從時間和區(qū)域維度看地方債務(wù)與土地財(cái)政的關(guān)系

●盧 昕

土地財(cái)政是指地方政府從土地開發(fā)及其相關(guān)領(lǐng)域所獲得的稅收收入和公共產(chǎn)權(quán)收入。在近幾年房價高漲的情況下，這兩塊收入占地方財(cái)政收入的比重不斷提高。政府進(jìn)行借債等融資行為的推動力之一是普通的稅收不足以支撐地方政府進(jìn)行基建等市場失靈領(lǐng)域中的資金需求。而土地財(cái)政的出現(xiàn)則增加了地方政府的收入，是預(yù)算外收入的一種，又稱為第二財(cái)政。土地財(cái)政這種行為的出現(xiàn)使得地方政府得以通過賣地等方式來增加收入，推動城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府這種行為通常會由于房地產(chǎn)商將地價轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者的身上導(dǎo)致房地產(chǎn)價格的上漲。但與此同時政府也面臨著通過土地財(cái)政籌資減少負(fù)債和穩(wěn)定房價保證消費(fèi)者生活水平的兩難選擇。

這里從時間和地區(qū)兩個角度來進(jìn)行分析，主要討論土地財(cái)政對地方債務(wù)的影響和二者之間的關(guān)系。此處，以地方政府賣地所得的收入來衡量土地財(cái)政的力度。時間角度主要是隨著時間的變化，地方債務(wù)的規(guī)模和房價（作為賣地收入的正相關(guān)因素）之間的聯(lián)系；從地區(qū)角度上看主要是房價的分布和地方政府的債務(wù)規(guī)模分布的情況。

一、地方債務(wù)與土地財(cái)政的關(guān)系的時間維度

截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65 億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56 億元。2012年到2013年6月份的政府債務(wù)如下圖1，1997年-2010年的地方政府債務(wù)的余額增長率變動如圖2?？煽闯鲈?012-2013年間，地方債務(wù)增長的幅度大于中央的債務(wù)增長的幅度，為了更好地對地方債務(wù)的變動情況進(jìn)行衡量，下面取地方債務(wù)的增長率來進(jìn)行研究（見圖2 地方政府債務(wù)的余額增長率變動圖）。

圖1 全國政府性債務(wù)規(guī)模圖

圖2 地方政府債務(wù)的余額增長率變動圖

因此地方債務(wù)的余額在1997年到2010年期間一直是不斷增長的，而增長率在2009年達(dá)到最大值，在2010-2012年間有所下降而在2013年則有小幅度的上升,但整體看來在1998-2013年的趨勢是下降的，且變動的幅度正在逐漸縮小中。2009年債務(wù)增長率的異動認(rèn)為是由于全球金融危機(jī)的影響使得地方收入減少導(dǎo)致的。

圖3 房價增長率變動圖

由房價增長率變動圖和地方債務(wù)的余額增長率變動圖來看，可以看出在2002-2008年間，地方債務(wù)的增長率是顯著降低的，而在此期間的房價增長率則顯著增加；而在2009-2013年間，房價繼續(xù)維持著比較高的增長率，而地方債務(wù)的增長率則維持在相對較低的水平，比2008年之前的水平還要低。地方債務(wù)增長率在2009年的急劇增長主要原因是由于2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致的政府各方面的收入減少的結(jié)果。因此由上分析得到房價的增長幅度確實(shí)在一定程度上和政府地方債務(wù)的增長幅度有著此消彼長的關(guān)系。

這種此消彼長的關(guān)系表明：土地財(cái)政、地方債務(wù)和房價之間的關(guān)系在于，土地財(cái)政的產(chǎn)生減少了地方債務(wù)的負(fù)擔(dān)，使得地方政府能夠增加收入。而土地財(cái)政又會使得房價升高，但同時，地方債務(wù)用于基建會使得城市的基礎(chǔ)設(shè)施日益完善，在便利了城市居住者的同時會使得土地價值有了附加值，在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時是房價增長的原因之一。

單論房地產(chǎn)價格和土地財(cái)政之間的關(guān)系是：地方財(cái)政對土地財(cái)政的過度依賴，使得當(dāng)前房地產(chǎn)價格泡沫越吹越大，地方政府對土地財(cái)政的依賴又使其沒有刺破泡沫的決心，結(jié)果是房價越調(diào)越高。事實(shí)證明土地財(cái)政是房價暴漲背后重要的推手，因而如何理清房地產(chǎn)和土地財(cái)政的真正關(guān)系，如何有效避免土地財(cái)政所帶來的負(fù)面影響，如何讓房地產(chǎn)發(fā)展回歸到合理的軌道是當(dāng)前有效控制房價暴漲的關(guān)鍵。

房價的增長幅度和地方債務(wù)的增長幅度所存在的這種此消彼長的關(guān)系主要是因?yàn)樵谕恋刎?cái)政的模式下，政府的收入有一部分來自于賣地的收入，房價的上漲一部分原因是由于土地成本的上漲，在地方政府從賣地中收獲了由于地價上漲所帶來的收入時，地方政府會因?yàn)槭杖氲脑黾邮沟媚軌蜃约禾峁┵Y金從而減少了要借的債務(wù)規(guī)模，而這種地價的變化會體現(xiàn)在房價上。變化的根源是土地財(cái)政的存在，房價和債務(wù)的這種關(guān)系在一定程度上緩解了地方政府對資金的需求，然而也為地方債務(wù)提供了很多不確定性，相當(dāng)于債務(wù)被房價所綁架了，當(dāng)房地產(chǎn)價格出現(xiàn)下跌的時候可能會對地方政府的償還能力產(chǎn)生較大的影響，同時這種機(jī)制也不利于激勵地方政府控制房地產(chǎn)價格。

