城市傳統(tǒng)民居產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律法規(guī)體系構(gòu)建研究

黃瑛，張偉

（1.南京工業(yè)大學(xué) 建筑學(xué)院，江蘇 南京210009；2.江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，江蘇 南京210036）

0 引言

經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)了我國國力增強(qiáng)，人民生活富裕，然而社會公平、公正并不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，隨著資源和財(cái)富在不同社會主體間的重新分配，社會矛盾甚至?xí)谝欢ǔ潭壬媳患觿『屯癸@。法治是許多西方國家的主導(dǎo)治理模式，同樣也是社會主義中國現(xiàn)代社會治理的必然選擇。特別是在與國家公共利益相關(guān)事務(wù)處理中，必須關(guān)注國家法制體系的建設(shè)和完善，有法可依，有法必依，嚴(yán)格執(zhí)法，以法律支配權(quán)力運(yùn)作，并以公民權(quán)利制衡公共權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)社會成員幸福為目標(biāo)［1－2］。作為承載城市傳統(tǒng)文化，并與城市居民生活息息相關(guān)的傳統(tǒng)民居型歷史地段，其保護(hù)與更新也應(yīng)在國家法治建設(shè)與公民社會培育的基礎(chǔ)上合理開展。

近年來，隨著舊城改造步伐的加快，許多城市歷史遺存在建設(shè)的浪潮中逐漸消失，給我們留下了諸多遺憾［3－4］。2012年初，北京東城區(qū)北總布胡同內(nèi)的“梁林故居”，在歷經(jīng)兩年多“拆”與“?！钡睦彂?zhàn)后被拆毀、肢解，面對公眾的疑問與質(zhì)問，東城區(qū)文化委竟然以“維修性拆除”為借口，繼續(xù)搪塞，蒙騙大眾［5］。名人故居的命運(yùn)尚且如此，普通傳統(tǒng)民居在城市激進(jìn)化發(fā)展洪流中的遭遇則更讓人擔(dān)憂。

1 傳統(tǒng)民居型歷史地段的相關(guān)概念與特征辨析

傳統(tǒng)民居型歷史地段可界定為：以居住功能為主，歷史遺存較為豐富，能夠比較真實(shí)、完整地反映某一特定歷史階段的居住風(fēng)貌、地方特色，存有較多文物古跡或居住性歷史建筑，并具有一定規(guī)模，保留一定街巷肌理的地區(qū)。其主要特點(diǎn)有：

（1）功能的多樣化 傳統(tǒng)民居型歷史地段是以居住功能為主，商業(yè)、文化、娛樂等功能混合布局的多功能、多樣化地段。既不同于現(xiàn)代意義上的居住區(qū)概念，也不同于僅保留居住建筑物質(zhì)形式，而以現(xiàn)代觀光旅游、文化娛樂等產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)功能的純粹商業(yè)化地段概念。在這樣的地段里，各種功能相對平衡，居住氛圍濃厚，歷史風(fēng)貌清晰，鄰里關(guān)系融洽。

（2）時(shí)間的悠久性從時(shí)間跨度上看，傳統(tǒng)民居型歷史地段已經(jīng)歷經(jīng)了相當(dāng)長的歷史，追溯有些建筑的留存年代，不僅超出了當(dāng)代，甚至超出了近代。地段一方面集中鮮明地反映了城市某一時(shí)期的文化特點(diǎn)，另一方面也烙下了在城市不同發(fā)展階段的印跡。

（3）遺留的規(guī)模性 傳統(tǒng)民居型歷史地段應(yīng)該是由具有“一定規(guī)?！薄⒛軜?gòu)成一定街巷格局、體現(xiàn)空間肌理、以居住為主的傳統(tǒng)建筑群構(gòu)成，具有相對完整性和可辨別性。地段內(nèi)的其他物質(zhì)環(huán)境，如道路、河流等與傳統(tǒng)建筑群共同構(gòu)成一個(gè)整體。

