依法理財與依法監(jiān)督

●張 明/西南財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授

根據(jù)黨的十八屆四中全會提出的全面推進依法治國、依法執(zhí)政方略，依法治國、依法執(zhí)政形勢下的政府依法理財與依法監(jiān)督，根本上是用健全完善的法制體系實現(xiàn)依法理財，用依法監(jiān)督保障依法理財。即依法理財是依法治國、依法執(zhí)政的總體要求，依法理財需要依法監(jiān)督，只有依法監(jiān)督才能保障依法理財。這就形成了一個以政府收支法制體系為連接載體的，市場及其主體基礎(chǔ)上的依法理財與依法監(jiān)督的連環(huán)扣(如下圖所示)，在這個財政治理連環(huán)扣中，包含財政收支法制體系建設(shè)和以依法監(jiān)督促進保障依法理財兩大內(nèi)容。

一、政府依法理財本源地包含依法監(jiān)督

道理上講，依法理財是市場經(jīng)濟下政府財政活動的基本方式與規(guī)范，因為市場經(jīng)濟下政府所理之財，都是依據(jù)社會管理服務(wù)權(quán)聚斂的社會或國民財富，因而必須按相應(yīng)社會公約(基本法)給社會及國民作出相應(yīng)說明。這種行為規(guī)則在人類社會由盎格魯-撒克遜人在13-18世紀(jì)的漫長社會變革歷程中逐漸形成，政體層面稱“共和制”，財政層面稱“政府預(yù)算制”，即君主的財政大臣向議會提交并陳述政府開支需求及收入的相關(guān)說明，議會審議批準(zhǔn)后方可實施。向議會提交并陳述就是向社會或國民公開，經(jīng)議會審議批準(zhǔn)就是接受社會或國民的監(jiān)督，這就是政府預(yù)算制度讓政府及相關(guān)利益集團糾結(jié)鬧心之處，這既是“共和制”的核心，也是制約監(jiān)督權(quán)力和依法理財?shù)暮诵??？梢?，依法理財天生?lián)系著公開和依法監(jiān)督，內(nèi)容上是在健全完善收支法制體系的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)政府依法聚財、依法用財及相應(yīng)公開和依法監(jiān)督，其中公開是依法監(jiān)督的前提和特殊形式。

二、依法聚財是依法理財和依法監(jiān)督的前提

依法聚財?shù)那疤崾墙∪晟普杖敕ㄖ企w系，我國目前政府收入法制體系主要包括稅收法制體系、非稅收入法制體系和債務(wù)管理法制體系。

（一）政府收入法制體系建設(shè)

1、稅收法制體系建設(shè)。一是依據(jù)市場經(jīng)濟國家慣例健全完善稅法體系基礎(chǔ)。如解決憲法在稅法立法執(zhí)法原則、稅法目的、構(gòu)成要素、稅務(wù)機構(gòu)和納稅人權(quán)利義務(wù)、中央地方稅收立法權(quán)、管轄權(quán)劃分等方面的欠缺問題。二是健全完善稅收實體法體系。解決現(xiàn)有稅種除企業(yè)所得稅、個人所得稅、車船稅以及稅務(wù)機關(guān)征管的稅種按國家法律發(fā)布實施，海關(guān)征管的稅種按《海關(guān)法》實施外，其他稅種都以全國人大授權(quán)、國務(wù)院以暫行條例發(fā)布實施的缺陷；改變授權(quán)立法缺乏約束和監(jiān)督，導(dǎo)致行政權(quán)擴張，損害法律嚴(yán)肅性，直接影響稅法實施效果的現(xiàn)狀。三是建立健全稅務(wù)機關(guān)依法治稅的征管方式。改變稅務(wù)機關(guān)按稅收計劃實施稅收征管，以完成稅收任務(wù)為工作目標(biāo)的“依計劃治稅”方式，建立健全適應(yīng)市場經(jīng)濟的“依法治稅”方式。一方面，糾正違反稅法濫用職權(quán)、稅收任務(wù)高于稅法、領(lǐng)導(dǎo)“旨意硬”、稅法“規(guī)定軟”等稅務(wù)執(zhí)法上的隨意性和違法性問題；另一方面，避免以財政需要為目標(biāo)，片面強調(diào)完成稅收計劃，不顧經(jīng)濟現(xiàn)實和稅法嚴(yán)肅性，以計劃完成情況評判稅收征管水平、職務(wù)的升降，甚至與下?lián)芏悇?wù)經(jīng)費和獎勵掛鉤，引發(fā)經(jīng)濟水平低的地區(qū)或時期出現(xiàn)“過頭稅”、集資繳稅和“稅收空轉(zhuǎn)”等現(xiàn)象，經(jīng)濟水平高的地區(qū)或時期出現(xiàn)少收稅、緩收稅、個稅回扣的“稅收逆調(diào)節(jié)”問題。同時，強化納稅人依法納稅意識，打擊以致富、謀取私利為目的而避稅、漏稅、偷逃稅的做法，確立依法治稅的社會基礎(chǔ)。

