促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的政策探討

●上海濟帆文化傳播有限公司 潘 潔

引言

低碳經(jīng)濟是指在可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下，通過技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、新能源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型等多種手段，盡可能地減少煤炭石油等高碳能源消耗，減少溫室氣體排放，達到經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護雙贏的一種經(jīng)濟發(fā)展模式。金融危機以來，很多國家將發(fā)展新能源、發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)作為重振經(jīng)濟的重要驅(qū)動力。因此，探討促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)政策對于促進經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

一、促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的基本政策要素

宏觀政策工具的基本原理就是通過改變市場行為從而實現(xiàn)政策目標，對于促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的政策而言更是如此。在制定低碳經(jīng)濟發(fā)展的時候要充分考慮到市場機制的作用，政府的政策干預(yù)只是配合市場更有效率的運行。基于此，在政策制定過程中要充分考慮市場中的各種要素并克服市場轉(zhuǎn)換過程中的各種障礙。

這些要素和障礙包括低碳產(chǎn)品市場需求和供給的各個方面。供給方面的要素包括：產(chǎn)品的產(chǎn)出效率、產(chǎn)品的價格制定、產(chǎn)品的運輸、產(chǎn)品的技術(shù)創(chuàng)新和原料獲得等。需求方面的要素包括：產(chǎn)品對于使用者可持續(xù)發(fā)展的潛力和機會、產(chǎn)品的適用性、產(chǎn)品的成本比較、產(chǎn)品的可獲得性等。需要考慮的障礙則包括：首先，全社會發(fā)展低碳經(jīng)濟的理念。要喚起全社會的綠色發(fā)展理念和意識，從生產(chǎn)到生活的各個層面均要謀求綠色發(fā)展；其次，現(xiàn)有的生產(chǎn)能力和技術(shù)能力，低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程是一個技術(shù)不斷創(chuàng)新的過程；再次，商業(yè)模式，低碳經(jīng)濟的發(fā)展需要一個成熟的商業(yè)模式，這樣才能使企業(yè)獲取利潤，激勵其進行技術(shù)更新和規(guī)模擴張；最后，融資方面的困難，如何能夠?qū)Φ吞籍a(chǎn)業(yè)發(fā)展提供足夠的資金支持。

政府在低碳經(jīng)濟發(fā)展過程中的基本作用是調(diào)節(jié)市場，搭建一個競爭的平臺，并盡量在技術(shù)上保持中立。（1）政府制定的政策要能夠充分應(yīng)對氣候變化和可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)，這里面既包括能源政策（能效提高和新能源開發(fā)政策），也包括環(huán)境政策。（2）制度和法律框架。包括：能效/新能源促進機構(gòu)、能效標準設(shè)定、能源審計和市場能力建設(shè)、可再生能源支持計劃、PPP 模式、效用計劃和激勵措施。（3）資金激勵政策：一是要取消能源價格補貼，努力使低收入人群受益；二是進行直接補貼，如投資補貼，進行現(xiàn)金返還等；三是財政激勵措施，稅收減免、加速折舊等。

正是考慮以上因素，政府的政策工具應(yīng)該在強制執(zhí)行和市場自主行為之間尋求一種平衡，以達到最優(yōu)的調(diào)控效果，并使市場運行效率最高（見圖1）。

二、促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的財政政策

由于一部分低碳產(chǎn)業(yè)具有很強的外部性（能效提高產(chǎn)業(yè)），另外一部分低碳產(chǎn)業(yè)具有高風(fēng)險高收益的特征（可再生能源產(chǎn)業(yè)），因此，低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要政府提供一定的財政支持，其中既包括稅收政策也包括財政補貼和其他制度層面的政策措施。從不同的維度看，財政政策分為不同的類型：從作用功效上可分為：激勵性財政手段和約束性財政手段；從作用環(huán)節(jié)上可分為：生產(chǎn)環(huán)節(jié)的財政政策、流通環(huán)節(jié)的財政政策、消費環(huán)節(jié)的財政政策；（3）從作用內(nèi)容上可分為財政投入政策、稅收政策、政府采購政策等；（4）從具體工具形式上分，包括財政補貼、財政獎勵、加速折舊、投資抵免、稅收及稅收優(yōu)惠等等。從世界各國的實施情況看來，財政政策和碳定價在促進低碳經(jīng)濟發(fā)展中處于非常核心的地位。因此，我們可以將財政政策工具劃分為碳定價和基于技術(shù)的工具兩種類型（見表1），其核心是通過財政政策對經(jīng)濟體的低碳經(jīng)濟行為形成一種激勵和約束機制。

