城鄉(xiāng)商貿(mào)一體化條件下的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易補(bǔ)償機(jī)制研究

■閆貴壯（遼東學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院 遼寧丹東 118001）

城鄉(xiāng)商貿(mào)一體化的內(nèi)涵與實(shí)施意義

在我國城鄉(xiāng)貿(mào)易聯(lián)系日益密切、農(nóng)村城鎮(zhèn)化速度愈發(fā)加快的今天，黨中央和國務(wù)院在十六屆三中全會擬定并通過《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》（以下簡稱《決定》）重要政策文件，針對新時期下我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡的問題而有針對性的提出了“五個統(tǒng)籌”戰(zhàn)略方針，將城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展以及國內(nèi)發(fā)展與對外開放進(jìn)行綜合統(tǒng)籌，立足科學(xué)發(fā)展觀，將城鄉(xiāng)發(fā)展放在“五個統(tǒng)籌”指示精神的首位，顯示了政府對于我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等發(fā)展的重視。自1982年以來，我國逐漸形成了“城鎮(zhèn)包圍農(nóng)村”的地域面積變化格局，如圖1所示。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展不再局限于商貿(mào)流通和文化互溶，涉及土地流轉(zhuǎn)及產(chǎn)權(quán)交易的一體化發(fā)展趨勢愈發(fā)明顯，并且逐漸走上專門性制度探索道路。

我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有典型的二元化特征，農(nóng)村和城鎮(zhèn)商業(yè)貿(mào)易在硬件基礎(chǔ)和軟件資源等方面都存在較大差距，流通體制落后、改革步伐較慢、要素資源差異等都是這種差距存在的原因。城鎮(zhèn)與農(nóng)村二元化經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征導(dǎo)致我國農(nóng)村地區(qū)長期商業(yè)貿(mào)易發(fā)展水平偏低，城鄉(xiāng)收入水平發(fā)展擴(kuò)大。在現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)商貿(mào)一體化戰(zhàn)略的實(shí)施具有重要意義。

第一，城鄉(xiāng)商貿(mào)一體化戰(zhàn)略是對農(nóng)村地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展的有效支撐。特色農(nóng)產(chǎn)品只有依賴豐富的出貨渠道才可以實(shí)現(xiàn)其產(chǎn)品價值，事實(shí)也證明，農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)的流通能力越強(qiáng)，企業(yè)發(fā)展就越有生命力和競爭力。在城鄉(xiāng)商貿(mào)一體化進(jìn)程之前，農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)品加工、配送、物流等工作都是個體自主模式，不僅成本高，而且很難保證質(zhì)量和新鮮度，而城鄉(xiāng)貿(mào)易融合的迅速發(fā)展則使城市和農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的貿(mào)易分工，城市輸送農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)管理等要素資源，農(nóng)村負(fù)責(zé)專業(yè)化特色產(chǎn)品生產(chǎn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到空前的活躍發(fā)展。

第二，“三農(nóng)問題”在城鄉(xiāng)商貿(mào)一體化進(jìn)程中得到緩解。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)，商貿(mào)業(yè)的區(qū)域統(tǒng)籌是農(nóng)村地區(qū)繁榮與否的關(guān)鍵，農(nóng)村消費(fèi)環(huán)境和農(nóng)民生活質(zhì)量的提升都依賴于此。城鄉(xiāng)商貿(mào)一體化是涉及到農(nóng)業(yè)、制造業(yè)以及商貿(mào)業(yè)三個方面的聯(lián)動戰(zhàn)略，是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的支撐，因此，要在新形勢下發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，解決三農(nóng)問題，必須進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息化、機(jī)械化、規(guī)?；约皩I(yè)化等方面的區(qū)域一體建設(shè)，使得城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)組織在管理和流通等方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

