從抗爭性沖突到參與式治理：廣州垃圾處理的新趨向*

張 緊 跟

近年來，在“垃圾圍城”的背景下，越來越多的中國城市開始直面如何處理垃圾的政策選擇困境。垃圾焚燒法因“占地面積小、效率高”，一度成為許多城市政府的優(yōu)先選擇。然而，垃圾焚燒法的潛伏性污染嚴重，特別是焚燒過程中可能產(chǎn)生一級致癌物“二惡英”而讓各地民眾心存恐懼。最終，在政府強力推進建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠而且缺乏與市民溝通的運動中引發(fā)了公眾激烈的維權(quán)抗爭事件。因此，如何在尋求垃圾治理方案中將公民的維權(quán)抗爭納入秩序化的軌道，是當代中國城市政府無法回避的重大課題。2009年，廣州市政府在番禺建垃圾焚燒發(fā)電廠的強力推進遭遇番禺市民聲勢浩大的反對，最終該項目被暫時擱置。2010年，廣州市開始就垃圾處理“問計于民”。2012年，廣州市在高調(diào)推進建垃圾焚燒發(fā)電廠的同時，開始試點推行“垃圾分類處理”，并持續(xù)不斷地展開各種協(xié)商。在廣州案例中，公眾從反對建垃圾焚燒廠到參與垃圾治理的變遷，不僅不同于廈門PX事件中因當?shù)孛癖姺磳Χw址另建，也不同于國內(nèi)其他類似環(huán)保群體性抗爭后的“永久停建”①如2012年發(fā)生在江蘇啟東和四川什邡的環(huán)保群體性事件都使當?shù)卣加谰猛Ｖ瓜嚓P(guān)建設(shè)項目。。而從現(xiàn)有相關(guān)研究來看，研究者分別從鄰避沖突②郭巍青、陳曉運：《風險社會的環(huán)境異議——以廣州市民反對建垃圾焚燒廠為例》，《公共行政評論》2011年第1期，第95—121頁。、公共危機治理③胡象明、唐波勇：《危機狀態(tài)中的公共參與和公共精神——基于公共政策視角的廈門PX事件透視》，《人文雜志》2009年第3期，第182—187頁。、公民參與④周葆華：《突發(fā)公共事件中的媒體接觸、公眾參與與政治效能——以廈門PX事件為例的經(jīng)驗研究 》，《開放時代》2011年第5期，第123—140頁。、維權(quán)抗爭及其策略⑤陳曉運：《去組織化：業(yè)主集體行動的策略——以G市反對垃圾焚燒廠建設(shè)事件為例》，《公共管理學報》2012年第2期，第67—75頁。等角度展開了研究，但顯然對類似實踐中民眾與政府之間互動的可能意義缺乏應有的關(guān)注。本文認為，廣州市民從反對建垃圾焚燒廠到參與垃圾治理，彰顯出參與式治理的地方治理創(chuàng)新發(fā)展趨向，但依然面臨諸多問題。

一、反對建垃圾焚燒廠中的官民對抗

2000年廣州市行政區(qū)劃調(diào)整后，番禺由廣州代管的一個縣級市轉(zhuǎn)變?yōu)閺V州的一個市轄區(qū)。在廣州市“南拓”發(fā)展戰(zhàn)略帶動下，番禺的城市化快速推進，基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。這在相當程度上引致廣州市中心城區(qū)人口向番禺分流，從而逐步形成了新建商品房小區(qū)林立的“華南板塊”。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展與人口逐年增長，番禺的生活垃圾產(chǎn)生量也與日俱增。據(jù)統(tǒng)計：截止2008年，全區(qū)常住人口逾250萬人，年產(chǎn)垃圾量已近60萬噸；按12%的年增長率預計，到2010年垃圾年產(chǎn)量將達到70多萬噸(約2000噸/日)*《廣州市番禺區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電廠環(huán)境影響評價公眾參與公示》，《番禺日報》2009年10月30日。。當時，番禺區(qū)雖然建有一座日處理垃圾約1200噸的衛(wèi)生填埋場、日處理垃圾約600噸左右的簡易小型垃圾堆填場及簡易垃圾焚燒廠5座，但顯然將很快無法處置2000多噸/日的生活垃圾。為此，番禺區(qū)人民政府在1999—2001年間組織編制了《番禺區(qū)生活垃圾處理系統(tǒng)規(guī)劃》(2001)，并先后在2001年通過專家評審和2002年通過了番禺區(qū)人大常委會的審批。在這份規(guī)劃中，一共有11個地方(包括會江垃圾場在內(nèi))被規(guī)劃為未來番禺生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)的備選地點。2004年8月，初步擬選址于番禺區(qū)沙灣河道以北石碁鎮(zhèn)凌邊村一帶的垃圾焚燒項目獲批準立項，但在征地過程中遭遇到當?shù)鼐用竦种?，而迫使番禺區(qū)人民政府轉(zhuǎn)而擬考慮將選址調(diào)整到大石鎮(zhèn)會江和石碁污水處理廠旁*《番禺區(qū)政府辦澄清“被代表”》，《南方都市報》2009年12月11日。。到2006年8月，番禺區(qū)在大石鎮(zhèn)會江村與鐘村鎮(zhèn)謝村建設(shè)生活垃圾綜合處理廠的選址得到廣州市規(guī)劃局批準。2007年9月，國家發(fā)改委、建設(shè)部、環(huán)保部聯(lián)合頒布實施了《全國城市生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)“十一五”規(guī)劃》?！兑?guī)劃》鼓勵選用先進的焚燒處理技術(shù)，實現(xiàn)生活垃圾無害化處理?？紤]到土地資源稀缺的實際情況，番禺區(qū)擬將大石鎮(zhèn)會江村的原簡易垃圾填埋場和簡易垃圾焚燒廠全面改造建設(shè)成為現(xiàn)代化的生活垃圾焚燒發(fā)電廠，用以處理番禺轄區(qū)內(nèi)的生活垃圾。于是，從2009年年初開始，在番禺區(qū)大石鎮(zhèn)會江村附近將建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠的消息開始得到傳播。2月4日，《關(guān)于番禺區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目工程建設(shè)的通告》被廣州市人民政府正式公開發(fā)布。該《通告》明確該項目將落戶番禺區(qū)大石鎮(zhèn)會江村與鐘村鎮(zhèn)謝村交界處，計劃于2010年建成并投入運營。按規(guī)劃，該廠日處理生活垃圾2000噸，占地總面積為338畝，建設(shè)總投資約9.3億元人民幣，將嚴格按照國家有關(guān)法律法規(guī)和各類建設(shè)標準進行規(guī)范建設(shè)和運營*《發(fā)電廠項目即將完成征地》，《新快報》2009年9月24日。。

