論TAC制度的經(jīng)濟學演進及其在中國實施的路徑選擇＊

董加偉

（山東大學 法學院，山東 濟南250100）

一、前言

經(jīng)濟發(fā)展不是邏輯自洽的體系，需要法律的調(diào)整和保障，法律制度也不是憑空構(gòu)筑的規(guī)則，同樣需要環(huán)境因子的促動和支撐。漁業(yè)是一項對自然資源存量高度依賴的產(chǎn)業(yè)，資源開發(fā)與養(yǎng)護法律制度對其健康發(fā)展具有重要作用。在人類發(fā)展的歷史長河中，隨著人們對漁業(yè)資源特性認識的深入，漁業(yè)資源開發(fā)利用的制度安排也在逐漸變革。［1］20世紀初，在漁業(yè)資源全球性衰退的背景下，在資源產(chǎn)權(quán)、交易成本、公私協(xié)力等研究成果的滋養(yǎng)中，總可捕量制度（TAC）應(yīng)運而生，在各國實踐中取得不俗成績。2000年我國《漁業(yè)法》首次確立了TAC基礎(chǔ)上的限額制度，并對與TAC密切相關(guān)的漁業(yè)資源調(diào)查、評估及捕撈限額的確定、分配等作了原則性安排，2004修訂《漁業(yè)法》時保留了TAC及限額制度的相關(guān)規(guī)定并沿用至今。TAC被我國立法所認可引起了國內(nèi)理論界和實務(wù)界的高度關(guān)注，有學者預(yù)言，TAC確立標志著我國的漁業(yè)管理將進入新的歷史發(fā)展時期，［2］即使是比較謹慎的學者，也認為《漁業(yè)法》關(guān)于捕撈限額制度的規(guī)定為改進現(xiàn)有管理體制提供了難得的機會之窗。［3］然而，13年過去了，TAC及其基礎(chǔ)上的配額制度依然靜靜地躺在莊重的法律文本上，徘徊在學者的反復論述中，絲毫沒有顧及漁業(yè)資源持續(xù)衰退的現(xiàn)實。是什么因素妨礙了其在我國的實施，是法律條文過于原則，缺乏可操作性，還是政策支撐力度不夠，導致徒法難以自行，抑或是漁業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)部條件尚不具備，超前立法而使其只能束之高閣？

國內(nèi)外學者從行政法學、經(jīng)濟學、行政學等不同進路對TAC進行了研究。從研究方向看，大體上可分為以下兩類：一類可稱為“學院派”，主要由法經(jīng)濟學和漁業(yè)經(jīng)濟研究領(lǐng)域的學者組成，研究進路從資源產(chǎn)權(quán)和實證分析的角度入手，將新古典經(jīng)濟學、制度經(jīng)濟學的產(chǎn)權(quán)理論、分析模型乃至數(shù)學上的生產(chǎn)函數(shù)等運用到漁業(yè)管理領(lǐng)域，極大地拓展了漁業(yè)法律制度研究的渠道，豐富了研究手段，但也存在著對漁業(yè)資源和漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的特性認識不足等問題；另一派可稱為“實務(wù)派”，主要由漁業(yè)管理部門的研究人員和海洋、水產(chǎn)院校的學者組成，研究進路從資源的生物學特性出發(fā)，在傳統(tǒng)行政法學的框架下，重點探討漁業(yè)法律制度的完善、漁業(yè)行政執(zhí)法的改良等課題，研究的針對性較強，但研究方法相對簡單，缺乏多學科交叉研究的深度。有鑒于此，筆者試圖綜合法經(jīng)濟學和行政法學的相關(guān)研究成果，結(jié)合相關(guān)國家的實踐，重點論述TAC與法經(jīng)濟學研究成果的互動和演進，深入剖析其在我國實施的困境，進而結(jié)合我國漁業(yè)資源特點和漁業(yè)管理實際，提出我國實施TAC的可行路徑。

二、TAC制度的經(jīng)濟學演進

（一）TAC制度的發(fā)展脈絡(luò)