作為一種特殊類型的住宅，傳統(tǒng)民居既是居民安身立命之所，也是個(gè)人生活的空間載體和公民物權(quán)、隱私權(quán)以及其它權(quán)利的基點(diǎn)。國家《憲法》對公民私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的不斷加強(qiáng)，以及《物權(quán)法》的出臺，為城市居民保衛(wèi)私有財(cái)產(chǎn)提供了法律依據(jù)。城市居民開始重新審視自己對所有財(cái)產(chǎn)的擁有權(quán)，并開始學(xué)習(xí)運(yùn)用法律武器維護(hù)自己的合理權(quán)益。

然而，綜觀我國現(xiàn)有法律、法規(guī)體系，就城市傳統(tǒng)民居的產(chǎn)權(quán)問題，目前還沒有一個(gè)統(tǒng)一的法典，對財(cái)產(chǎn)權(quán)利的具體界定散見于各相關(guān)法律法規(guī)中。現(xiàn)有法律法規(guī)對城市傳統(tǒng)民居產(chǎn)權(quán)保護(hù)體現(xiàn)在哪些方面，又存在哪些問題，如何才能充分利用法律武器保護(hù)居民合法權(quán)益，圍繞這些問題，文章展開研究，并期望為城市傳統(tǒng)民居型歷史地段的保護(hù)提供新途徑。

2 現(xiàn)有法律、法規(guī)體系中關(guān)于傳統(tǒng)民居產(chǎn)權(quán)保護(hù)內(nèi)容梳理

綜觀我國現(xiàn)有法律法規(guī)體系，與居民產(chǎn)權(quán)與城市傳統(tǒng)民居相關(guān)的內(nèi)容繁多。其中主要包括：全國人民代表大會2002年通過的《中華人民共和國文物保護(hù)法》，2004年通過的《中華人民共和國土地管理法》，2007年通過的《中華人民共和國物權(quán)法》和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，以及由中華人民共和國國務(wù)院2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等［6－13］（見表 1）。

（1）《中華人民共和國憲法》第十三條明確規(guī)定“公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯，國家法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”。

（2）《中華人民共和國物權(quán)法》對《憲法》中“合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”原則的深化，其第四條明確規(guī)定任何單位和個(gè)人均不得侵犯國家、集體、私人和其他權(quán)利人的物權(quán)，物權(quán)受法律保護(hù)。在整個(gè)《物權(quán)法》的規(guī)定條文中，尤其值得關(guān)注的一條是，對于住宅建設(shè)用地的使用年限問題的規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。”

（3）《中華人民共和國文物保護(hù)法》承認(rèn)并保護(hù)了劃定為文物的集體所有和私人所有歷史建筑的產(chǎn)權(quán)歸屬，并對文物建筑的使用、修繕、保養(yǎng)等進(jìn)行了全面規(guī)定。城市傳統(tǒng)民居型歷史地段中往往僅有幾棟甚至沒有被劃定為文物的建筑存在，然而地段內(nèi)的許多建筑是幾十年甚至上百年地段變遷見證人，是特定歷史時(shí)期特定文化的時(shí)空載體，對其保護(hù)、使用的要求雖然無法達(dá)到文物建筑的水平，但同樣需要制定適宜的保護(hù)和使用、修繕要求。

（4）《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對具有歷史文化價(jià)值的歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌地段，明確提出了保護(hù)要求和合理、有計(jì)劃改建要求。

（5）《中華人民共和國土地管理法》對城市房屋所占據(jù)的土地的占有、使用等權(quán)利進(jìn)行了明確規(guī)定。明確規(guī)定了城市土地的使用、回收等權(quán)利行使和分配情況，并指出依法對合法的土地占有、使用權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。但也提出，“為公共利益需要”國家可以收回國有土地的使用權(quán)。而對這一法律條文含義的不同理解，卻導(dǎo)致了在城市傳統(tǒng)民居型歷史地段的更新、改建過程中，一系列有爭議行為方式的出現(xiàn)。

（6）《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》體現(xiàn)了對房地產(chǎn)權(quán)利人合法權(quán)益的保護(hù)，其第五條明確規(guī)定：“房地產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益受法律保護(hù)”，任何單位或個(gè)人都無權(quán)侵犯，即使城市政府也是如此?！斗康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定規(guī)范了城市中與房地產(chǎn)的所有、使用、轉(zhuǎn)讓等有關(guān)的行為。一方面它保護(hù)了合法的房地產(chǎn)占有、使用、轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃等權(quán)利行使行為；另一方面也對權(quán)利行使過程中涉及的責(zé)任、義務(wù)進(jìn)行了界定，將責(zé)權(quán)利的分配、承擔(dān)與轉(zhuǎn)移等以法律形式界定下來，體現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)責(zé)任與權(quán)利的統(tǒng)一性。