從2006年到2009年的3年間，關(guān)于番禺區(qū)要建垃圾焚燒發(fā)電廠的報道也不斷見諸報端，廣州市人民政府相關(guān)職能部門和番禺區(qū)人民政府也分別在官方網(wǎng)站或通過相關(guān)媒體報道披露過這一工程的進展情況，但這些信息并未真正送達公眾，因此也未引起公眾的充分關(guān)注。甚至在2009年2月廣州市人民政府發(fā)出《關(guān)于番禺區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目工程建設(shè)的通告》后，也只是引起了選址周邊的部分業(yè)主零星的網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)載和關(guān)注，并沒有帶來太多的公眾反響。

至此，在番禺建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠的選址過程中，盡管相關(guān)政府部門相繼發(fā)布選址消息，但基本上呈現(xiàn)出政府單方意思表達的決策過程，完全缺乏公民參與的程序與機制。這種封閉式?jīng)Q策的傳統(tǒng)地方政府管理模式必然遭致民眾的強烈反對。2009年8月起，番禺民眾對于建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠的關(guān)注度開始抬升。部分先知先覺的業(yè)主在網(wǎng)上針對垃圾焚燒項目發(fā)出怨言，這些零散的怨言接著又引起了廣州媒體如《新快報》《南方都市報》等的關(guān)注。到2009年9月底，政府針對垃圾焚燒發(fā)電項目的公開表態(tài)則使事態(tài)進一步升溫。9月23日，廣州市容環(huán)衛(wèi)局局長在接受媒體采訪時表示，對垃圾焚燒發(fā)電廠項目的環(huán)評將在近日舉行，一旦通過將立即全面開工，并預計在2010年建成。9月24日，番禺區(qū)市政園林局局長則告訴媒體，垃圾焚燒發(fā)電廠已經(jīng)基本完成征地工作，項目環(huán)評正在進行。這些官員的“通報”以及2009年2月廣州市人民政府發(fā)布的通告被部分業(yè)主“轉(zhuǎn)貼”到番禺的多個小區(qū)論壇，引起了軒然大波?！岸河ⅰ?、“世紀之毒”等具有科技風險意象的詞匯開始廣泛傳播，而關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電廠周圍村莊癌癥發(fā)病率極高的傳言則進一步加劇了周邊業(yè)主的恐慌。2009年10月16日，一份標題為《堅決反對番禺大石垃圾焚燒發(fā)電廠，30萬業(yè)主生命健康不是“兒戲”》的倡議書被提出，并迅速在番禺各小區(qū)中傳播*《廣州數(shù)百人排隊領(lǐng)信訪號反對建垃圾焚燒發(fā)電廠》，中國新聞網(wǎng)，2009年12月2日。。還有業(yè)主代表走出網(wǎng)絡(luò)，通過上訪等傳統(tǒng)渠道表達訴求。2009年10月18日，來自華南板塊海龍灣、麗江花園的業(yè)主代表，趕到30公里外的廣州市白云區(qū)太和鎮(zhèn)李坑垃圾焚燒發(fā)電廠*廣州首個垃圾焚燒發(fā)電項目，先后被評為國家重點環(huán)境保護實用技術(shù)示范工程和廣東省市政優(yōu)良樣板工程?？疾臁，F(xiàn)場難聞的臭氣和嚴重的廢水污染，以及相關(guān)媒體調(diào)查發(fā)現(xiàn)的周邊村莊畸高的癌癥患者數(shù)字，加劇了業(yè)主們的擔憂，反對行動進一步升級。于是，多個小區(qū)的業(yè)主們自發(fā)行動，以行為藝術(shù)、征集簽名等方式發(fā)出自己的反對聲音。如有小區(qū)業(yè)主戴著寫有“拒絕毒氣”的口罩征集反對修建垃圾焚燒發(fā)電廠的集體簽名，印著“反對垃圾焚燒，保護綠色廣州”的環(huán)保T恤和車貼也開始面世，等等。與此同時，多個小區(qū)業(yè)主自發(fā)收集的簽名先后被遞交到廣州市人民政府的相關(guān)職能部門。2009年10月23日上午，番禺區(qū)多個小區(qū)的業(yè)主代表還把集體簽名送到了項目直接負責單位——廣州市容環(huán)衛(wèi)局和華南環(huán)科所，手寫并提交了要求公示環(huán)評過程的意見書。同時，他們還求助于廣州各大媒體和政協(xié)委員、人大代表等，呼吁他們關(guān)注此事。至此，番禺市民的反對聲音不斷擴展，也吸引了廣州本地及全國媒體的介入報道， “番禺垃圾門”成為全國關(guān)注的公共事件。番禺市民反對建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠的行動逐漸得到社會回應，一些社會知名人士紛紛對地方政府決策的程序是否公正、透明表示質(zhì)疑。

