論大學(xué)章程：學(xué)術(shù)自治、辦學(xué)特色與正當(dāng)程序

(浙江工業(yè)大學(xué) 學(xué)術(shù)期刊社，浙江 杭州 310014)

論大學(xué)章程：學(xué)術(shù)自治、辦學(xué)特色與正當(dāng)程序

金一超

(浙江工業(yè)大學(xué) 學(xué)術(shù)期刊社，浙江 杭州 310014)

大學(xué)章程是大學(xué)的綱領(lǐng)性文件。制定與實(shí)施大學(xué)章程是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。文章從大學(xué)章程制定的角度，探討了三個(gè)方面的理論問(wèn)題，包括大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)將保護(hù)大學(xué)學(xué)術(shù)自治作為永恒命題；大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)蘊(yùn)含辦學(xué)特色；大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)通過(guò)規(guī)定正當(dāng)程序保障其實(shí)施，以期對(duì)當(dāng)前漸次開(kāi)展的大學(xué)章程制定和實(shí)施工作有所裨益。

大學(xué)章程；學(xué)術(shù)自治；辦學(xué)特色；正當(dāng)程序

大學(xué)章程的制定與實(shí)施，是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年》提出，推動(dòng)高校制定完善章程是建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的必然要求；各級(jí)各類學(xué)校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校。2012年1月1日起，教育部第31號(hào)令《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》正式實(shí)施，該辦法對(duì)大學(xué)章程的內(nèi)容、制定程序、核準(zhǔn)、修改等基本方面作出了明確規(guī)定。2013年11月底，教育部首批核準(zhǔn)了中國(guó)人民大學(xué)等6所高校章程。按照計(jì)劃，包括清華大學(xué)、北京大學(xué)等在內(nèi)的所有985高校需于2014年6月底之前完成章程制定，全國(guó)所有高校則要在2015年底之前完成制定?？梢哉f(shuō)，高校章程工作在歷經(jīng)多年沉寂后，終于從上到下開(kāi)始強(qiáng)烈關(guān)注并付諸實(shí)施。在大學(xué)章程制定過(guò)程中，理清有關(guān)大學(xué)章程的相關(guān)理論問(wèn)題是非常有必要的，如大學(xué)與政府之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，辦學(xué)特色在大學(xué)章程中的體現(xiàn)，大學(xué)章程關(guān)于正當(dāng)程序條款的規(guī)定等等。本文試就以上三個(gè)重要問(wèn)題略作探討。

一、學(xué)術(shù)自治：大學(xué)章程永恒的命題

大學(xué)章程是大學(xué)的綱領(lǐng)性文件。大學(xué)內(nèi)部的一切活動(dòng)，其中心就是學(xué)術(shù)發(fā)展?？梢哉f(shuō)，作為專門(mén)從事高深學(xué)問(wèn)研究和專門(mén)知識(shí)傳播的學(xué)術(shù)組織，大學(xué)的本質(zhì)特征就是學(xué)術(shù)性，其自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯最根本的就是學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治和教授治校[1]。這也是大學(xué)章程的核心目標(biāo)。保持大學(xué)自治是大學(xué)章程永恒的命題。大學(xué)章程不僅僅是一個(gè)科層組織的內(nèi)部管理規(guī)章，它是用來(lái)保障實(shí)現(xiàn)大學(xué)使命，落實(shí)大學(xué)功能的社會(huì)性制度安排[2]。大學(xué)章程要體現(xiàn)學(xué)術(shù)自治，首要的是必須明確界定大學(xué)的外部關(guān)系，即大學(xué)和政府的關(guān)系，也即政府對(duì)大學(xué)的干預(yù)邊界在哪里，政府對(duì)大學(xué)有哪些保障或制約，大學(xué)享有哪些方面自治權(quán)。從這個(gè)意義上說(shuō)，大學(xué)章程是溝通“國(guó)家意志”和“大學(xué)意志”的橋梁[3]。一方面，大學(xué)的設(shè)立和發(fā)展要符合國(guó)家高等教育發(fā)展規(guī)劃，符合國(guó)家利益和社會(huì)公共利益[3]；另一方面，政府對(duì)大學(xué)的干預(yù)應(yīng)當(dāng)適度，不能干涉大學(xué)的核心價(jià)值。而這兩個(gè)方面的內(nèi)容和邊界，均需通過(guò)大學(xué)章程這個(gè)大學(xué)治理的綱領(lǐng)性文件來(lái)加以明確，并依靠大學(xué)章程“憲法性文件”的地位，使各方共同遵守，達(dá)到建立現(xiàn)代大學(xué)制度、完善大學(xué)治理的目的。