一直以來，漁業(yè)資源都被當作公共資源允許人們自由開發(fā)利用。19世紀后，隨著資源的持續(xù)衰退，人們逐漸認識到資源保護的重要性，以控制捕撈努力量為目標的直接管理制度在世界范圍內(nèi)興起。19世紀初芬蘭啟動了針對大馬哈魚的休漁制度，1899年、1900年，澳大利亞和新西蘭相繼實施了最低可捕標準制度來保護西部蝦和笛鯛。［1］但實踐證明，這種以控制投入為主的管理制度難以遏制捕撈力量持續(xù)增長的趨勢，于是各國相繼調(diào)整管理方向，以控制產(chǎn)出為指向的TAC及相關(guān)制度應(yīng)運而生。所謂TAC，即以控制捕撈產(chǎn)出量為目標，以特定漁業(yè)資源品種的最大可持續(xù)產(chǎn)量（MSY）為依據(jù)，以捕撈量低于資源增長量為原則，確定和控制特定資源品種在特定時間、特定區(qū)域內(nèi)的最大可捕撈量的漁業(yè)管理制度。20世紀30年代，加拿大草原湖區(qū)漁業(yè)開始采用TAC基礎(chǔ)上的個人配額制度，1930年，美國和加拿大間的國際漁業(yè)委員會（后改稱為國際太平洋大比目魚委員會）在太平洋大比目魚漁業(yè)中引入了TAC；1937年，美加兩國成立了太平洋鮭魚漁業(yè)委員會，將總可捕量按50／50的比例分配到兩個國家。［4］20世紀60年代后，TAC在世界范圍內(nèi)推廣，相繼被冰島（1969）、美國（1970）、英國（1974）、荷蘭（1974）、芬蘭 （1976）、瑞典 （1977）、新 西 蘭（1979）、丹 麥 （1980）、澳大利亞 （1983）、葡 萄 牙（1986）、西班牙（1986）等國采用，并發(fā)展出個別（IQS）、企業(yè)（EQS）、個別社區(qū)（ICQS）、個體可轉(zhuǎn)讓配額制（ITQS）等多種形式。1994年生效的《聯(lián)合國海洋法公約》第61條第1款規(guī)定“沿海國應(yīng)決定其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)生物資源的可捕量”，TAC在國際公約層面得到確認。1996年，東亞的韓、中、日三國在批準《聯(lián)合國海洋法公約》后相繼確立了TAC及其相關(guān)制度，日本于1997年、韓國于1999年開始試點實施TAC基礎(chǔ)上的限額和配額制度。

（二）TAC制度的特點

綜合相關(guān)學者的論述，TAC的優(yōu)點被概括為：管理方法簡單，相對容易進行對廣闊漁場的資源管理，效果比較直接和明顯；［5］保護漁業(yè)資源不受過度捕撈的傷害，并有利于削減捕撈強度；［6］也有學者從理論預(yù)期角度對TAC實施的生物、經(jīng)濟、社會和漁政效果進行了分析。［7］同時，學者們對TAC可能導致的捕撈參與者之間的惡性競爭、短期內(nèi)市場供大于求等后果表示了擔憂。［8］筆者認為，與傳統(tǒng)管理制度相比，TAC的優(yōu)勢主要有四點：①以產(chǎn)出控制為指向，管理目標更清晰。傳統(tǒng)管理制度主要著眼于投入控制，管理指向是捕撈工具-船，而TAC著眼點在于產(chǎn)出控制，管理指向是“魚”，與管理目標具有高度的同一性。②以捕撈量低于資源增長量為原則，決策依據(jù)更科學。傳統(tǒng)的投入控制制度以捕撈努力量存量為依據(jù)，主要基于行政考量，而TAC的確定、調(diào)整和分配則以系統(tǒng)的資源調(diào)查和科學的評估為基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)支撐更為全面和可靠。③以多學科交叉研究的成果為支撐，理論根基更堅實。直接管理制度以資源的生物學特性為理論支點，“就物論物”，而TAC基礎(chǔ)上衍生出來的限額、配額制度在實施過程中引入了資源產(chǎn)權(quán)、交易成本、經(jīng)濟行為等理論成果，從法經(jīng)濟學和行政法學的發(fā)展中汲取了豐富營養(yǎng)。④以管理相對方的參與為補充，管理理念更民主。直接管理制度遵循傳統(tǒng)的行政法理論，在依法行政的邏輯鏈條中，相對方除被動地進入行政過程接受處理外基本上與行政過程無涉。［9］而各國在執(zhí)行TAC框架下的限額、配額制度過程中，在可捕量確定、分配等環(huán)節(jié)上吸收了管理相對方的意見，有的引入了公私協(xié)力機制，實現(xiàn)了由參與行政到合作行政的轉(zhuǎn)變。TAC及相關(guān)制度的不足主要是：①高度依賴生物資源調(diào)查等技術(shù)條件。TAC以MSY為依據(jù)，MSY的確定需要長期系統(tǒng)的資源調(diào)查和大量的人、財、物力耗費。②高度依賴精確的資源統(tǒng)計。TAC及相關(guān)制度在執(zhí)行過程中，各類配額的分配、執(zhí)行和禁捕措施的啟動都要以準確的上岸漁獲量數(shù)據(jù)為支撐。③高度依賴嚴密高效的行政執(zhí)法監(jiān)督。TAC及相關(guān)制度的實施過程必須貫穿以有力的執(zhí)法監(jiān)督，配額的實施環(huán)節(jié)，從捕撈－上岸－交易，需要政府的全程監(jiān)管。［10］