在公眾維權(quán)抗爭的壓力下，地方政府被迫回應。2009年10月30日，在媒體公開報道一個月后，番禺區(qū)人民政府召開情況通報會。通報會持續(xù)2個小時，番禺區(qū)市政園林局局長和番禺區(qū)人民政府請來的4位專家發(fā)表了各自的觀點。但是，在通報會上，政府發(fā)言人和專家一再強調(diào)“番禺垃圾焚燒發(fā)電廠項目采用的是歐洲成熟的技術(shù)，不會影響周邊環(huán)境”，這實際上是等于宣告“垃圾焚燒發(fā)電廠將按照既定決策繼續(xù)推進”。2009年11月4日，在番禺區(qū)人大常委會的組織下，70多位番禺區(qū)人大代表視察了位于大石鎮(zhèn)會江村的垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃用地現(xiàn)場，不僅肯定了這一選址，而且還稱其為“為民辦好事、辦實事的民心工程”*《番禺垃圾焚燒 人大代表被指脫節(jié)》，《廣州日報》2009年12月1日。。但是，這些地方政府通過情況通報和輿論正面引導來緩解民間責難的意圖并沒有實現(xiàn)，反而激起了民意更為強烈的反彈。不僅是人大代表的“民心工程”說遭到業(yè)主在網(wǎng)絡(luò)上的“口誅筆伐”，而且在廣東省社情民意中心組織的調(diào)查中高達97.1%的周邊居民明確反對在番禺建設(shè)垃圾焚燒廠。進入2009年11月后，關(guān)注的業(yè)主越來越多，業(yè)主們開始在網(wǎng)絡(luò)上持續(xù)討論如何讓民意直達政府等。輿情部門監(jiān)測到公眾的不滿并迅速上報給廣州市人民政府，市政府的回應隨之而來。11月22日，廣州市人民政府召開媒體通報會，試圖通過向公眾說明情況從而避免集體上訪事件的發(fā)生。但是，在這個通報會上，原廣州市環(huán)衛(wèi)局局長、市政府副秘書長呂志毅強硬表示“垃圾焚燒是廣州市垃圾處理堅定不移的發(fā)展方向”。最終，政府發(fā)言人的強硬表態(tài)成為“更大規(guī)模抗爭的‘動員令’”。

盡管在公眾抗爭壓力下地方政府作出了回應姿態(tài)，采取了諸如召開新聞發(fā)布會、進行問卷調(diào)查等措施，但由于政府始終將其定位為“民心工程”并堅持“世界最先進技術(shù)的無害性”，甚至表現(xiàn)出非常強硬的態(tài)度，絲毫沒有考慮到將公眾參與納入政府決策過程的誠意，因此，公眾的維權(quán)抗爭開始升級。2009年11月23日，一場大規(guī)模的街頭抗爭在廣州市人民政府門口爆發(fā)。當天，新組建的廣州市城管委舉行第一次公眾接訪。出乎意料的是，當天一大早便有大量市民(包括番禺業(yè)主、會江村村民等)涌向接待地點要求反映意見，排隊的號碼很快就發(fā)到400號以上，常規(guī)秩序的接訪難以維持，因此人群被轉(zhuǎn)移到鄰近的市人民政府門前。于是，逾千戴著口罩、穿著自制文化衫、手里高舉白紙黑字標語的番禺市民在廣州市人民政府門口聚集并要求與負責官員對話，一次事實上的大規(guī)模抗議集會就此形成。這一集體抗議很快迫使官方發(fā)出“若環(huán)評不過關(guān)以及大多數(shù)市民反對，該項目就不會動工”的回應。集體“散步”的成效鼓舞了番禺市民的斗志，網(wǎng)絡(luò)上開始討論“進一步鬧大的行動”，這迫使政府不得不作出讓步。2009年11月25日，番禺區(qū)人民政府向全區(qū)250萬市民發(fā)出《舉全區(qū)之力集全區(qū)之智創(chuàng)建番禺垃圾處理文明區(qū)》倡議書，并研究了五條措施，提出要廣泛聽取民意并重新評估垃圾焚燒廠選址等*陶達濱：《選址擬重新論證 不排除全區(qū)投票》，《南方日報》2009年11月25日。。隨后，廣東省環(huán)保廳也表示，番禺區(qū)的垃圾焚燒發(fā)電廠所有監(jiān)測項目的環(huán)評審批都會有公民參與。12月10日，番禺區(qū)人民政府發(fā)布的《創(chuàng)建番禺區(qū)垃圾處理文明區(qū)工作方案(征求意見稿)》表示項目選址工作推遲到2011年1月后，并通告開展為期半年的“全民大討論”，政府同時公布了民眾參與討論的渠道。12月20日上午，應邀參加華南板塊業(yè)主代表座談會的時任中共番禺區(qū)委書記譚應華公開表示“垃圾焚燒發(fā)電廠項目已停止”。最終，番禺垃圾焚燒發(fā)電廠項目在公眾維權(quán)抗爭的壓力下被暫時擱置。

但是，令地方政府更為難堪的是，政府對番禺市民抗爭的“讓步”不僅沒有真正“終結(jié)爭端”，反而產(chǎn)生了意想不到的“擴展效應”。2009年12月12日，廣州市花都區(qū)就發(fā)生了數(shù)百名小區(qū)業(yè)主反對在汾水林場建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠的集體抗爭行動。從此，垃圾焚燒問題逐漸從環(huán)境議題轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄卫碜h題。