表1 促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的財政政策工具

從政策實施的效果來看，能源價格與能效之間存在著顯著的反向關(guān)系，這表明了影響能源價格的碳定價具有非常重要的地位，碳定價可以通過三種途徑來實施：排放貿(mào)易、碳稅和混合貿(mào)易——稅收計劃。除此之外，還需要有一個很好的體系來實施碳定價，這既包括財政政策工具也包括制度層面的設(shè)計：一方面可以通過財政政策影響能源價格，另一方面通過制度層面的設(shè)計對碳定價和財政政策有效實施進行保障，如設(shè)立能源政策獨立的監(jiān)管人，對整個碳定價和低碳經(jīng)濟發(fā)展進行監(jiān)督等。

從全球經(jīng)驗來看，將減排目標與預(yù)算緊密結(jié)合，有助于提高財政資金的配置效率，更好地達到低碳發(fā)展的政策目標。在所有的財政政策工具中，對污染進行征稅并進行相關(guān)政策創(chuàng)新比財政補貼更為有效。通過稅收可以改變市場中的價格信號，引導(dǎo)經(jīng)濟主體改變自己的行為，從而起到減少排放和低碳的效果。對能源和污染征稅，還可以起到再分配的功能，調(diào)整不同階層之間的收入分配。而制度層面的政策工具則對低碳經(jīng)濟發(fā)展提供了一種進入或評價的標準，這對于政策的績效評價非常有益。

三、促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的金融政策

金融政策旨在對低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供資金支持，擴大融資渠道，提高低碳產(chǎn)業(yè)的融資便利性。其中，不僅要求政府資金對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持，還要充分利用資金的杠桿作用，吸引更多的民間資本進入低碳產(chǎn)業(yè)。很多發(fā)展中國家在諸多低碳技術(shù)領(lǐng)域都處于領(lǐng)先地位，這些技術(shù)會成為未來整個區(qū)域經(jīng)濟增長的推動力。表2 顯示了亞太地區(qū)當前政府和私人部門對低碳產(chǎn)業(yè)的投資狀況，通過CDM 機制及公共投資和補貼，各國已經(jīng)在提高能源效率和可再生能源方面取得了長足發(fā)展，同時，私人部門的投資也有了很大的增加。政府可以通過財政補貼、設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等模式促進低碳經(jīng)濟發(fā)展。從私營機構(gòu)的角度來看，它們在關(guān)注低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿透哳~利潤的同時，還會特別關(guān)注資金運作的風(fēng)險（特別對于銀行而言），因此，政府應(yīng)通過一些金融政策來形成一種合理的風(fēng)險承擔結(jié)構(gòu)，以降低和分散金融機構(gòu)對低碳產(chǎn)業(yè)的融資風(fēng)險，最大化地利用政府資金杠桿以實現(xiàn)低碳產(chǎn)業(yè)的融資。

表2 亞太地區(qū)低碳經(jīng)濟發(fā)展的投資結(jié)構(gòu)