（三）TAC制度發(fā)展演變的經(jīng)濟學分析

1、TAC實施前漁業(yè)資源處于一種完全公產(chǎn)狀態(tài)。二戰(zhàn)前，漁業(yè)資源一直被當作一種公產(chǎn)資源允許人們自由開發(fā)利用。19世紀中葉后，隨著捕撈能力的迅猛發(fā)展和漁業(yè)資源的衰退，各國開始重視漁業(yè)資源的保護性開發(fā)問題，制定了休漁、限制最低可捕標準等以控制捕撈努力量為目標的直接性管理制度，這些制度都是從行政管理的角度出發(fā)，關(guān)注點在于漁業(yè)資源的生物學特性，漁業(yè)資源被視作一種公產(chǎn)，漁業(yè)生產(chǎn)者可以自由入漁，競爭性利用各種漁業(yè)資源。

2、TAC與漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)化研究相生相長。二戰(zhàn)后，漁業(yè)資源的全面、持續(xù)衰退迫使人們重新審視和反思資源開發(fā)利用的制度安排，以H·Scott Gordon、Garrett Hardin等為代表的經(jīng)濟學家將研究視線投射到漁業(yè)管理領(lǐng)域，從資源產(chǎn)權(quán)歸屬等經(jīng)濟學視角對漁業(yè)管理法律制度進行了創(chuàng)新性探索。H·Scott Gordon從新古典經(jīng)濟學的假設(shè)出發(fā)，首次論證了自由準入制度下，因漁業(yè)資源的公產(chǎn)特性，漁民在進行經(jīng)濟決策時只考慮在捕魚時的平均收益是否大于平均成本，明顯偏離了邊際收益與邊際成本相等的廠商利潤最大化原則，導致資源配置偏離最優(yōu)配置平衡，浪費資源租金。［1］1968年，Garrett Hardin在其經(jīng)典著作《公地的悲劇》中指出，在資源屬于公產(chǎn)的背景下，每個人都不需要承擔資源狀況惡化的全部成本，“搭便車”和過度開發(fā)會成為必然。［11］（P1244）經(jīng)濟學研究解析了漁業(yè)資源的公產(chǎn)資源性質(zhì)和漁業(yè)資源持續(xù)衰退的深層次原因，催化了TAC的出臺，推動了漁業(yè)管理由投入控制到產(chǎn)出控制的方向性轉(zhuǎn)變，但就產(chǎn)權(quán)保護而言，奧林匹克式的TAC下，漁業(yè)資源對所有參與者來說仍然是一種公產(chǎn)，最多是一種可稀釋性產(chǎn)權(quán)。

3、TAC基礎(chǔ)上的個體配額制（IQS）到個體可轉(zhuǎn)讓配額制（ITQS）的發(fā)展實現(xiàn)了漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)的明晰化。20世紀80年代后，各國在實踐中對TAC進行了完善，個體配額制（IQS）被廣泛應(yīng)用到漁業(yè)管理領(lǐng)域。在IQS中，TAC被分割成若干單元分配給特定主體，實現(xiàn)了漁業(yè)資源權(quán)屬的特定化，各生產(chǎn)主體在其配額內(nèi)自主制定和實施捕撈計劃，避免了相互間的無序競爭，但因其份額不能自由流轉(zhuǎn)，因此還不是一種完整意義上的產(chǎn)權(quán)。1973年，F(xiàn)rancis T．Christy在Scott的獨占性所有權(quán)基礎(chǔ)上提出了個體可轉(zhuǎn)讓配額制度（ITQS），并迅速被冰島、新西蘭、澳大利亞、荷蘭、美國、挪威等國采用。［1］在ITQS中，生產(chǎn)者對其分配到的TAC份額擁有產(chǎn)權(quán)，可以自主利用或相互轉(zhuǎn)讓，實現(xiàn)了漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，推動了生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。20世紀90年代后，新制度經(jīng)濟學對漁業(yè)產(chǎn)權(quán)研究的關(guān)注又催生了EAS、ICQS等配額制度的出現(xiàn)。