二、垃圾處理再決策中的官民互動

盡管建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠遭遇民意的激烈反對，并因亞運會臨近而暫時擱置，但如何有效破解垃圾圍城的困境依然是廣州市人民政府無法回避的事實。因此，亞運會后的廣州很快就重啟垃圾處理議題。面對公眾有序的抗爭與要求參與政策過程的積極訴求，政府汲取了2009年強力推進建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠遭遇公眾強烈的維權(quán)抗爭的教訓，也考慮到破解垃圾圍城困局、優(yōu)化垃圾處理體系和促進垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展都需要社會力量參與，垃圾處理再決策過程開始發(fā)生變化。

(一)公眾開始走向政策倡導

一是收集垃圾處理信息并開展知識普及活動。事實上，番禺垃圾門事件伊始，就有業(yè)主在互聯(lián)網(wǎng)上建立論壇，廣泛收集與垃圾處理相關(guān)的各種知識與信息，并在論壇上對垃圾處理的各種技術(shù)手段展開討論，對公眾進行垃圾處理的知識普及。即使在政府暫停項目后，這種普及知識的活動也一直持續(xù)展開。

二是質(zhì)疑以垃圾焚燒為主的政策主張。2010年2月23—24日，廣州市政府垃圾處理項目專責領(lǐng)導小組在廣州召開“廣州市生活垃圾處理專家咨詢會”，就如何推進垃圾分類回收、廣州市應采取何種方式處理生活垃圾以及如何加強對垃圾處理的環(huán)保監(jiān)管三大中心議題展開討論，最終形成《廣州市生活垃圾處理專家咨詢會專家咨詢意見》，垃圾焚燒成為與會專家的絕對主流意見*游星宇：《32專家論生活垃圾處理31位“主燒”》，《南方都市報》2010年2月25日。。為此，番禺業(yè)主對會議形成的以垃圾焚燒為主的處理政策提出了質(zhì)詢，如通過媒體追問專家的真實意見、批評李坑焚燒廠的監(jiān)管缺陷，并參與鳳凰衛(wèi)視“一虎一席談”欄目組織的專場辯論中與“主燒派”專家進行辯論等。

三是倡導垃圾分類。2010年年初，番禺業(yè)主們開始調(diào)研并設(shè)計各種垃圾處理的方案，還在一些社區(qū)開展“垃圾分類”的政策試驗。2011年7月25日，廣州大學廣州發(fā)展研究中心發(fā)布了《廣州生活垃圾增長預測與優(yōu)化處理行動方案設(shè)計》以及《廣州建設(shè)科學完善的生活垃圾分類管理體系的建議》*《憂廣州垃圾容量趨近飽和》，《廣州日報》2011年7月28日。。

四是營銷政策。針對廣州市和番禺區(qū)人民政府開展網(wǎng)絡(luò)“問計于民”活動，公眾積極參與，利用這一合法制度平臺向政府提出垃圾分類和相關(guān)政策方案。不僅如此，他們還通過“兩會”進行立法倡議，撰寫“給全國人大的公開信”，協(xié)助人大代表、政協(xié)委員撰寫提案和議案等。

(二)政府開始積極回應公眾訴求

一是開放咨詢渠道。2010年1月13日，廣州市人民政府決定自即日起，在南方網(wǎng)、金羊網(wǎng)、大洋網(wǎng)、奧一網(wǎng)等四家網(wǎng)絡(luò)媒體上廣泛開展以“廣州垃圾處理政府問計于民”為主題的公眾意見網(wǎng)絡(luò)征詢活動，歡迎廣大市民和專家建言獻策。相關(guān)部門在對這些意見和建議進行匯總綜合后，報廣州市人民政府常務(wù)會議決策*賴偉行：《聽民聲、疏民意、納民智、解民憂》，《廣州日報》2010年4月24日。。2011年7月14日，廣州市人民政府又舉辦了以“城市管理精細化，珍愛家園齊獻計”為主題的網(wǎng)絡(luò)問政活動，網(wǎng)民圍繞廣州的垃圾處理紛紛提交建言*《城市管理精細化 珍愛家園齊獻計》，《廣州日報》2011年6月14日。。

二是吸納民間精英參與。2010年4月9日，廣州的“巴索風云”和“阿加西”兩位2009年反對垃圾焚燒的業(yè)主代表受廣州市番禺區(qū)人民政府邀請，到澳門參觀考察垃圾焚燒廠*單光鼐：《官民良性互動》，《南方周末》2011年2月24日。。

三是吸收公眾倡導的垃圾分類主張。2010年3月21日，廣州市城管委宣布，《關(guān)于全面推廣生活垃圾分類處理工作的意見》近日獲廣州市政府批準，已經(jīng)下發(fā)到各區(qū)和縣級市。2011年2月17日，廣州正式發(fā)布國內(nèi)首部垃圾分類條例，不分類者將罰50元。相關(guān)規(guī)定從4月1日起施行。按照廣州市人民政府的計劃，2011年垃圾分類率力爭達到50%，2012年建立完善的垃圾分類收集處理系統(tǒng)*《生活垃圾不分類4月開罰》，《廣州日報》2011年2月18日。。

四是成立公眾咨詢監(jiān)督委員會。2012年8月4日，廣州市城市管理委員會成立了由30名社會人士擔任委員的廣州市城市廢棄物處理公眾咨詢監(jiān)督委員會*《廣州城市廢棄物處理公眾咨詢監(jiān)督委員會召開成立大會》，《廣州日報》2012年8月4日。。該委員會的成立，為市民有序參與廣州城市廢棄物或生活垃圾分類處理的政策過程提供了制度化渠道，并有利于進一步提高城市廢棄物或生活垃圾分類處理民主決策、科學決策水平。