第三，城鄉(xiāng)商貿(mào)一體化是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易補(bǔ)償機(jī)制改革的積極推進(jìn)力量，是城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的促進(jìn)因素。城市商業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可忽視的經(jīng)濟(jì)因素，在城市擴(kuò)張步伐加快的背景下，其資源配置、業(yè)態(tài)結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)業(yè)空間布局無疑都會對農(nóng)村產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，這其中以耕地占用和土地流轉(zhuǎn)為構(gòu)成城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施過程熱點(diǎn)，而我國“國家所有”和“農(nóng)民集體所有”兩種形式的土地所有權(quán)形式，經(jīng)常會出現(xiàn)所有權(quán)界定模糊和產(chǎn)權(quán)不清晰的矛盾沖突，城鄉(xiāng)商貿(mào)一體化“以物質(zhì)促繁榮”的經(jīng)濟(jì)效果有助于解決土地權(quán)利紛爭。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展下的國家公共利益征地行為

我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中的土地權(quán)利轉(zhuǎn)讓及補(bǔ)償糾紛問題頻頻見諸報(bào)端，這與我國土地所有權(quán)屬性有直接關(guān)系。我國《憲法》和《土地管理法》都規(guī)定“國家可以根據(jù)公共利益征收或征用土地，并依法對所征土地給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”，然而，我國集體所有制下的農(nóng)村土地歸屬在國家所有權(quán)方面是較為充分的，而農(nóng)民的自有土地權(quán)利則受到很大限制，農(nóng)村土地的收益權(quán)多停留于形式，這不僅對于城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是很大的阻礙因素，而且也不利于農(nóng)民土地收益的穩(wěn)定性，影響社會和諧安定，在這一點(diǎn)上，我國兩岸四地土地征用法律體系存在較大差別，如表1所示。

我國2007年《物權(quán)法》規(guī)定“國家、集體和私人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯”，這條法規(guī)的關(guān)鍵在于確定社會公共利益對私權(quán)的限制，反映在我國城鄉(xiāng)一體化中的農(nóng)村土地征收及補(bǔ)償機(jī)制方面，就是直接關(guān)系到城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合和社會利益分配的重要問題。我國農(nóng)村土地不能直接用于地產(chǎn)開發(fā)等商業(yè)項(xiàng)目，國家規(guī)定農(nóng)村土地必須經(jīng)由國家轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋睾蟛拍苓M(jìn)行流通轉(zhuǎn)讓，而國家征地時的低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償性也使得農(nóng)村土地的收益權(quán)事實(shí)上僅僅停留在名義層次。即便是農(nóng)村集體用地，法律也規(guī)定不得用于轉(zhuǎn)讓和出租等非農(nóng)業(yè)建設(shè)，這種土地所有權(quán)的不平等逐漸落后于市場經(jīng)濟(jì)要求。

圖1 1982-2011年中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程

在城鎮(zhèn)一體化發(fā)展趨勢下，不同于土地流轉(zhuǎn)，土地的公益征用只反映買方需求，而不體現(xiàn)出讓產(chǎn)權(quán)人的意愿，這樣就可以用公共壟斷力量來保證社會利益不至于因私人主觀意圖而受阻。公共利益是合法征地的前提條件，國家所有權(quán)禁止侵害農(nóng)村土地所有權(quán)的界限也在于此。在我國，政府機(jī)構(gòu)一般以強(qiáng)制手段收購農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，出于公共利益考慮，農(nóng)民土地在征收后可以得到合理補(bǔ)償。關(guān)于農(nóng)村土地征用補(bǔ)償價格的合理性方面，公共利益征地具有強(qiáng)制性并不實(shí)質(zhì)損害農(nóng)民利益，非公益標(biāo)準(zhǔn)的征地由于是出于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)的目的而決定了其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)必須依靠市場，由市場決定其土地所有權(quán)收益。

非公利益下的農(nóng)村土地出讓市場交易補(bǔ)償機(jī)制

在農(nóng)村土地市場交易方面，我國目前對諸如商業(yè)住宅開發(fā)和重大項(xiàng)目建設(shè)的相關(guān)立法較為欠缺，《中華人民共和國土地管理法修正案》僅提出了對于農(nóng)民集體土地的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高問題，對于土地交易主體等的改革并未有所涉及。筆者認(rèn)為，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和文化、政治等融合是時代發(fā)展潮流，國家應(yīng)放開農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓市場，使得農(nóng)村土地權(quán)利出讓行為具備真正意義上的微觀規(guī)制與宏觀管控。