三、TAC制度在我國實施的困境分析

TAC及其基礎(chǔ)上的限額、配額制度在各國實踐的效果有目共睹，同時我國漁業(yè)資源持續(xù)衰退的趨勢始終未得到有效遏制，在內(nèi)需外壓的情況下，《漁業(yè)法》確立TAC基礎(chǔ)上的限額制度后，其實施應(yīng)該是順理成章，但事實卻是寸步未行。筆者認為，要解釋TAC及相關(guān)制度的尷尬處境，必須從制度背景、實施條件、內(nèi)部環(huán)境、執(zhí)法體制等方面深入探究原因。

（一）從制度背景和政策支撐看

2000年《漁業(yè)法》修訂后，有學者對TAC基礎(chǔ)上的限額制度在我國的出臺背景進行了分析，認為資源持續(xù)衰退和《聯(lián)合國海洋法公約》（下稱《公約》）對締約國的義務(wù)性要求是我國確立TAC的主要原因，也有學者從漁業(yè)資源的生物特性出發(fā)就TAC的必要性作了論述。筆者認為，我國確立TAC的直接原因就是為了從法律制度上滿足《公約》的義務(wù)性要求。1994年《公約》正式生效，根據(jù)其關(guān)于EEZ的規(guī)定，締約國對其EEZ內(nèi)的漁業(yè)資源應(yīng)實施TAC，負有保護和管理義務(wù)。1996年5月15日我國人大常委會批準了《公約》?；凇豆s》的義務(wù)性規(guī)定，2000年修訂《漁業(yè)法》時確立TAC成為一種必然。只有這樣解釋，才能理解TAC確立后，我國為何一直未制定任何與之相關(guān)的配套制度，TAC及相關(guān)制度缺乏足夠的執(zhí)行動力和政策支撐，自然難以進入實施層面。

（二）從技術(shù)保障看

如前所述，TAC及相關(guān)制度的實施必須依據(jù)可靠、詳實的漁業(yè)資源調(diào)查數(shù)據(jù)和科學的評估。近年來，隨著漁業(yè)資源的持續(xù)衰退，我國的漁業(yè)資源調(diào)查工作時斷時續(xù)，對相關(guān)資源的存量和生物學變化規(guī)律缺乏準確的數(shù)據(jù)。在上岸漁獲物的統(tǒng)計上，因我國漁業(yè)船舶眾多且大部分為個體漁船，漁業(yè)港口和漁船集中停泊點分布面廣，漁獲物上岸數(shù)量缺乏精確統(tǒng)計，實務(wù)操作中漁業(yè)統(tǒng)計由各級漁業(yè)部門逐級匯總上報，受利益關(guān)系影響，“報表數(shù)據(jù)”多是后期加工的結(jié)果，難以作為MSY的數(shù)據(jù)支撐。

（三）從漁業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)部環(huán)境看

為遵守《公約》的規(guī)定，1997年、2000年、2004年我國分別同日本、韓國、越南簽訂了漁業(yè)協(xié)定。協(xié)定實施后，我國有3萬多艘大馬力捕撈漁船從傳統(tǒng)漁場撤回近海作業(yè)，使本已持續(xù)衰退的近海漁業(yè)資源雪上加霜，中國對蝦等傳統(tǒng)資源品種早已形不成漁汛，一些名貴優(yōu)質(zhì)魚類已經(jīng)很難捕撈到。在捕撈努力量和漁業(yè)資源存量嚴重不成比例的情況下，如果TAC嚴格按照捕撈量與資源增長量相適應(yīng)的原則制定，則每捕撈單元可分得的配額過低，將導致捕撈成本大于捕撈收益，在利益的驅(qū)動和轉(zhuǎn)產(chǎn)無門的壓迫下，捕撈參與者并不會主動退出激烈競爭的捕撈市場，而會選擇違規(guī)過度捕撈來獲取收益，從而使TAC及相關(guān)制度名存實亡。