(三)政府與公眾開始持續(xù)的互動交流

一是開展各種論壇活動。2012年3月27日，《羊城晚報》開設(shè)“垃圾處理問題”專欄，吸引了專家學者和廣大市民的關(guān)注和熱議，紛紛為廣州垃圾處理出謀劃策。與之同時，廣州市城管委也積極回應市民的建言獻策，并表示當年城市生活垃圾無害化處理率將達到92%，生活垃圾日產(chǎn)量在2010年基準上減量2%，資源化利用率將達到30%，爭創(chuàng)100個垃圾分類先行推廣實施生活小區(qū)，生活垃圾分類推廣實施街道擴大到50條，惠及350萬市民*《請你為垃圾處理獻良策》，《廣州日報》2012年3月27日。。2012年8月10日，廣州市科技協(xié)會和廣州市城管委聯(lián)合舉辦名為“直面垃圾圍城：現(xiàn)在與未來”的講壇，邀請專家和市民參與討論。與會專家認為廣州解決垃圾圍城出路，不單是技術(shù)問題，更是官民互信問題，需要將相關(guān)的監(jiān)督管理制度公開化； 對于垃圾分類耗資較高，有專家認為可以采取多種方式進行，最簡單的方法是居民將生活垃圾做到干濕分開，而收運垃圾也要做到干濕收運*《廣州舉辦講壇討論“垃圾圍城”解決辦法》，《羊城晚報》2012年8月12日。。2012年10月14日，廣州市科協(xié)、廣州市城市廢棄物處理公眾咨詢監(jiān)督委員會、南方都市報聯(lián)合舉辦了“生活垃圾分類處理：從政府戰(zhàn)略到公眾參與”論壇，政府相關(guān)部門負責人、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W者、科技社團、垃圾分類處理企業(yè)、媒體代表、市民共300多人參加，大家共同探討垃圾分類處理的可行路徑。整個論壇過程還通過微博在網(wǎng)上全程直播，吸引廣大市民在網(wǎng)上參與互動*《市咨委會、市科協(xié)、南都聯(lián)合主辦垃圾分類論壇》，《南方都市報》2012年10月15日。。

二是市長主持召開專題座談會。2012年5月，廣州市人民政府市長陳建華先后主持召開了兩次垃圾處理工作座談會。5月17日下午，10位來自上海以及廣東省內(nèi)各大科研機構(gòu)、高校的專家受邀與廣州市各區(qū)(縣級市)、相關(guān)單位主要負責人，以及中央駐穗、省、市媒體負責人一起，參加了陳建華市長主持的座談會。與會人士圍繞廣州垃圾處理的疑點難點以及垃圾處理技術(shù)路線等展開積極“對話”，力圖形成共識*《凝聚共識明確垃圾處理技術(shù)路線科學規(guī)劃建設(shè)合理垃圾處理體系》，《廣州日報》2012年5月18日。。5月22日上午，13名來自廣州全市的市民代表受邀與廣州市人民政府各職能部門、各區(qū)負責人一起參與陳建華市長一個月之內(nèi)主持的第二次座談會。陳建華市長強調(diào)廣州市人民政府在垃圾處理工作中要“建設(shè)陽光、責任、透明和法治政府”，并承諾“充分保障市民的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，落實“問需于民、問政于民、問計于民”。參加座談會的市民代表則再次倡導動員社會力量做好垃圾分類投放工作的政策倡議*羅艾樺：《廣州市政府連續(xù)舉行兩場座談會 邀網(wǎng)友問計“垃圾圍城”》，《人民日報》2012年5月23日。。

正是在這樣的官民互動中，廣州市垃圾處理再決策的路線圖逐漸明確：一方面，政府繼續(xù)堅持建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠的思路，但選址會充分考慮民意。2012年4月18日，廣州市城管委正式對外公布了有關(guān)生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目和餐廚垃圾資源化處置利用設(shè)施建設(shè)計劃實施方案，未來三年廣州市將新建6座垃圾焚燒發(fā)電廠，名稱統(tǒng)一稱為“資源熱力電廠”*全杰：《3年建6座資源熱力電廠》，《廣州日報》2012年4月19日。。另一方面，政府也吸納了公眾提出的關(guān)于推進垃圾分類以實現(xiàn)垃圾減量的建議。2012年7月10日，廣州市人民政府正式下發(fā)《關(guān)于推進全民垃圾分類處理工作意見》，對垃圾源頭減量、垃圾分類投放普及、分類收運規(guī)范、回收利用等各方面環(huán)節(jié)做出明確規(guī)定和指引*全杰、何穎思：《2015年底前基本實現(xiàn)垃圾分類》，《廣州日報》2012年7月11日。。實際上，作為此次重啟垃圾處理議題的最主要推手，廣州市人民政府市長陳建華也多次表達了政府的清晰思路：首先是推行垃圾分類進行減量化，在此基礎(chǔ)上再考慮焚燒。盡管在后亞運時代重啟的垃圾處理再決策過程中，政府將“如何應對垃圾圍城”的政策議程置換為“在什么地方焚燒垃圾”而不斷遭致公眾批評，政府在關(guān)于垃圾數(shù)量以及李坑垃圾焚燒發(fā)電廠焚燒信息等公開方面也存有諸多瑕疵，但畢竟交流互動的大門已經(jīng)開啟，已然少了2009年的劍拔弩張而多了心平氣和的對話，政府在諸如番禺垃圾焚燒發(fā)電廠重新選址問題上也明顯體現(xiàn)了“規(guī)避風險”的學習精神。因此，盡管廣州市政府的垃圾處理再決策依然堅持當初以垃圾焚燒為主的思路，但公眾積極倡導的垃圾分類的主張也進入了政府的決策視野，這在相當程度上降低了政策風險。

三、走向參與式治理

回觀廣州市近3年來的垃圾處理政策過程，從2009年政府強力推進垃圾焚燒遭遇公眾的激情抗爭到2010年重啟垃圾處理議題后持續(xù)的官民互動，至少可以看到兩個方面的明顯變化：