2、非稅收入法制體系建設(shè)。非稅收入是除稅收、公債收入外政府收入的重要組成部分。目前我國非稅收入具體包括：行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入、政府財政資金產(chǎn)生的利息收入等。從管理主體講，非稅收入是各級政府職能部門、行業(yè)主管部門(團體)、有行政管理職能的社會團體、依法代行行政職能的受托機構(gòu)等，在履(代)行政府職能過程中，依據(jù)法律法規(guī)、具有法律效力的規(guī)章以及國有資產(chǎn)(資源)所有權(quán)或政府信譽所收取的資金。與稅收和債務(wù)收入相比，非稅收入是一個種類、數(shù)量和管理者都極其龐大復(fù)雜的類別。非稅收入法制體系建設(shè)主要是通過非稅收入類別立法，實現(xiàn)對非稅收入及管理者行為的治理。由于非稅收入種類及其主體的復(fù)雜性，非稅收入的法制建設(shè)和規(guī)范管理是一項十分艱巨的社會系統(tǒng)工程。

改革開放以來，隨著非稅收入的增加，國家也相應(yīng)展開了法制建設(shè)和規(guī)范治理。1990年黨中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》，規(guī)定行政事業(yè)性收費按資金性質(zhì)分別納入預(yù)算或預(yù)算外管理。1993年中辦和國辦轉(zhuǎn)發(fā)財政部文，規(guī)定行政性收費和罰沒收入實行“收支兩條線”管理。1996年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》，明確預(yù)算外資金和“收支兩條線”內(nèi)容并實行專戶管理。1999年中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)監(jiān)察、財政等五部委《關(guān)于1999年落實行政事業(yè)性收費和罰沒收入“收支兩條線”規(guī)定工作的意見》，明確規(guī)定了所有行政事業(yè)性收費、罰沒款等的項目標(biāo)準(zhǔn)和票據(jù)管理，全面推行罰繳分離、收費票款分離；在銀行賬戶開設(shè)和管理方面，規(guī)定單位財務(wù)收支統(tǒng)一歸口管理，行政事業(yè)性收費、罰沒收入與部門支出脫鉤等。2001年國辦轉(zhuǎn)發(fā)《財政部關(guān)于深化收支兩條線改革進一步加強財政管理意見的通知》，明確提出公安、法院、工商、海關(guān)、環(huán)保等部門，按規(guī)定收取的預(yù)算外收入必須全部納入預(yù)算管理；對質(zhì)檢等28 部門預(yù)算外資金實行“收支脫鉤”管理。2004年財政部印發(fā)《關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》，明確各級財政是政府非稅收入征收的主管機關(guān)，并規(guī)定了“政府非稅收入分步納入財政預(yù)算，實行‘收支兩條線’管理”的具體方法步驟。