表3 促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的融資政策

表3 列示了政府促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的融資政策，其核心在于關(guān)注融資風(fēng)險和融資成本。政府通過財政支持和補貼的手段和私營投資機構(gòu)共同承擔低碳產(chǎn)業(yè)投資的風(fēng)險和成本。但從國際經(jīng)驗來看，一些降低項目成本的補貼措施并不能顯著降低金融機構(gòu)的風(fēng)險。所有的參與者都希望在短期內(nèi)最大限度的得到政府補貼，在這種背景下，政府應(yīng)該采取以下一些措施，以達到：（1）最大化基金的杠桿效應(yīng)，帶動更多的資金進入低碳經(jīng)濟領(lǐng)域，以最大限度地產(chǎn)生影響；（2）最大限度地維持低碳經(jīng)濟融資的可持續(xù)性，并將政策對市場的扭曲降到最低水平；（3）通過金融部門的作用以保證其長期的所有權(quán)。設(shè)立政府基金是實現(xiàn)以上政府政策目標的有效手段，通過政府基金的杠桿作用，可以充分地對低碳經(jīng)濟及產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行融資。表4 列出了一些促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的政府基金模式，政府可以利用種子基金，使用杠桿進行融資，引導(dǎo)更多的民間投資進入低碳經(jīng)濟領(lǐng)域。

表4 一些促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的政府基金模式

四、構(gòu)建一個成熟的碳交易市場

低碳經(jīng)濟發(fā)展最終要靠市場機制來完成，因此，構(gòu)建一個成熟的碳交易市場非常重要。這種碳交易市場可以分為不同的層面：國家層面、區(qū)域?qū)用婧凸緦用妗＜劝▏业呐欧沤灰左w系，也包括區(qū)域?qū)用娴呐欧沤灰左w系，還包括公司層面的溫室氣體排放的報告、可再生能源證書的交易，能源效率證書的交易等（見表5）。這個市場體系是以下一些體系的循環(huán)：實施框架、選擇和工具，對技術(shù)和政治內(nèi)容的評估、實施和強化體系，監(jiān)測、報告和驗證體系，社會、經(jīng)濟和環(huán)境影響。

表5 國際上開展的部分市場機制

政府可以采取一些政策以增加市場的成熟度，這些政策要充分考慮到各個市場的不同特征。建立類似于CDMs 的補償交易機制，并改革CDMs；以部門為基礎(chǔ)的信用體系和貿(mào)易體系；基于國家適當減少排放行動的信用/支付體系；排放許可證的交易系統(tǒng)（上限和交易）。通過上述政策，政府可以構(gòu)建一個完善、有效的碳交易市場。

五、對中國的政策啟示

從上述的分析中可以看出，低碳經(jīng)濟既是未來重要的經(jīng)濟發(fā)展推動力，同時也是一種外部性很強的經(jīng)濟發(fā)展模式，促進低碳經(jīng)濟發(fā)展需要發(fā)揮政府和市場兩方面的作用。

首先，促進低碳經(jīng)濟發(fā)展需要一個政府政策引導(dǎo)下的市場機制。政府的政策工具應(yīng)該在強制執(zhí)行和市場自主行為之間尋求一種平衡，以達到最優(yōu)的調(diào)控效果，并使市場運行效率最高。當前，既有區(qū)域性的碳交易市場，也有國別性的碳交易市場，我國應(yīng)該積極制定相關(guān)的交易準則和交易體系，并積極融入?yún)^(qū)域性或國際性的碳交易市場。

其次，財政政策和碳定價在促進低碳經(jīng)濟發(fā)展中處于非常核心的地位，需要建立一個很好的體系對碳交易進行有效定價，在所有的財政政策工具中，對污染進行征稅并進行相關(guān)政策創(chuàng)新比財政補貼更為有效。當前，我國已經(jīng)開始了相關(guān)的資源稅和環(huán)境稅改革，進一步深化相關(guān)稅收領(lǐng)域的改革，對促進我國的低碳經(jīng)濟發(fā)展有非常重要的意義。

最后，政府設(shè)立的產(chǎn)業(yè)基金在低碳經(jīng)濟發(fā)展中具有重要的作用，政府的基金有各種不同的模式，其中，有政府直接的資金支持，也有相關(guān)的風(fēng)險分擔基金，充分分擔企業(yè)在發(fā)展低碳經(jīng)濟中所承擔的風(fēng)險，除政府資金外，還要充分利用資

金的杠桿作用，利用政府資金的種子資金作用，吸引更多的民間資本進入低碳產(chǎn)業(yè)，可以采用公私合營（PPP）模式對低碳經(jīng)濟發(fā)展項目進行融資?！?/p>

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