(一)政府逐步從排斥公民參與走向吸納民意

2009年廣州市政府在強力推進建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠事件中之所以遭遇公眾的激情抗爭，在相當程度上是因為政府在公共政策過程中排斥民意。該項目自2004年確定地址、2006年確定審批到2009年開始征地，5年里沒有情況通報和聽證，甚至發(fā)電廠所在的會江村民也大多不知道該項目的存在。2010年3月，番禺業(yè)主聯(lián)合多位廣州市民在給全國人大的“萬言建議書”中認為“規(guī)劃資訊不公開是反對垃圾焚燒爭議升級的導火索”，最關(guān)鍵的問題是“政府在推動垃圾焚燒項目時，出現(xiàn)了程序不合法、違背民意、假造民意、信息不公開甚至利益輸送等問題”*《番禺垃圾焚燒背后的互動與博弈》，《南方日報》2011年4月15日。。眾所周知，在傳統(tǒng)政策過程中，基于政府決策效率最大化的追求，即使是與民眾切身利益息息相關(guān)的公共管理議題也會將普通民眾排斥在決策過程之外，最常見的理由往往是一般民眾缺乏公共管理決策所需要的相關(guān)專業(yè)知識、民眾關(guān)注的都是些“雞毛蒜皮的小事”等。因而，在公共決策過程中，了解民情、反映民意要么被形式化、要么干脆擱置起來，地方政府實質(zhì)上壟斷公共政策過程成為非常普遍的中國版本的公共管理故事。這種排斥公民參與的政策過程甚至還表現(xiàn)為某些官員“漠視民意”的“狂傲”。在2009年的抗爭性沖突中，當面對公眾質(zhì)疑時，某些政府官員用不合時宜的語言呵斥輿論詢問，將市民對官員的正當質(zhì)疑罵作“胡說八道”。其實，既有民主政治的經(jīng)驗事實表明：普通民眾對自身權(quán)益的關(guān)注與是否具備專業(yè)知識之間并不存在邏輯上的關(guān)聯(lián)。在民眾合法權(quán)益受損時，他們理所當然地會表示反對。正是在公眾維權(quán)抗爭的壓力下，廣州市人民政府的政策過程開始吸納民意，展開與公眾的雙向交流與溝通，試圖找到平衡點。與北京原擬2008年投入運行的海淀區(qū)六里屯垃圾焚燒發(fā)電廠在遭遇民眾反對浪潮下徹底棄建不同的是，廣州選擇了另一條道路，即在官民互動之中繼續(xù)推進項目。從2010年至今，廣州市政府一方面開放多條渠道來聽取不同意見，并逐步推動垃圾分類；另一方面態(tài)度堅決地表示，鑒于廣州面臨的城市垃圾危機，興建焚燒廠勢在必行。

(二)民眾從維權(quán)抗爭逐步走向政策倡導

在2009年番禺市民反對垃圾焚燒事件中，我們看到的更多的是“鄰避效應”的發(fā)酵，主要源之于受到政府建垃圾焚燒發(fā)電廠直接影響的居民對未來可能產(chǎn)生的污染和威脅的一種本能反應。尤其是政府承諾采用“世界上最先進的焚燒技術(shù)”與作為國家重點環(huán)境保護實用技術(shù)示范工程和廣東省市政優(yōu)良樣板工程的李坑垃圾焚燒發(fā)電廠的“糟糕觀感”之間存在的巨大落差，更加劇了公眾的“恐慌”和對政府的“技術(shù)承諾”的不信任。最終，政府強力推進建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠理所當然地與公眾因恐懼和不信任而反對建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠的抗爭行動之間出現(xiàn)了難以彌合的分歧。不過，隨著事件持續(xù)，公眾逐步開始調(diào)適自己的維權(quán)議題，從純粹的維權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槔幚淼恼叱珜А１M管政府壓縮了垃圾處理再決策的官民對話空間，將“如何處理垃圾”置換為“在哪里焚燒垃圾”，但公眾強烈主張的垃圾分類顯然已經(jīng)得到政府的回應。不僅如此，公眾還針對垃圾處理的監(jiān)管、培養(yǎng)環(huán)保意識以及通過垃圾分類達到減少垃圾數(shù)量等提出了諸多政策性建議。公眾意識到僅僅依靠反對并不能推動事情的解決，垃圾問題需要民眾和政府停止無休止、無技術(shù)含量的爭吵，在理智的狀態(tài)下溝通，共同研究來找出一條解決垃圾圍城的路子。因此，盡管公眾的政策倡導未必完全能被政府主導的政策過程所吸納，但持續(xù)的官民對話已經(jīng)展開。

從政府行為的變化中，我們看到傳統(tǒng)政府單中心治理的格局正在發(fā)生變化。盡管公共政策過程中的官民互動還處于選擇性操作層面而遠未成為制度性的常態(tài)，政府有意識地縮窄了政策議程的范圍而使得官民之間在達成基本共識方面存有相當?shù)碾y度，但政府顯然希望能通過重新選址的“技術(shù)性修正”來規(guī)避2009年沖突事件的重演，而開放公眾進入政府設(shè)定的政策過程并持續(xù)地展開對話交流也有助于縮小政府與公眾之間的不信任鴻溝。從民眾的變化來看，政府釋放的“善意”得到了積極回應。從2010年廣州垃圾處理政府問計于民為主題的公眾意見網(wǎng)絡(luò)征詢活動到后續(xù)的相關(guān)活動，公眾都在積極參與并貢獻民間智慧。在持續(xù)的官民互動中，盡管在是否一定要建設(shè)6座垃圾焚燒發(fā)電廠以及目前采用的垃圾焚燒技術(shù)是否安全等議題上依然存在著明顯的分歧，但政府與公眾可能都意識到在共同破解垃圾圍城困境中建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠與推行垃圾分類并非絕對沖突。因此，垃圾處理再決策中的對話與交流還能夠繼續(xù)。誠如廣州市一位政府官員所言:過去政府習慣于在鼓勵和表揚聲中工作，而現(xiàn)在必須學習在民眾和輿論的批評和監(jiān)督下推進工作。一些2009年參與抗爭的維權(quán)精英也意識到“僅僅依靠反對并不能解決垃圾問題”，轉(zhuǎn)而接受政府的“吸納”。顯然，正是這種變化推動了從2009年反對垃圾焚燒中的抗爭性沖突向2010年重啟垃圾處理議程后的持續(xù)對話協(xié)商的轉(zhuǎn)變。如果這種因公眾維權(quán)抗爭而迫使政府逐步開放公共政策過程的“危機性反應”能夠逐步規(guī)范化而成為常規(guī)性制度安排的話，那么它就在國家與社會之間提供了一種規(guī)避風險的反思性制度安排，這種制度安排在某種意義上就是建立在地方政府創(chuàng)新與公民有序參與雙向良性互動基礎(chǔ)上的參與式治理。