根據(jù)目前情況進行非稅收入法制體系建設(shè)，一是要健全完善非稅收入法律制度?，F(xiàn)有諸多法律法規(guī)本身所規(guī)定的非稅收入項目過多、過雜，如現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定有土地使用權(quán)出讓金、新菜地開發(fā)建設(shè)基金、土地補償費、安置補償費、耕地開墾費、土地復(fù)墾費等收費項目；《教育法》規(guī)定有教育費附加、地方教育附加、農(nóng)村教育附加等；《森林法》規(guī)定有森林生態(tài)效益補償基金、森林植被恢復(fù)費等收費項目；《水法》、《礦產(chǎn)資源法》等都規(guī)定了相應(yīng)的收費或基金開設(shè)權(quán)等。相關(guān)部門在清理這些非稅收入項目的基礎(chǔ)上，還要解決某些特定行業(yè)或領(lǐng)域非稅收入項目不規(guī)范、數(shù)量過多、規(guī)模膨脹、管理不善等問題，如網(wǎng)絡(luò)上關(guān)注的三峽工程建設(shè)基金在工程建設(shè)完工后還繼續(xù)收取，其原因、用途、鄂渝兩地基金分配比例等飽受爭議的問題均缺乏公開說明。二是健全完善非稅收入監(jiān)管法制體系。我國非稅收入制度建設(shè)表明，隨著非稅收入增加，非稅收入管理經(jīng)歷了“未管理——收支兩條線管理——納入預(yù)算管理”的發(fā)展過程。根據(jù)市場經(jīng)濟國家慣例，非稅收入無論是“收支兩線”或是“納入預(yù)算”管理，都應(yīng)接受財政和人大監(jiān)督，如國外通常也有經(jīng)特別立法設(shè)立、專款專用、無需立法機構(gòu)年度審議的政府預(yù)算外收支(Extra-bud鄄getary Funds/Off-Budget)，但立法機構(gòu)對這些資金實質(zhì)性地?fù)碛许椖吭O(shè)立、預(yù)算報告列示、項目審計監(jiān)督等控制權(quán)。然而，我國當(dāng)前相關(guān)管理制度大多是政府部門分散或聯(lián)合發(fā)布的決定、辦法、通知等，法律級次較低，缺乏人代會介入和公眾參與表決的規(guī)定，缺乏必要的制度約束監(jiān)督，對違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象也缺乏責(zé)任追究和懲處規(guī)范等。今后應(yīng)按新《預(yù)算法》有關(guān)政府性基金預(yù)算和國資經(jīng)營預(yù)算規(guī)定，細(xì)化非稅收入法制化監(jiān)管，在強化完善非稅收入財政監(jiān)督和審計監(jiān)督的基礎(chǔ)上，實行人大監(jiān)督，并推進社會輿論和公眾監(jiān)督等。

3、債務(wù)收入法制體系建設(shè)。我國自改革開放恢復(fù)政府債務(wù)后，國債(中央債)規(guī)模一直不大，1981-1994年我國國債(含外債)占同期GDP 比重均值1.86%，占同期財政收支比重均值分別為10.85%、10.51%。1994年《預(yù)算法》禁止地方政府舉債，同時分稅制改革使國家財力向中央傾斜，地方(特別是基層)政府承擔(dān)的職責(zé)事權(quán)與其所擁有的財權(quán)財力失衡。后來中央逐步建立財政轉(zhuǎn)移支付制度予以彌補，但遠(yuǎn)不能滿足地方政府發(fā)展、拉動、刺激經(jīng)濟職責(zé)事務(wù)支出的需要。當(dāng)這些因素與2008年為應(yīng)對國際金融危機實施的刺激性政策匯集時，地方政府債務(wù)運作就成為解決地方社會經(jīng)濟發(fā)展資金短缺與現(xiàn)行地方政府債務(wù)制度缺失問題的突破口，由此出現(xiàn)社會各界普遍關(guān)注的地方政府債務(wù)風(fēng)險問題。