（7）《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》被視作是修正原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中諸多弊端，進(jìn)一步推進(jìn)我國城市房屋征收與補(bǔ)償工作法制化進(jìn)程的有效措施之一。《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》將原《拆遷條例》中“加強(qiáng)對城市房屋拆遷的管理”改為“規(guī)范國有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)”，從強(qiáng)化行政管理到規(guī)范行政行為，充分體現(xiàn)了立法者理念的轉(zhuǎn)變。

（8）《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的申報(bào)、審批、規(guī)劃、保護(hù)措施、法律責(zé)任等進(jìn)行了界定。其中，尤其關(guān)注對歷史建筑的保護(hù)與修繕，但對于歷史文化街區(qū)的保護(hù)卻較為概括，對于責(zé)任人、資金來源、保護(hù)方式等并未做出明確規(guī)定。

表1 現(xiàn)有國家層面與傳統(tǒng)民居型歷史地段保護(hù)相關(guān)的法律、法規(guī)

3 現(xiàn)有法律、法規(guī)體系中關(guān)于傳統(tǒng)民居產(chǎn)權(quán)保護(hù)內(nèi)容的問題剖析

3.1 傳統(tǒng)民居產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律規(guī)定缺失

通過對上述法律、法規(guī)體系的梳理，我們可以看出：（1）我國在歷史文物保護(hù)、歷史文化街區(qū)、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的規(guī)劃與保護(hù)上已經(jīng)逐步建立起較為完善的體系，但在部分細(xì)節(jié)或特殊問題的處理上仍缺乏明確規(guī)定。如對于在歷史地段中廣泛存在、具有保護(hù)價(jià)值卻不是文物建筑的其它建筑，應(yīng)采取何種保護(hù)手段？再如當(dāng)歷史建筑所有權(quán)人不具備或只能具備部分維護(hù)和修繕能力，由當(dāng)?shù)厝嗣裾扇』驇椭鷮?shí)施保護(hù)行為后，歷史建筑的收益權(quán)、處置權(quán)等如何重新分配？（2）我國在尊重居民權(quán)利擁有，保護(hù)居民財(cái)產(chǎn)不受侵犯等方面的法律體系逐步構(gòu)建并日趨完善，但在涉及一些特殊問題時(shí)規(guī)定仍十分模糊，欠缺指導(dǎo)意義和限制能力。例如，雖然《物權(quán)法》中規(guī)定：所有權(quán)人依法享有占有、使用、處分和收益自己的動(dòng)產(chǎn)或者不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利；“業(yè)主對其建筑物專有部分享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”；但其同樣規(guī)定：出于公共利益的需要，集體所有的土地，單位或個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)可以依照法律的規(guī)定被征收。法律條文中對何為“公共利益”？如何征收？等闡述含糊不清，為政府及相關(guān)部門在行為過程中擴(kuò)大權(quán)利使用范圍和強(qiáng)度留了很大空白，導(dǎo)致法律在保障居民權(quán)利層面變數(shù)較多，嚴(yán)肅性不足。在城市傳統(tǒng)民居的保護(hù)與更新中，這一問題尤為突出。政府往往打著“舊城改造”或“保護(hù)歷史文化”的旗號，與開發(fā)商聯(lián)合侵奪居民利益，強(qiáng)迫居民搬遷，強(qiáng)行改變建筑使用功能和街巷格局，破壞地段社會文化網(wǎng)絡(luò)，以保護(hù)之名行開發(fā)之實(shí)，嚴(yán)重破壞了民居所在地段歷史遺存，影響了地段的社會穩(wěn)定性。