20世紀90年代以來，治理話語在漢語學術(shù)界聲名鵲起。作為治理的理想目標，善治意味著政府與公民之間的合作。在強調(diào)公民有序參與的基礎(chǔ)上，參與式治理應運而生。參與式治理主張通過公民參與優(yōu)化政策過程，建立政府與公民社會之間的協(xié)商合作與伙伴關(guān)系來實現(xiàn)協(xié)作治理。有研究者將其定義為“與政策有利害關(guān)系的公民個人、組織與政府一起參與公共政策、分配資源和合作治理的過程”*陳剩勇、趙光勇：《“參與式”治理研究述評》，《教學與研究》2009年第8期，第75—82頁。。在發(fā)達國家，參與式治理正在成為地方治理創(chuàng)新的基本趨勢。公共討論、參與式預算、協(xié)商會議、協(xié)商投票以及公民陪審團等許多形式，正在使越來越多的公民積極地參與到公共政策過程中來。參與式治理的出現(xiàn)，既是民主政治的實踐，又適應了政府管理轉(zhuǎn)型的需要，更有助于解決日益復雜的社會政治難題。

改革開放以來，與中國經(jīng)濟持續(xù)的高速增長所帶來的人民物質(zhì)文化生活水平不斷提高相適應，中國政府也不斷推進民主建設(shè)和法治進程，人權(quán)保障事業(yè)獲得長足發(fā)展。普通民眾的權(quán)利意識逐漸覺醒，公民不但意識到憲法和法律所賦予的合法權(quán)利，而且還會通過維權(quán)抗爭來回應其合法權(quán)益的被損害。更重要的是，公民的維權(quán)訴求也得到了國家的積極回應：黨的十六大正式提出“擴大公民有序的政治參與”；十七大明確要求“制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見”；十七屆四中全會強調(diào)作決策、定政策“要堅持問政于民、問需于民、問計于民”；十八大指出：凡是涉及群眾切身利益的決策，都要充分聽取群眾意見。近年來，一些地方政府在管理創(chuàng)新中逐步嘗試引入“參與式治理”，如浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)的參與式預算改革*李凡主編：《溫嶺試驗與中國地方政府公共預算改革》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2009年。、湖南省長沙縣的“開放型政府試點”*《長沙縣權(quán)治理謀變，政府自我限權(quán)》，《21世紀經(jīng)濟報道》2010年12月28日。等。在這些實踐性嘗試中，參與式治理既暢通了利益訴求表達渠道，又有效化解了矛盾糾紛，初步實現(xiàn)了從剛性維穩(wěn)向柔性維穩(wěn)的轉(zhuǎn)變，為實現(xiàn)公民有序參與提供了實踐的可能性。

以公眾有序參與為核心的“參與式治理”模式，強調(diào)“公共利益”是多元利益的合成，政府積極回應公眾訴求和政務(wù)信息公開，公眾可以通過一定程序與機制來影響政府的議程設(shè)置，決策者日益承認多元的利益代表和表達渠道，政府日益重視公眾對政策的認受性，公眾可以通過提交意見和輿論監(jiān)督以及其他機制(如行政訴訟和行政復議)來對決策錯誤進行反饋和糾正*參見王錫鋅、章永樂：《我國行政決策模式之轉(zhuǎn)型——從管理主義模式到參與式治理》，《法商研究》2011年第4期，第3—12頁。。從既有的參與式治理實踐的地方性嘗試來看，一方面，公民參與被充分吸納，促進了政府決策的民主化和科學化，培養(yǎng)了公民的民主意識與參政能力；另一方面，重塑了政府與公眾的關(guān)系，增進了彼此之間的理解與信任，最終也改善了公共事務(wù)的治理績效并促進了和諧社會建設(shè)。因此，這一新型的治理模式體現(xiàn)了政府與民眾在公共事務(wù)治理中的合作，實現(xiàn)了從精英治理向協(xié)作治理的轉(zhuǎn)變。