2010年，在國務(wù)院強化對地方政府融資平臺公司管理的背景下，各地都加強了政府債務(wù)及其投融資平臺的整治管理，健全完善了地方債的控制規(guī)模、調(diào)整結(jié)構(gòu)、評價效益、設(shè)立償債基金、重大項目聯(lián)席評審等風(fēng)險管理制度。國家審計署《2013年第32 號公告：全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》表明，截至2013年6月，全國政府性債務(wù)206988.65 億元，其中中央98129.48 億元，地方108859.17 億元，而地方債中，市、縣兩級共88008.21 億元，對此國家審計署定性為“目前我國政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控，但有的地方存在一定的風(fēng)險隱患?！逼鋵?，我國的地方性政府債務(wù)風(fēng)險是一種與政府間財力分配結(jié)構(gòu)失衡相一致的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險。上述現(xiàn)狀提供了我國政府債務(wù)收入法制體系建設(shè)的認(rèn)識基礎(chǔ)、決策起點及擬解決的基本問題。

目前，新《預(yù)算法》已明確定義政府債務(wù)為中央政府和地方政府債務(wù)，以余額和限額方式進行分類管理。具體內(nèi)容：一是對中央一般公共預(yù)算中舉借的債務(wù)實行余額管理，余額規(guī)模為全人代會批準(zhǔn)限額，中央政府債務(wù)由財政部具體負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理；二是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的政府債務(wù)，在國務(wù)院確定限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券籌措，債務(wù)規(guī)模由國務(wù)院報全國人代會或全國人大常委會批準(zhǔn)；三是省、自治區(qū)、直轄市依限額舉借的債務(wù)，列本級預(yù)算調(diào)整案，報本級人大常委會批準(zhǔn)；四是地方政府舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出；五是除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)；六是除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保；七是國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責(zé)任追究制度；八是財政部對地方政府債務(wù)實施監(jiān)督。

從法制體系建設(shè)角度講，新《預(yù)算法》一是在立法層面上對政府債務(wù)進行縱橫向立體監(jiān)管，即由全國人大和地方本級人大相應(yīng)審批舉借的債務(wù)限額。二是明確了財政對中央和地方政府債務(wù)的余額、限額分類管理方式；三是地方政府債務(wù)劃歸各省級政府，便于省級區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃解決市、縣級政府資金短缺問題；四是健全完善系統(tǒng)措施，如債務(wù)使用、償還計劃及資金來源，風(fēng)險評估預(yù)警、應(yīng)急處置和責(zé)任追究等。

（二）我國政府依法聚財需要依法監(jiān)督

目前我國除債務(wù)收入納入立法和人大監(jiān)督，部分稅收收入納入立法外，其余絕大部分收入特別是非稅收入缺乏立法和人大監(jiān)督。而非稅收入是涉及國民日常生活的普遍事項，是有民生意義的項目，國民生活中的各類收費負(fù)擔(dān)并不比其作為稅負(fù)歸宿所承擔(dān)的稅負(fù)低。因此，依法聚財是目前我國政府依法理財和依法監(jiān)督的一個重大缺陷，很有必要按前述收入類別予以分類與規(guī)范。

三、依法用財是依法理財和依法監(jiān)督的中心

依法用財是指政府支出管理法制化，具體是指政府預(yù)算管理法制體系建設(shè)。理論上講，政府預(yù)算管理法制體系中的政府支出治理，包括預(yù)算的支出管控和預(yù)算公開兩方面。法治的根本就是依法行事，而判斷是否依法行事的前提就是公開，只有公開才有監(jiān)督，才能保障依法行事。預(yù)算公開不僅是現(xiàn)代國家法制和法治的經(jīng)典與傳統(tǒng)，而且是共和制的核心和根本。1920年美國會計界為適應(yīng)泰勒制的標(biāo)準(zhǔn)制造或生產(chǎn)，提出并實行標(biāo)準(zhǔn)成本核算及控制，預(yù)算的支出管控功能隨之產(chǎn)生。預(yù)算起初是作為一種事先的成本預(yù)測或支出的標(biāo)準(zhǔn)控制予以應(yīng)用的，隨后又被應(yīng)用于議會審議控制政府的預(yù)算支出。政府預(yù)算法制體系建設(shè)的三個核心是：政府收支全部納入預(yù)算、由立法機構(gòu)審批預(yù)算及向社會公開預(yù)算。