雖然從《拆遷條例》到《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)保護(hù)從責(zé)任規(guī)則到財(cái)產(chǎn)規(guī)則的進(jìn)步［6］，然而從《補(bǔ)償條例》實(shí)施的情況看，被征收人的產(chǎn)權(quán)保護(hù)實(shí)際水平并沒有如文本規(guī)定一樣有所提高。高補(bǔ)償、高交易成本仍是當(dāng)前歷史地段房屋產(chǎn)權(quán)重置中面臨的主要問題。雖然政府不再在這場較量中既作為“運(yùn)動(dòng)員”又擔(dān)當(dāng)“裁判員”，政府無權(quán)強(qiáng)行征收房屋，而是需要法院的介入，但當(dāng)政府選擇規(guī)避《征收條例》，對歷史地段建筑以拆除違建方式進(jìn)行處置時(shí)，居民的產(chǎn)權(quán)保護(hù)反而陷入更為被動(dòng)的局面。

3.2 法律內(nèi)容相互矛盾

傳統(tǒng)民居大多已有幾十年甚至上百年歷史，許多已經(jīng)超出了法定的土地使用權(quán)和建筑使用年限，因而在超出使用年限以后這些房屋該如何處理的問題，成為了爭論的焦點(diǎn)和重點(diǎn)之一。綜觀我國現(xiàn)行與房屋產(chǎn)權(quán)相關(guān)的法律內(nèi)容規(guī)定，對此也存在不一致、互相矛盾的問題。

在2007年施行的《物權(quán)法》中，規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期?！倍?005年修訂的《房地產(chǎn)管理法》中，卻仍存在與之相悖的規(guī)定：當(dāng)出讓合同約定的土地使用權(quán)年限屆滿時(shí)，“土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期”，而如果“土地使用者未申請續(xù)期，或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回”。表面上我國法律體系建設(shè)中提出的“新法優(yōu)于舊法”原則為化解矛盾與沖突提供了依據(jù)，然而從現(xiàn)實(shí)操作看，由于居民相關(guān)法律知識的欠缺，以及執(zhí)法部門自身監(jiān)管的不力，導(dǎo)致“有法不依”、“執(zhí)法不嚴(yán)”弊病仍偶爾出現(xiàn)。例如，有部門蒙蔽居民，仍按照《房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，在對傳統(tǒng)民居的改造過程中，認(rèn)為這些土地已經(jīng)超出國家有關(guān)法律規(guī)定的使用期限，采用“房隨地走”的簡單、粗暴處理方式。而居民，由于法律知識的缺乏，在這一博弈過程中明顯處于弱勢地位：沒能在規(guī)定期限內(nèi)申請續(xù)用，失去了對原有財(cái)產(chǎn)占有、使用等權(quán)利的法律保護(hù)，在地段的保護(hù)和更新過程中，也失去了話語權(quán)，成為被動(dòng)接納或無奈搬遷的對象，眼看著自己和祖輩居住的房屋夷為平地，熟悉的鄰里四分五散。

3.3 法律規(guī)定存在傾向性和片面性

法律規(guī)定和法律條文的傾向性和片面性，將“公共利益”凌駕于普通居民“個(gè)人利益”之上，既不利于公民合法權(quán)益的保障，也容易傷害公民的情感，甚至可能被不法分子利用，假借“公共利益”之名，侵占或損壞公民私人利益，影響社會和諧與穩(wěn)定。

審視與分析憲法對公民私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)的相關(guān)條例內(nèi)容，孫弘宇曾指出：“憲法對于私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?！本捅容^層面而言，憲法中確定的公有財(cái)產(chǎn)保護(hù)地位要遠(yuǎn)高于私有財(cái)產(chǎn)，憲法第12條、13條分別是對社會公有財(cái)產(chǎn)和私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的規(guī)定，兩條規(guī)定，無論從表述還是內(nèi)容、保護(hù)程度上理解，兩者相比明顯可以看出現(xiàn)行憲法在公、私產(chǎn)權(quán)的保護(hù)地位上存在偏差性。其次，就內(nèi)容而言，現(xiàn)行憲法對私有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)仍不夠全面，主要偏重于對公民合法財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的保護(hù)，忽略了公民對占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)等產(chǎn)權(quán)其它權(quán)屬的保護(hù)［7］。

由于現(xiàn)有法律、法規(guī)體系中關(guān)于產(chǎn)權(quán)保護(hù)內(nèi)容諸多問題的存在，城市傳統(tǒng)民居保護(hù)與更新中，居民的合法權(quán)益往往無法得到有效保障，這也直接導(dǎo)致了現(xiàn)狀居民積極性不足，保護(hù)意識淡薄的結(jié)果。