在廣州市人民政府為走出垃圾圍城困局的嘗試和探索中，正是在公眾維權(quán)抗爭的壓力下，地方政府開始創(chuàng)新政策過程：公民參與從被排斥到被吸納，公民參與與政府管理創(chuàng)新持續(xù)互動，初步體現(xiàn)出參與式治理的發(fā)展進路，也開始產(chǎn)生良好的收益。至少從2012年番禺重新選址來看，垃圾處理廠選址提前公開征求市民意見并且是一個“五選一”方案，而最終定址于遠離人口聚集的地區(qū)，這對于政府與民眾而言顯然是雙贏的結(jié)果。在這種參與式治理嘗試中，地方政府與公眾都在進行改變和調(diào)適。地方政府改革管理方式，以軟硬兼施為策略的柔性維穩(wěn)取代了單純依賴強力的剛性維穩(wěn)，主動公開相關(guān)信息，并主動提供平臺與公眾進行溝通。民眾則從純粹的反對政府政策轉(zhuǎn)向政策倡導，主動參與并尋求與政府理性對話的機會。最終雙方的分歧得到縮小，官民對話取代了官民對抗，協(xié)商合作的基本格局初步形成。更重要的是，這種新的嘗試表明：政府單方面制定政策并輔以強制力推行的行政運作方式行將終結(jié)，只有充分吸納公眾有序參與、獲得公眾信任與支持并能構(gòu)建出官民協(xié)作的政府才能實現(xiàn)對公共事務(wù)的有效治理。因此，走向參與式治理，是公眾有序的組織化參與與地方政府管理創(chuàng)新雙向互動的產(chǎn)物，不僅有助于破解諸如垃圾圍城等諸多公共性困局，也應該成為地方治理創(chuàng)新的基本趨向。

四、結(jié) 論

眾所周知，對垃圾處理過程中產(chǎn)生超標致癌物質(zhì)的恐懼、害怕有毒廢棄物污染環(huán)境是鄰避效應產(chǎn)生的重要原因。因此，政府既應該公開相關(guān)的詳盡數(shù)據(jù)，也應該強化對垃圾焚燒設(shè)施的監(jiān)管，以緩解公眾的“不安全感”。更重要的，垃圾分類與垃圾干濕分離應該得到切實推定，以保證源頭減量并讓焚化爐充分燃燒，最終既減少垃圾焚燒量，又有效降低有害物質(zhì)排放。對于民眾而言，則應確立共同的家園意識，嚴于律己，從垃圾源頭的減量做起，并積極參與對政府興建的垃圾處理設(shè)施運營的監(jiān)督。簡而言之，只有政府與民眾在建立基本共識的基礎(chǔ)上攜手合作，將參與式治理堅持到底，后續(xù)垃圾處理的政策過程才能實現(xiàn)預期目標。

為此，廣州市人民政府不斷推進相關(guān)制度建設(shè)。2010年5月，廣州市人民政府印發(fā)了《重大民生決策公眾征詢工作規(guī)定》,明確提出:凡涉及民生的重大決策,都必須在決策前充分聽取市民意見。2013年1月19日，廣州市市長陳建華在《政府工作報告》中明確提出，將完善政府重大行政決策咨詢論證和公眾征詢制度，堅持問政于民、問需于民、問計于民、問效于民。2013年3月11日，《廣州市重大民生決策公眾意見征詢委員會制度(試行)》獲市政府常務(wù)會議審議通過。該制度明確規(guī)定日后廣州將遵循“一事一會”原則，每一個重大民生項目和計劃決策之前，都將成立一個單獨的公眾意見征詢委員會，而且市民代表和直接利益代表的人數(shù)不得少于1/3。同時，應當成立公眾征詢意見委員會而沒有成立的，相關(guān)項目將不得提交領(lǐng)導集體決策*《重大民生決策均須成立公眾委員會》，《南方都市報》2013年3月12日。。

盡管廣州市人民政府在重啟垃圾處理再決策中呈現(xiàn)出參與式治理的趨向并不斷推進制度建設(shè)，但依然暴露出諸多問題。如政府對政策議程的置換與控制、政府主張的垃圾焚燒廠建設(shè)獲得強勢推進而民眾倡導的垃圾分類雖高調(diào)推行卻難見實質(zhì)性動作；而如何真正做好對因建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠而受影響地區(qū)的生態(tài)補償、如何讓公眾參與監(jiān)督垃圾焚燒廠的運行和排放情況等懸而未決的議題，還沒有進入?yún)f(xié)商討論的議程。此外，盡管2010年以來，廣州市人民政府在不斷完善參與式治理的制度設(shè)計，但實踐操作卻更多地體現(xiàn)為“選擇性執(zhí)行”：在同德圍整治中可以踐行參與式治理*《專家呼吁推行“同德圍模式”》，《新快報》2012年12月31日。，在白云山隧道議題上則“故伎重演”*《廣州暫緩白云山隧道項目 網(wǎng)友憂暫緩不是叫?！?，《羊城晚報》2013年1月19日。。因此，在走向參與式治理的探索進程中，如何處理好政府主導與公民參與的關(guān)系，并避免出現(xiàn)公民參與成為“在場的缺席”以及形式化的協(xié)商蛻變成為一種管理工具*參見[英]弗蘭克·布里迪著、方軍譯：《恐懼的政治》，南京：江蘇人民出版社，2007年，第104頁。，使規(guī)劃的制度性承諾“運轉(zhuǎn)起來”，最終將公民的積極參與、公民社會的發(fā)育成長與地方政府管理創(chuàng)新的持續(xù)互動塑造成為城市治理模式創(chuàng)新的過程，使參與式治理成為一種慣習而不是應對危機的“暫時性選擇”，依然任重而道遠。

總之，從廣州市人民政府重啟垃圾處理再決策的過程來看，參與式治理的趨向在相當程度上是地方政府回應公眾維權(quán)抗爭的策略性選擇，是公眾參與與地方政府創(chuàng)新雙向互動的產(chǎn)物。在廣州這個公民社會日益發(fā)育成長的城市，不僅公民的權(quán)利意識與參與意識比較發(fā)達，而且公眾也更多地傾向于理性化、有序化的參與。因此，要真正走向成為一種慣習的參與式治理，關(guān)鍵在于承諾要實現(xiàn)城市治理創(chuàng)新的政府將已經(jīng)開啟的“對話與協(xié)商之門”徹底打開，并通過行之有效的建章立制來吸納公眾日益增長的有序參與之訴求。