國(guó)外許多著名大學(xué)之所以能夠成為延續(xù)幾百年的常青樹(shù)，與其具備完善的大學(xué)章程密不可分。大學(xué)章程最早可以追溯到歐洲中世紀(jì)時(shí)的大學(xué)特許狀(Charter)。自1231 年教皇格利高里頒布“大憲章”， 以法定形式賦予大學(xué)對(duì)學(xué)術(shù)及其他相關(guān)事務(wù)的自我管理權(quán)之后， 大學(xué)章程作為大學(xué)的基本管理制度和自治大綱就沿襲下來(lái)。從世界通例看，公立大學(xué)的章程一般都是在國(guó)家的法律框架下制定的，而無(wú)論是羅馬傳統(tǒng)的大學(xué)章程，還是盎格魯·撒克遜傳統(tǒng)的大學(xué)章程，其主要作用就是規(guī)制大學(xué)權(quán)力運(yùn)行，保證大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由①根據(jù)周光禮、朱家德等學(xué)者的研究，世界高等教育的兩種傳統(tǒng)演化出大學(xué)章程的兩大體系：羅馬傳統(tǒng)的大學(xué)章程和盎格魯-撒克遜傳統(tǒng)的大學(xué)章程。前者簡(jiǎn)單抽象，原則性強(qiáng)，重視大學(xué)使命的闡述，大學(xué)的決策機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)合一；后者復(fù)雜詳盡，操作性強(qiáng)，重視權(quán)利義務(wù)的陳述，大學(xué)決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)分離。兩大體系大學(xué)章程的共同邏輯基點(diǎn)則都是規(guī)制大學(xué)權(quán)力的運(yùn)行。參見(jiàn)周光禮、朱家德：《大學(xué)章程的國(guó)際比較》，《中國(guó)高?？萍寂c產(chǎn)業(yè)化》2011年第5期，第27-30頁(yè)。。中國(guó)大學(xué)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)沒(méi)有大學(xué)章程。僅有的幾所高校章程，也只是原則性的泛泛規(guī)定，根本無(wú)從體現(xiàn)大學(xué)章程界定大學(xué)內(nèi)外部關(guān)系的基本功能。大學(xué)自治制度也一度為政府對(duì)大學(xué)的直接管理所取代，高等教育被賦予了濃厚的政治色彩。造成這種狀態(tài)的根本原因，在于大學(xué)自主性的嚴(yán)重缺失，甚至一度成為政府的附屬機(jī)構(gòu)。大學(xué)的運(yùn)行，也是參照國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的科層式治理結(jié)構(gòu)，其發(fā)展完全由政府主導(dǎo)和決定。改革開(kāi)放以后，《教育法》和《高等教育法》才以法律的形式確認(rèn)了高校的自主地位，并對(duì)高校的自主事項(xiàng)作出了法律上的規(guī)定。但是，由于法律沒(méi)有對(duì)政府的權(quán)力范圍作出明確界定，從而很多時(shí)候被解讀為除了法律規(guī)定的那些屬于高校的權(quán)利，其他未列舉的所有權(quán)力都屬于政府。而且，盡管《高等教育法》規(guī)定了七項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)，但在高等教育的多年實(shí)踐中，這些法律規(guī)定過(guò)于原則和粗略，沒(méi)有真正界定好政府作為公立大學(xué)投資者、政府作為行政管理者與作為辦學(xué)者的學(xué)校三者之間權(quán)利與義務(wù)的界限。政府作為投資者和管理者的角色調(diào)整始終未能適應(yīng)高等教育改革和大學(xué)可持續(xù)發(fā)展的需要。

近年來(lái)，隨著我國(guó)高等教育改革的不斷深入，大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)逐漸擴(kuò)大，“國(guó)家法律法規(guī)—大學(xué)章程—大學(xué)規(guī)章制度”的高等教育法制模式逐步確立?！陡叩葘W(xué)校章程制定暫行辦法》明確規(guī)定：“高等學(xué)校的舉辦者、主管教育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照政校分開(kāi)、管辦分離的原則，以章程明確界定與學(xué)校的關(guān)系，明確學(xué)校的辦學(xué)方向與發(fā)展原則，落實(shí)舉辦者權(quán)利義務(wù)，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”②教育部第31號(hào)令，《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第五條。。因此，在大學(xué)章程的制定中，必須界定大學(xué)與政府之間的關(guān)系。也就是說(shuō)，作為投資者的政府，必須明確設(shè)立一所公立大學(xué)的教育使命、宗旨、目的、學(xué)校管理體制等方面的重大內(nèi)容；作為高等教育行政管理者的政府，必須明確對(duì)包括公立大學(xué)在內(nèi)的高等學(xué)校行使監(jiān)管職責(zé)的內(nèi)容，依法行政；作為辦學(xué)者的學(xué)校，必須把握和運(yùn)用好教學(xué)、科研和服務(wù)社會(huì)等體現(xiàn)大學(xué)功能的自主權(quán)，從而明確界定政府與公立大學(xué)各自依法應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。