4 多層次產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律法規(guī)體系的完善

制度是一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會、政治及經(jīng)濟(jì)行為［8－9］。從我國目前對產(chǎn)權(quán)保護(hù)的制度體系構(gòu)建來看，大多仍停留在政策層面，雖然2007年《物權(quán)法》的頒布與實(shí)施為維護(hù)私人資產(chǎn)提供了強(qiáng)有力的法律支持，但從現(xiàn)有法律體系的梳理看，法律及其條文規(guī)定仍過于粗疏簡略，還不能適應(yīng)社會發(fā)展的需求。在我國，產(chǎn)權(quán)保護(hù)的現(xiàn)狀可以用“雷聲大，雨點(diǎn)小”來形容，雖然政策上關(guān)注，媒體上宣傳，但實(shí)際的法制建設(shè)卻相對滯后，或是在若干關(guān)乎利害關(guān)系的問題上仍以模糊條文簡略闡述，在實(shí)際操作中彈性過大，指導(dǎo)作用不足。

根據(jù)《中華人民共和國立法法》規(guī)定，“憲法、法律、地方性法規(guī)、行政法規(guī)和行政規(guī)章、自治條例和單行條例構(gòu)成了我國的法律體系”。雖然目前我國法律體系中諸多相關(guān)法律法規(guī)中均有涉及傳統(tǒng)民居產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容存在，體現(xiàn)了國家立法思想的進(jìn)步，但各法律法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，甚至在一些關(guān)鍵問題上存在明顯分歧，嚴(yán)重阻礙了法律體系對產(chǎn)權(quán)保護(hù)實(shí)際作用的發(fā)揮［10－13］。同時(shí)，各地方層面有針對性地構(gòu)建有個(gè)性的、體現(xiàn)地方特色的產(chǎn)權(quán)保護(hù)地方法規(guī)也日趨重要，然而遺憾的是，這一工作在目前許多城市中仍尤為滯后。

只有現(xiàn)狀產(chǎn)權(quán)狀況得到尊重，重新配置的權(quán)屬關(guān)系得到認(rèn)可并得到完善法律體系保障，擁有傳統(tǒng)民居的城市居民才有動(dòng)力為保護(hù)和更新工作出謀劃策，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任與義務(wù)，才能安心積累財(cái)富，促進(jìn)其活力再現(xiàn)。據(jù)筆者調(diào)查，許多居民之所以缺乏房屋修繕和保護(hù)的積極主動(dòng)性，原因之一就是對房屋未來的權(quán)利分配缺少信心，既擔(dān)心房屋被拆遷，也擔(dān)心投入資金維修后，房屋所有權(quán)或使用權(quán)會被剝奪或侵占。

4.1 多層次產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律法規(guī)體系的構(gòu)建

4.1.1 《憲法》明確產(chǎn)權(quán)保護(hù)原則

在《憲法》的相關(guān)條款中，應(yīng)體現(xiàn)國家根本大法對城市公民合法擁有的傳統(tǒng)民居產(chǎn)權(quán)的尊重與保護(hù)，強(qiáng)調(diào)在與國家公共利益實(shí)現(xiàn)不相違背的情況下，公民對傳統(tǒng)民居的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)是不可侵犯的。需要指出的是，即使國家出于公共利益的需要，對傳統(tǒng)民居實(shí)行征收或者征用，也必須依照法律規(guī)定進(jìn)行合理補(bǔ)償，不能肆意妄為，置居民的合法權(quán)益于不顧。此外，在憲法中應(yīng)專門增加與傳統(tǒng)民居保護(hù)相關(guān)的法律條款，為傳統(tǒng)民居的保護(hù)與更新提供最根本且有力的法律支持與保障。