（一）政府支出法制體系建設(shè)

近年來我國政府預(yù)算法制化穩(wěn)步推進，如實行部門預(yù)算編制、國庫單一賬戶和集中支付、“三公經(jīng)費”公開、部門預(yù)算公開等，為《預(yù)算法》的修訂奠定了實踐基礎(chǔ)，有效促進了政府預(yù)算的法制體系建設(shè)，具體如下：

1、政府收支全部納入預(yù)算并向社會公開。普遍認(rèn)為，新《預(yù)算法》的一大亮點是實行全口徑預(yù)算管理：收入包括稅收、收費、國資經(jīng)營收入、政府性基金收入、社會保障基金收入、債務(wù)收入等；支出涵蓋廣義政府所有活動。新《預(yù)算法》還明確規(guī)定預(yù)算經(jīng)人大審批后20日內(nèi)須向社會公開，讓政府全部收支接受人民監(jiān)督。有了知情權(quán)，民眾及社會各界便可依法監(jiān)督政府執(zhí)政、理財?shù)暮戏ㄐ浴?/p>

2、支出分類列報。目前部門預(yù)算支出已基本實現(xiàn)了按功能和經(jīng)濟性質(zhì)分類列報，新《預(yù)算法》明確規(guī)定，今后政府支出不按規(guī)定進行分類列報并公開就違法。這表明今后的政府支出列報及公開將會更規(guī)范、更符合國際標(biāo)準(zhǔn)，也更能立體地說明問題，更有利于監(jiān)督。

3、編制轉(zhuǎn)移支付預(yù)算。我國一級政府財政支出按用途和管理劃分，具體包括本級部門支出、上解上級支出和對下級轉(zhuǎn)移支付三類，一級財政真正分配管理的只有本級部門支出和對下級轉(zhuǎn)移支付兩部分。當(dāng)“三公經(jīng)費”和部門預(yù)決算納入人大監(jiān)督并向社會公開后，部門支出基本實現(xiàn)法制化，而轉(zhuǎn)移支付特別是專項轉(zhuǎn)移支付，在分稅制改革后一直缺乏制度約束，存在較多不規(guī)范和“跑部錢進”現(xiàn)象。新《預(yù)算法》對轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立原則、目標(biāo)、預(yù)算編制、下達(dá)時限等都予以明確規(guī)定，重點規(guī)范了專項轉(zhuǎn)移支付制度，減少“跑部錢進”問題的發(fā)生。如要求建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出制度，對市場競爭能有效調(diào)節(jié)的事項不搞專項轉(zhuǎn)移支付；除國務(wù)院規(guī)定共同承擔(dān)的事項外，不要求下級政府承擔(dān)配套資金等?？梢?，編制轉(zhuǎn)移支付預(yù)算并將其公開，接受民眾監(jiān)督，是財政支出法制化建設(shè)的重要內(nèi)容。

4、預(yù)算支出績效評價。預(yù)算支出績效評價是2003年后我國財政監(jiān)管重點推行的改革措施。2011年國務(wù)院成立政府績效管理工作部際聯(lián)席會，指導(dǎo)推動政府績效管理；隨后財政部印發(fā)《財政支出績效評價管理暫行辦法》和《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，2014年財政部又印發(fā)《地方財政管理績效綜合評價方案》，對預(yù)算支出績效評價界定、范圍、依據(jù)、內(nèi)容、指標(biāo)體系框架、組織實施、結(jié)果應(yīng)用等作出相應(yīng)規(guī)定，同時制定績效考評工作、技術(shù)和行為規(guī)范、績效考評報告文本等。目前多地預(yù)算支出績效評價工作已開始試點，績效評價觀念已基本形成，相應(yīng)的組織建設(shè)已初步開展。新《預(yù)算法》明確規(guī)定，各級政府、各部門、各單位應(yīng)開展預(yù)算支出績效評價，同時將支出政策實施和重點支出、重大投資項目資金使用及績效，列為縣級以上人大常委會和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人代會審查的重點內(nèi)容。這些規(guī)定不僅強化了政府支出績效評價的立法監(jiān)管，也拓展了政府收支法制體系的內(nèi)容。