二、地方債務(wù)與土地財(cái)政的關(guān)系的區(qū)域維度

在債務(wù)規(guī)模方面，各個省級的行政單位差異較大，其中，甘肅、安徽等部分地區(qū)債務(wù)增長速度較快，江蘇、廣東、浙江債務(wù)規(guī)模加大。而債務(wù)指標(biāo)方面，各省市地方政府負(fù)債率均較低，但重慶、云南已接近國際警戒線，鑒于各省自己公布的債務(wù)率均低于100%，總債務(wù)率超過90%的有北京、重慶、貴州、云南；在考慮到全口徑政府性債務(wù)的情況下，吉林、云南、湖北、重慶、甘肅等表現(xiàn)出較弱的債務(wù)指標(biāo)，而山東、河南、廣東、安徽等地區(qū)表現(xiàn)則相對較好。

圖4 各地區(qū)政府性債務(wù)增速對比

圖5 各地區(qū)政府債務(wù)指標(biāo)對比

表1 各地區(qū)地方債務(wù)與公共預(yù)算收入對比

圖6 各地區(qū)房價對比

由圖可知，北京、上海、浙江、廣東的房價較高，這4個地方的地方政府性債務(wù)余額/公共預(yù)算收入都低于全國平均水平，處于比較好的債務(wù)水平，廣東的此指標(biāo)為統(tǒng)計(jì)范圍最低值，青海、寧夏、內(nèi)蒙古的房價則較低，這3 個地方的余額比預(yù)算收入指標(biāo)高于全國平均水平，處于相對不好的債務(wù)情況。

根據(jù)審計(jì)署的公告，截至2012年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額占省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額37.23%，地方政府債務(wù)的償還對土地出讓收入依賴程度很高，其中：浙江達(dá)到66.27%，海南、福建、重慶分別為56.74%、57.13%、50.89%，這四個省市政府一半以上的債務(wù)償債依賴土地出讓收入。與前面的債務(wù)進(jìn)行對比可以得到以下結(jié)論浙江、海南、福建、重慶等地的地方債務(wù)的償還比較高程度的依賴于來自于土地財(cái)政的收入，償債資金的穩(wěn)定性較弱；青海、甘肅、云南、重慶、寧夏等12 個省市高于全國地方政府性債務(wù)余額/公共預(yù)算收入的平均水平，這些地區(qū)相對而言經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，對上級轉(zhuǎn)移支付和政府性基金的收入依賴程度較高?？梢姺績r高的地區(qū)相對而言更依賴于土地財(cái)政所帶來的收入，而房價低的地區(qū)更少依賴于土地財(cái)政收入來償債，典型的對比就是青海和廣東的對比。

在當(dāng)前二、三線城市房地產(chǎn)市場已開始出現(xiàn)相對過剩，而一線城市則仍面臨較為嚴(yán)峻的房地產(chǎn)調(diào)控的整體市場情形下，土地出讓收入在短期內(nèi)將呈現(xiàn)出一定的波動性，這將會導(dǎo)致某些地方的地方政府償債資金的穩(wěn)定性受到較大影響。

三、結(jié)論與建議

從時間和區(qū)域兩個維度來對土地財(cái)政和地方債務(wù)之間的關(guān)系進(jìn)行分析可以得到以下結(jié)論：第一，房地產(chǎn)價格的增長率與地方債務(wù)的增長率成反向的變動關(guān)系，即地方債務(wù)的增長率在降低的同時房價的增長率上升。第二，房價高的地區(qū)債務(wù)壓力較小，更多依賴土地財(cái)政所帶來的收入，而房價低的地區(qū)則相對債務(wù)負(fù)擔(dān)更重。

土地財(cái)政在推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加地方政府的資金來源，減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的同時也為地方債務(wù)的穩(wěn)定性埋下了隱患，并且綁架了房地產(chǎn)價格。我們應(yīng)尋求新的模式打破當(dāng)前土地財(cái)政的模式，改變土地財(cái)政誘發(fā)房地產(chǎn)價格上升的格局與此同時尋求減輕地方政府債務(wù)風(fēng)險的措施。

從長期來看，這需要財(cái)政、土地、金融等多方面的改革來實(shí)現(xiàn)，主要是擴(kuò)大地方政府的融資渠道，建立融資的可持續(xù)機(jī)制?？蓮囊韵氯胧郑?/p>

第一，改變土地供應(yīng)模式和土地制度。目前我國嚴(yán)格的土地供應(yīng)制度限制了土地資源的合理和有效配置，是導(dǎo)致土地財(cái)政現(xiàn)象發(fā)生的內(nèi)在原因，改變土地供應(yīng)模式有利于激勵政府加強(qiáng)負(fù)債管理和尋求新的資金來源渠道進(jìn)行融資。

第二，加強(qiáng)對債務(wù)的行政考核，將改變政府的職能增加政府負(fù)債作為政績考核內(nèi)容之一，促進(jìn)地方政府解決債務(wù)的積極性，有利于遏制地方債務(wù)增長。

第三，改變中央和地方的財(cái)政分配格局，為地方政府提供新的收入來源。新的稅種有利于改變地方政府對土地財(cái)政的過度依賴，改變政府負(fù)債經(jīng)營的思想，并提供穩(wěn)定的、可持續(xù)的現(xiàn)金流，在進(jìn)行融資促進(jìn)金融市場發(fā)展的同時也減輕了地方債務(wù)償債的不穩(wěn)定性?！?/p>