4.1.2 相關(guān)法律細(xì)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)要求

在《憲法》指導(dǎo)下，相關(guān)法律應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化對民居型歷史地段產(chǎn)權(quán)保護(hù)的要求，對其中互相矛盾的內(nèi)容進(jìn)行改正，對界定不清的內(nèi)容進(jìn)行明確。例如，在《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中應(yīng)明確指出城鄉(xiāng)規(guī)劃和編制的重點(diǎn)，應(yīng)從確定各項(xiàng)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)向?qū)Ω黝惔嗳踬Y源和公共利益的保護(hù)。其中，對歷史文化蘊(yùn)含豐富的傳統(tǒng)民居型歷史地段，應(yīng)更多關(guān)注其資源的稀缺性，保護(hù)的重要性，更新利用的科學(xué)性，發(fā)展的可持續(xù)性，實(shí)行嚴(yán)格的強(qiáng)制性內(nèi)容規(guī)定，并且不得隨意修改和調(diào)整。再如，在《物權(quán)法》中應(yīng)明確提出尊重居民對傳統(tǒng)民居的產(chǎn)權(quán)擁有現(xiàn)狀，強(qiáng)調(diào)居民合法私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯。應(yīng)進(jìn)一步完善有關(guān)法律條文內(nèi)容，如增加政府部門的權(quán)限界定、社會團(tuán)體的責(zé)任、維護(hù)資金來源等內(nèi)容。對各法律條文中存在的內(nèi)容互相矛盾問題，應(yīng)遵循“新法優(yōu)于舊法”原則，為化解矛盾與沖突提供依據(jù)，同時(shí)積極推動(dòng)法律知識宣傳，在居民中普及相關(guān)法律知識，維護(hù)自身合法權(quán)益并監(jiān)督執(zhí)法部門的執(zhí)法行為。

4.1.3 相關(guān)地方法規(guī)具體化產(chǎn)權(quán)保護(hù)措施

除對歷史建筑、歷史風(fēng)貌建筑的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和重置進(jìn)行規(guī)定外，對其它大部分非歷史建筑、非保護(hù)建筑型傳統(tǒng)民居的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和重置也應(yīng)有明確規(guī)定。與歷史建筑保護(hù)相比，歷史地段的保護(hù)不應(yīng)局限于單棟建筑，還應(yīng)考慮地段的完整性、生活性，因此對地段內(nèi)所有的建筑物、構(gòu)筑物在進(jìn)行拆除、改建、修繕和新建等行為時(shí)，法律法規(guī)同樣應(yīng)起到約束、限制和管理作用。在地方法規(guī)中，應(yīng)明確規(guī)定地段保護(hù)和更新涉及主體的權(quán)利、責(zé)任義務(wù)和利益分配。例如規(guī)定所有人、使用人和管理人的具體保護(hù)、修繕要求，各方出資比例，行為指導(dǎo)依據(jù)等，此外應(yīng)當(dāng)將有關(guān)保護(hù)要求在轉(zhuǎn)讓、出租等權(quán)利重置協(xié)議中明確。

4.2 產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》取代《城市拆遷條例》后，有些城市政府為規(guī)避《征收條例》中對歷史地段改造的限制性規(guī)定，對地段建筑以拆除違建方式進(jìn)行處置，這一情況甚至已經(jīng)成為影響我國城市傳統(tǒng)民居型歷史地段保護(hù)與更新方式，加劇歷史文化遺存消失的推手之一。

此外，降低傳統(tǒng)民居評估價(jià)值，以危房或危舊建筑改造為由，對其進(jìn)行拆遷、搬遷，統(tǒng)一改造開發(fā)并轉(zhuǎn)變使用功能的現(xiàn)象也是屢見不鮮。以南京老城南為例，雖然改造過程中有相關(guān)法律法規(guī)保駕護(hù)航，也有諸如《南京歷史文化名城保護(hù)條例》等指導(dǎo)，然而在實(shí)際操作過程中，卻仍無法有效避免推倒式的粗暴改造方式或是簡單的強(qiáng)制搬遷形式，對地段民居建筑、街巷肌理等破壞活動(dòng)仍無法有效遏制。究其原因，缺乏對相關(guān)法律法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行，執(zhí)法不嚴(yán)是問題癥結(jié)所在。

未來我國產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)執(zhí)法體系的建設(shè)，需要從三個(gè)方面進(jìn)行重新構(gòu)建或界定：（1）明確“公共利益”界定的標(biāo)準(zhǔn)，避免假借公共利益之名，行私人利益之實(shí)行為的發(fā)生；（2）對行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范，如在涉及居民私有產(chǎn)權(quán)調(diào)整時(shí)，明確規(guī)定政府的權(quán)力范圍和權(quán)力大小，避免假借“公共利益”之名的政府侵權(quán)行為發(fā)生；（3）對行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范，增加對直接造成侵權(quán)違法行為責(zé)任人的懲罰規(guī)定，建立地段規(guī)劃決策、執(zhí)行問責(zé)制，堅(jiān)決杜絕有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等違法行為的產(chǎn)生。