表1 兩岸四地土地征用模式對比

圖2 四川省成都市農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易創(chuàng)新實(shí)踐模型

通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地權(quán)利的市場化交易，代表既可以增強(qiáng)農(nóng)民個體的土地權(quán)利責(zé)任，使得土地產(chǎn)權(quán)交易得以實(shí)現(xiàn)集所有權(quán)、使用權(quán)、租賃權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)以及地役權(quán)等的子類劃分，又可以使得被轉(zhuǎn)移單位具備將土地價格納入建設(shè)成本的能力，減少農(nóng)村開發(fā)過程中的土地浪費(fèi)和閑置現(xiàn)象。在此方面，我國部分省區(qū)已經(jīng)開辟了先河，例如，四川省成都市在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新改革方面就走在了全國前列，建立了促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)為核心的確權(quán)頒證制度，通過交易服務(wù)平臺和聯(lián)合建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、政府流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司等創(chuàng)新制度，摸索出一條城鄉(xiāng)一體化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易改革之路，如圖2所示。

我國大陸地區(qū)將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓的補(bǔ)償門類設(shè)置為7類，分別是土地補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助、青苗和地上附著物補(bǔ)償、耕地占用稅、新菜地開發(fā)建設(shè)基金、耕地開墾費(fèi)以及征地管理費(fèi)，其中土地補(bǔ)償費(fèi)率計(jì)算以土地年均產(chǎn)值倍數(shù)為基礎(chǔ)。然而，國家層面的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置水平相對較低，不能滿足農(nóng)民的土地收益期望，甚至出現(xiàn)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓后，農(nóng)民的轉(zhuǎn)讓成本和補(bǔ)償費(fèi)用合計(jì)為負(fù)值，這不僅是對農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓積極性的削弱，同時也是誘發(fā)社會矛盾、威脅社會團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的根源。因此，非公利益下的市場化農(nóng)村土地交易補(bǔ)償機(jī)制就使得此問題迎刃而解，既能保證農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓收入，又不至于阻礙城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的深入發(fā)展。

當(dāng)然，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)以市價出讓也存在一系列問題，表現(xiàn)為國家層面的統(tǒng)一土地配置宏觀效果發(fā)揮不良，這有悖于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，國家會因此而丟失農(nóng)村的一級土地市場，非農(nóng)用地供給量也會產(chǎn)生較大波動，尤其是當(dāng)農(nóng)村土地出現(xiàn)巨額“轉(zhuǎn)非”過程后，我國的耕地制度將遭受直接沖擊，國家糧食安全和社會基礎(chǔ)保障存在崩塌危險。然而，筆者認(rèn)為，問題是既定的，但不應(yīng)是放棄農(nóng)村土地制度改革的原因，在法律和相關(guān)配套設(shè)施建立完備的基礎(chǔ)上，我國完全可以探索出一條符合國情的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易補(bǔ)償機(jī)制，相關(guān)的地區(qū)性土地產(chǎn)權(quán)市場化交易補(bǔ)償試點(diǎn)工作和新增耕地開發(fā)會是現(xiàn)實(shí)的探索前沿。

結(jié)論

我國是擁有十四億人口的大國，由于歷史因素而造成了城鄉(xiāng)之間的較大發(fā)展差距。在黨中央推進(jìn)城鄉(xiāng)社會、經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的政策下，我國的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易實(shí)現(xiàn)了較大幅度的增長，然而也不可避免的碰觸到較為敏感的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易問題。如何在城鎮(zhèn)化大潮中妥善解決公共利益和非公利益下的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易補(bǔ)償問題是學(xué)術(shù)界和政府都要著力關(guān)注的方面，這不僅關(guān)系到我國的耕地和糧食安全戰(zhàn)略，也直接反映著社會主義制度經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢發(fā)揮，“十二五”期間的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和土地制度改革依然任重而道遠(yuǎn)。

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