資源的有效配置，并充分發(fā)揮公眾的有效監(jiān)督作用。與此同時，在政府正面引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，借助市場的力量，客觀評價并樹立混改標(biāo)桿，從而建立良好的示范效應(yīng)，并提升全社會對改革的信心。

注重總結(jié)，根據(jù)成功案例總結(jié)經(jīng)驗，形成可推廣、可復(fù)制的操作指引。政府應(yīng)加強(qiáng)對企業(yè)混改路線圖的實施進(jìn)展和效果跟蹤，并組織參與混改的相關(guān)方，根據(jù)實際操作及時總結(jié)標(biāo)桿案例的共性經(jīng)驗，形成一套框架性的操作指引，在樹立方向的同時，有效避免企業(yè)走彎路，并促使企業(yè)在學(xué)習(xí)先例的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，不斷探索完善，成為新的標(biāo)桿，建立持續(xù)改革的良好氛圍。