4.3 產(chǎn)權(quán)侵害行為法律救濟(jì)制度的完善

在產(chǎn)權(quán)侵害行為發(fā)生后，如何進(jìn)行合理、有效救濟(jì)與補(bǔ)償，在我國現(xiàn)行法律體系中與之相關(guān)內(nèi)容與制度仍需進(jìn)一步完善。雖然在2004年的憲法修正案中已明確規(guī)定建立囊括不可侵犯條款、制約條款和征用補(bǔ)償條款三重保障的完整保障體系，為居民利益受損后實(shí)施救濟(jì)提供法律依據(jù)，但這一保障體系在其它諸多相關(guān)法律法規(guī)、地方和部門規(guī)章制度中卻鮮有體現(xiàn)。傳統(tǒng)民居改造與更新活動(dòng)中，這一制度缺乏的直接后果，就是導(dǎo)致近年來政府部門侵犯居民私有產(chǎn)權(quán)行為層出不窮，而居民卻往往申述無門。政府行政行為缺乏必要的審查制度，居民的合法權(quán)益受損后無法及時(shí)補(bǔ)救，這些在一定程度上助長了政府侵權(quán)行為的一再發(fā)生。

在傳統(tǒng)民居地段居民的合法權(quán)益受到不合理行政行為侵害時(shí)，居民可通過完善的行政救濟(jì)途徑尋求保護(hù)和救濟(jì)補(bǔ)償；在基本權(quán)利受到侵害時(shí)，完善的司法救濟(jì)途徑應(yīng)能最大限度保護(hù)其正當(dāng)權(quán)益，維護(hù)社會和諧；此外，還應(yīng)完善其他救濟(jì)途徑，維護(hù)居民合法權(quán)益。例如在改造侵權(quán)問題出現(xiàn)時(shí)，增加一些諸如“被告舉證制”等獨(dú)立的居民調(diào)查權(quán)利，當(dāng)居民對改造方式或行為措施有質(zhì)疑并有確鑿依據(jù)時(shí)就可以投訴或申訴，從而擴(kuò)充監(jiān)督群體范疇，降低監(jiān)督成本，提高政府主體或以開發(fā)商為主經(jīng)濟(jì)主體的違規(guī)成本，擴(kuò)大潛在官商勾結(jié)的運(yùn)作成本與違法風(fēng)險(xiǎn)，從而大大增加保護(hù)與更新過程的透明度，將權(quán)力的運(yùn)作曝光于陽光之下。

5 結(jié)論

從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)可知，對傳統(tǒng)民居型歷史地段進(jìn)行立法保護(hù)，構(gòu)建涵括資金來源、技術(shù)支持、保護(hù)對象、保護(hù)范圍、保護(hù)主體等在內(nèi)的完善法制體系，從人治向法治轉(zhuǎn)變已成必然。在對居住型歷史地段的保護(hù)與更新上，都形成了統(tǒng)一共識，維持原地段的居住氛圍、社會網(wǎng)絡(luò)，提供更好的生活空間才是傳統(tǒng)民居型歷史地段保護(hù)的關(guān)鍵和必須遵循的原則。合理產(chǎn)權(quán)市場的建立及完善法律法規(guī)體系的構(gòu)建，正是這一原則的有效體現(xiàn)。

多層次產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律法規(guī)體系的構(gòu)建，尤其是將政策體系有效納入法律體系，將充實(shí)和強(qiáng)化保護(hù)依據(jù)；執(zhí)法制度的完善，將有效避免侵權(quán)行為的發(fā)生；救濟(jì)與補(bǔ)償制度的完善，將進(jìn)一步體現(xiàn)社會公平性和公正性。通過對地段居民產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系的建設(shè)，可以提高居民積極性，可以確保各主體權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一，可以為地段改造吸引更多的社會力量與資金來源，還可以避免侵權(quán)行為的發(fā)生，營造和諧的社會氛圍。

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