（四）從執(zhí)法保障看

TAC及相關(guān)制度實施有以下兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是精確統(tǒng)計各捕撈單元的漁獲量，以確定捕撈量是否控制在TAC限額內(nèi)；二是捕撈量一旦達到TAC，即立即停止相關(guān)捕撈作業(yè)，確保TAC的“紅線”不被突破。這兩個環(huán)節(jié)都需要嚴密高效的漁業(yè)執(zhí)法作為保障。目前，我國的漁政執(zhí)法采取統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理的體制，國家層面有中國漁政指揮中心和農(nóng)業(yè)部直屬的南海、東海、黃渤海等三個漁政局，省以下依行政區(qū)劃設(shè)立漁政機構(gòu)，多為差額撥款的事業(yè)單位，靠收費和罰款生存，“以魚養(yǎng)漁，以罰養(yǎng)政”，處于嚴格執(zhí)法與自身生存不能兼顧的兩難境地。同時，省以下漁政機構(gòu)受同級漁業(yè)部門領(lǐng)導，執(zhí)法要服務(wù)于當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，執(zhí)法的獨立性和公正性難以保證。

四、關(guān)于TAC制度實施路徑的思考

無論從漁業(yè)資源持續(xù)衰退的現(xiàn)實考慮，還是從國際海洋管理新秩序建立的大勢著眼，實施TAC及相關(guān)制度都是大勢所趨，筆者認為，TAC實施必須從漁業(yè)生產(chǎn)實際出發(fā)，在維持漁民生計不受大的影響的前提下，分階段、分區(qū)域有序推進。

（一）嚴格執(zhí)行漁船“雙控”政策，大力扶持漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)

在當前漁業(yè)資源極度貧乏和漁船、漁民數(shù)量眾多的情況下，TAC并不具備立即實施的條件。當務(wù)之急是采取壓減漁船與推動漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)并舉的方針，盡快降低捕撈努力量。一是嚴格執(zhí)行捕撈漁船雙控制度，采取贖買、報廢等多種減、管、控措施，全面壓減漁船數(shù)量；二是建立漁船強制退出機制，在現(xiàn)行漁船燃油補貼政策的刺激下，漁民自動報廢漁船的積極性基本為零，必須根據(jù)漁船船齡等安全適航狀況，強制特定條件的漁船退出生產(chǎn)領(lǐng)域；三是堅決打擊“三無”、“三證不齊”漁船，采取沒收、拆解等強力措施，嚴厲打擊各類非法漁船，堅決堵住“黑船”的口子；四是制定扶持政策，推動漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，結(jié)合漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快發(fā)展養(yǎng)殖、加工和休閑漁業(yè)，加大“陽光培訓”力度，設(shè)立漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)補貼基金，拓寬漁民的生活出路，為TAC實施奠定基礎(chǔ)。

（二）嚴格執(zhí)行捕撈日志制度，加強資源調(diào)查與統(tǒng)計工作

捕撈日志是漁船按規(guī)定時間記錄作業(yè)位置、漁獲物種類、數(shù)量和環(huán)境因子等有關(guān)情況的制度，是漁情調(diào)查的重要依據(jù)。20世紀80年代后，隨著漁船經(jīng)營體制由國營、集體經(jīng)營向個體、聯(lián)戶經(jīng)營的轉(zhuǎn)變及執(zhí)法檢查的松懈，捕撈日志制度形同虛設(shè)。因此，漁政執(zhí)法應(yīng)將捕撈日志作為重點內(nèi)容，督促漁業(yè)生產(chǎn)者嚴格執(zhí)行，為漁業(yè)資源調(diào)查和統(tǒng)計奠定基礎(chǔ)。其次，充分發(fā)揮水產(chǎn)院校等科研機構(gòu)的作用，系統(tǒng)開展?jié)O業(yè)資源調(diào)查工作，掌握漁業(yè)資源品種的種群分布、洄游規(guī)律及其索餌、生長、繁殖等生物學特征，運用科學的擬合模型方法，預(yù)測評估其 MSY。［12］（P142）最后，建立和完善水產(chǎn)品上市報告制度，在重點水產(chǎn)品集散地設(shè)立信息采集站點，改進統(tǒng)計方法，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，利用5年左右的時間，積累和掌握漁業(yè)資源存量、再生增量和可持續(xù)利用量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為TAC制度實施儲備條件。