（二）新《預(yù)算法》開啟了依法監(jiān)督政府用財?shù)男缕瘘c

新《預(yù)算法》在政府預(yù)算管理、人大審批預(yù)決算內(nèi)容及公開等方面，提出政府預(yù)算全流程立法審批并向社會公開的要求，開啟了我國市場經(jīng)濟下政府全面依法理財?shù)男聲r代，也成為與依法治國、依法執(zhí)政相一致的依法監(jiān)督政府用財?shù)男缕瘘c。具體包括：

1、新《預(yù)算法》要求對政府預(yù)算全流程實行立法監(jiān)督并向社會公開。新《預(yù)算法》明確規(guī)定將政府全部收支納入預(yù)算，并要求公開政府預(yù)算：一是經(jīng)本級人大批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況報告及報表；二是本級政府財政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行以及舉借債務(wù)等重要事項說明；三是本級政府財政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報表；四是部門預(yù)算、決算中機關(guān)運行經(jīng)費安排、使用情況等重要事項說明；五是各級政府、各部門、各單位政府采購情況；六是向社會公開預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計工作報告。新《預(yù)算法》還要求人大審查政府的預(yù)算執(zhí)行情況報告及報表、政府采購情況，使人大從原有對政府預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算等的節(jié)點審查監(jiān)督，擴展為對政府預(yù)算執(zhí)行全流程的監(jiān)督；同時要求，公開政府預(yù)算、決算時，應(yīng)當(dāng)對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行、舉借債務(wù)、部門預(yù)決算中機關(guān)運行經(jīng)費安排使用等重要事項作出說明。

2、新《預(yù)算法》明確了依法治國、依法執(zhí)政形勢下依法監(jiān)督政府理財?shù)木唧w業(yè)務(wù)。新《預(yù)算法》規(guī)定的監(jiān)督內(nèi)容：一是向社會公開的政府預(yù)算相關(guān)內(nèi)容；二是人大對預(yù)算草案及報告、預(yù)算執(zhí)行情況報告的重點審查內(nèi)容(八項)；三是人大常委會向本級人代會主席團提出關(guān)于總預(yù)算草案及上一年總預(yù)算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報告內(nèi)容(四項)；四是人大決算草案重點審查內(nèi)容(十二項)；五是結(jié)合上年預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計報告進行審查決算。

四、依法監(jiān)督促進和保障政府依法理財

（一）以健全完善國家監(jiān)督體系的依法監(jiān)督規(guī)范促進政府依法理財

政府依法理財需要依法監(jiān)督保障，依法監(jiān)督需要健全完善的國家監(jiān)督體系，健全完善的國家監(jiān)督體系是依法監(jiān)督和依法理財?shù)幕颈Ｕ稀｜h的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干問題的決定》明確指出，加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約監(jiān)督體系，強化行政權(quán)的制約監(jiān)督合力和實效。一方面，強化行政權(quán)制約重點是加強政府內(nèi)部權(quán)力制約。如對于財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位，實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)及定期輪崗制度，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用，除完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督、改進上對下的監(jiān)督、建立常態(tài)化的監(jiān)督制度外，還應(yīng)完善糾錯問責(zé)機制，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序。另一方面，完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督。實現(xiàn)審計對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的全覆蓋，強化審計垂直領(lǐng)導(dǎo)，探討省以下地方審計的統(tǒng)一管理，從而推進審計的職業(yè)化建設(shè)。

（二）加強財政監(jiān)督是保障政府依法理財?shù)墓ぷ骰A(chǔ)

一般認(rèn)為，促進政府依法理財?shù)谋O(jiān)督主要是立法、司法、審計和社會輿論等外部監(jiān)督，實際上這是國內(nèi)在國外強勢外部監(jiān)督制度實踐影響下形成的認(rèn)識偏差，從而導(dǎo)致對國外強勢財政監(jiān)督的漠視。我國保障政府依法理財?shù)呢斦O(jiān)督，既包括人大、審計、社會輿論等外部監(jiān)督，也包括財政監(jiān)督部門及其他政府部門監(jiān)督機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)黨十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和新《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，全面啟用內(nèi)外部監(jiān)督，有效實施監(jiān)督財政和財政監(jiān)督，規(guī)范和保障我國政府依法理財。

1、做強外部監(jiān)督，實現(xiàn)監(jiān)督財政。根據(jù)中央提出的國家監(jiān)督體系和審計監(jiān)督重點設(shè)計，結(jié)合國際慣例及相關(guān)經(jīng)驗和新《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定，符合我國國情的外部監(jiān)督體系主要包括四層結(jié)構(gòu)：一是嚴(yán)格實施政府收支全部納入預(yù)算管理的規(guī)定；二是在《憲法》和《預(yù)算法》框架下強化人大預(yù)算審批權(quán)監(jiān)督；三是根據(jù)中央依法治國、依法執(zhí)政精神及具體內(nèi)容，強化預(yù)算執(zhí)行的審計監(jiān)督；四是嚴(yán)格按照新《預(yù)算法》的規(guī)定公開政府及部門預(yù)算，堅持“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則，積極拓展政府預(yù)算的公共監(jiān)督。

2、強化政府收支內(nèi)部管控，做實財政監(jiān)督。在中央依法治國、依法執(zhí)政要求下，根據(jù)新《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定，以依法監(jiān)督促進和保障政府依法理財，結(jié)合“反四風(fēng)”和政府各部門監(jiān)督機構(gòu)日趨健全完善的大背景，內(nèi)部財政監(jiān)督可考慮以下措施：一是財政監(jiān)督部門介入政府收支的預(yù)算管理工作，如專員辦介入各地中央企事業(yè)單位的收支預(yù)算和央企國資經(jīng)營的預(yù)算管理；各級財政監(jiān)督部門協(xié)助配合相關(guān)財政職能部門，介入本級政府的收支預(yù)算和相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算管理等。二是各級財政監(jiān)督部門協(xié)助配合財政預(yù)算和國庫部門，組織指導(dǎo)部門財務(wù)及監(jiān)督機構(gòu)人員，強化部門預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行、決算編制報送管理及向社會公開等工作，以適應(yīng)審計、人大的審查要求；在此基礎(chǔ)上深入分析公開事項及信息的輿情和社會影響，提出有針對性的預(yù)案建議。三是強化對支出項目及資金的監(jiān)督。首先通過完善財政預(yù)算部門的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制、執(zhí)行及相關(guān)說明，強化對各級轉(zhuǎn)移支付支出的法制管理和監(jiān)督，改變以前中央對地方(或上級對下級)財政轉(zhuǎn)移支付未納入預(yù)算管控，大量專項財政資金缺乏必要監(jiān)管的狀況。其次通過預(yù)算支出績效評價，強化對政府支出使用效果的監(jiān)督。在部門預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編審及公開的法制化規(guī)范監(jiān)管基礎(chǔ)上，根據(jù)政府支出績效評價及管理的有關(guān)規(guī)定和各地實施情況，財政監(jiān)督部門牽頭組織相關(guān)財政職能部門、支出使用部門及其監(jiān)督機構(gòu)，開展基本支出和項目支出的績效評價工作，以績效評價促進政府支出的績效管理和支出使用的深度監(jiān)督，從而實現(xiàn)對政府支出業(yè)務(wù)全流程的績效目標(biāo)監(jiān)督。■