（三）加強漁業(yè)資源管理立法，改進漁業(yè)行政執(zhí)法方式

漁業(yè)資源屬于共有財產(chǎn)資源，具有非排他性和消費競爭性。［13］實踐證明，面對免費的午餐，“公地的悲劇”不可避免。從公共物品外部性理論出發(fā)，應(yīng)引入政府干預(yù)力量來解決因外部效應(yīng)引起的資源非帕累托最優(yōu)配置問題。［14］（P39－72）應(yīng)借鑒相關(guān)國家的經(jīng)驗，修訂《漁業(yè)法》第三章“捕撈業(yè)”、第四章“漁業(yè)資源的增殖和保護”的有關(guān)規(guī)定，建立以資源產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、投入控制與產(chǎn)出控制并重的漁業(yè)管理制度，制定《海洋漁業(yè)總可捕量制度管理辦法》，對TAC的管理機構(gòu)、決策程序、實施方式、報告制度、禁捕措施及違規(guī)罰則等進行明確，增強制度的針對性和可操作性。在執(zhí)法層面，一要保證執(zhí)法主體的利益無涉性，將漁政機構(gòu)納入公務(wù)員序列，解決裝備和執(zhí)法經(jīng)費，從根源上杜絕以罰代管、執(zhí)法不公不嚴的問題；二要完善執(zhí)法程序，強化程序控制功能，針對海上執(zhí)法的特殊性，借助視頻取證、無線傳輸?shù)刃畔⑹侄?，從程序上杜絕任意撤銷案件、擅自更改處罰標準等問題；三要調(diào)整執(zhí)法內(nèi)容，重點加強對最小網(wǎng)目尺寸、最低可捕標準及捕撈日志的檢查，通過執(zhí)法內(nèi)容的轉(zhuǎn)變促進漁民捕撈行為的改變。

（四）大力發(fā)展?jié)O業(yè)專業(yè)合作組織，引入公私協(xié)力機制提升漁業(yè)行政執(zhí)法能力

我國海洋捕撈漁船以個體、聯(lián)戶經(jīng)營為主，數(shù)量多，分布廣，流動性大，與有限的漁政執(zhí)法力量不成比例。在這種情況下，即使實施TAC也會因監(jiān)管無力而流于形式。為此，應(yīng)結(jié)合漁船編隊生產(chǎn)制度，扶持、引導漁業(yè)生產(chǎn)者成立捕撈合作社、漁業(yè)協(xié)會等各類合作組織，提高漁業(yè)的社會化組織程度。嘗試引入公私協(xié)力機制，通過協(xié)商、激勵、契約等形式，［15］將捕撈日志管理、漁獲物統(tǒng)計等工作交由漁業(yè)互助組織負責，將漁業(yè)管理由點對點模式轉(zhuǎn)變?yōu)楣?jié)點式管理，形成點－線－面的高效管理網(wǎng)絡(luò)，既可解決執(zhí)法力量不足、管理效率低下的固疾，［9］又可通過自律組織的參與，增強溝通互信，減少執(zhí)行阻力。

（五）合理選擇試點海域和試點魚種，結(jié)合實際穩(wěn)步推進TAC

當前，我國海洋捕撈業(yè)已進入發(fā)展矛盾期，資源全面持續(xù)衰退，捕撈努力量有增無減，生計型與商業(yè)型漁業(yè)并存交融。在脆弱的發(fā)展環(huán)境下，漁業(yè)管理制度改革必須十分慎重，既要積極，更要穩(wěn)妥。同時，我國海洋漁業(yè)較強的兼捕性、漁民人數(shù)眾多等特點也會增加TAC實施的交易成本。［16］從南海、東海和黃渤海三個海區(qū)的漁業(yè)資源分布及其生物學特性、漁業(yè)生產(chǎn)組織化程度和捕撈習慣等因素考量，筆者認為，應(yīng)選擇東海區(qū)舟山漁場或閩東漁場作為試點海域，試點品種以刀魚、鯧魚、大黃魚等兼捕性較小的資源品種為宜，根據(jù)漁業(yè)資源統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在廣泛征求利益相關(guān)者意見的基礎(chǔ)上科學確定TAC。筆者認為，在當前海洋捕撈業(yè)發(fā)展步履維艱的情況下，應(yīng)堅持審慎的態(tài)度，先實施個別配額制（IQS），配額對象主要為捕撈合作社、漁業(yè)協(xié)會、漁業(yè)公司和個體漁民組成的其他互助合作組織，配額暫不允許轉(zhuǎn)讓。同時應(yīng)充分保護傳統(tǒng)捕撈漁民的利益，采取個別漁村（社區(qū)）配額的方式分配給其一定數(shù)量的配額，防止因資源配置中的不平等和因人口流動而影響沿海漁村的社會穩(wěn)定。［13］待IQS取得一定經(jīng)驗后，再逐步擴大實施魚種和漁區(qū)，探索適合我國漁業(yè)生產(chǎn)實際的ITQS制度。

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