具體而言，大學(xué)章程中應(yīng)有“舉辦者與學(xué)?！敝g關(guān)系的明確具體的規(guī)定：一是舉辦者的一般責(zé)任，如“學(xué)校舉辦者按照社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，根據(jù)學(xué)校實(shí)際，支持與鼓勵(lì)學(xué)校推進(jìn)辦學(xué)體制改革和教學(xué)改革，推動(dòng)學(xué)校事業(yè)發(fā)展”；二是舉辦者的權(quán)利義務(wù)，包括依法管理學(xué)校辦學(xué)行為，依法考核學(xué)校辦學(xué)水平和質(zhì)量等權(quán)利，以及保障學(xué)校依法自主辦學(xué)、自主管理，保障辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，維護(hù)學(xué)校利益等義務(wù)；三是學(xué)校的權(quán)利義務(wù)，包括設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)，制定招生方案，確定選拔學(xué)生的條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序，確定內(nèi)部收入分配、招聘和管理人才等權(quán)利，以及貫徹國(guó)家教育方針，保證教育教學(xué)質(zhì)量，維護(hù)受教育者、教師及其他職工的合法權(quán)益等義務(wù)。如《東南大學(xué)章程》(征求意見(jiàn)稿)，在第二章“舉辦者與學(xué)?！敝袑?duì)此作了明確規(guī)定：學(xué)校舉辦者根據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定對(duì)學(xué)校享有指導(dǎo)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、監(jiān)督和規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為、任命學(xué)校主要負(fù)責(zé)人、考核和評(píng)估學(xué)校辦學(xué)水平和辦學(xué)質(zhì)量、根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整為學(xué)校提供的教育資源配置，以及根據(jù)法律、行政法規(guī)的授權(quán)對(duì)學(xué)校不當(dāng)使用辦學(xué)自主權(quán)的行為予以處罰及調(diào)整等權(quán)利。同時(shí)，舉辦者根據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，具有保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，制止或者排除任何單位或者個(gè)人所進(jìn)行的侵害或者妨礙學(xué)校行使自主權(quán)的行為，為學(xué)校提供辦學(xué)自主權(quán)救濟(jì)途徑；為學(xué)校提供辦學(xué)資金和相關(guān)資源；保障學(xué)校的科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的自由等義務(wù)。至于作為“管理者與學(xué)校”的關(guān)系，筆者認(rèn)為，盡管《教育法》和《高等教育法》已經(jīng)作了規(guī)定，但并不意味著大學(xué)章程就不能或不必就此作出規(guī)定。事實(shí)上，大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的大學(xué)自主權(quán)進(jìn)行具體和細(xì)化，并將未列舉的權(quán)利歸于大學(xué)，盡量作出明確規(guī)定。這樣，在明晰大學(xué)自主權(quán)的同時(shí)， 也界定了大學(xué)與管理者的權(quán)力邊界，進(jìn)一步明確了大學(xué)與政府之間的關(guān)系。在這個(gè)意義上，大學(xué)章程為大學(xué)和政府劃出了清晰的權(quán)力(權(quán)利)邊界，這是大學(xué)學(xué)術(shù)自治的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、辦學(xué)特色：大學(xué)章程蘊(yùn)涵的精神

大學(xué)的內(nèi)涵在于文化的積淀。從某種意義上說(shuō)，大學(xué)是一種文化存在和精神存在。不同的大學(xué)在長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程中, 形成了各具特色的大學(xué)文化。廣義的大學(xué)文化，包括大學(xué)的制度文化、物質(zhì)文化、精神文化等多個(gè)方面；而狹義的大學(xué)文化特指大學(xué)的精神文化，包括大學(xué)的價(jià)值體系、教育理念等等，是大學(xué)最本質(zhì)的體現(xiàn)。不同大學(xué)的文化，表現(xiàn)在價(jià)值觀念、辦學(xué)理念、校風(fēng)校訓(xùn)、學(xué)術(shù)氛圍, 乃至校旗?；铡⑿@環(huán)境、校內(nèi)建筑等方面的差異。大學(xué)文化的核心是大學(xué)的價(jià)值觀念，它是在大學(xué)的發(fā)展過(guò)程中沉淀而成，并為所有大學(xué)成員共同持有的一種觀念。作為大學(xué)的“憲法”，大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)一所大學(xué)在文化方面的追求，并使這一追求具有相對(duì)的穩(wěn)定性和延續(xù)性。因此，大學(xué)章程不應(yīng)僅僅是大學(xué)內(nèi)部管理的制度規(guī)定，還應(yīng)是大學(xué)文化建設(shè)的重要載體，將一代又一代大學(xué)人積淀形成的大學(xué)文化總結(jié)、概括、提煉, 形成大學(xué)最重要、最根本的管理理念和制度,以制度化的形式進(jìn)行傳承，并逐步使之成為大學(xué)人共同遵守的思想準(zhǔn)則和行為規(guī)范。但是，當(dāng)前的很多大學(xué)章程與高校管理脫節(jié)，不同大學(xué)的章程在教育理念、辦學(xué)宗旨等方面大同小異，僅在校風(fēng)校訓(xùn)、校旗校徽等方面有所差別，而在學(xué)校目標(biāo)定位、內(nèi)部管理體制等重要方面沒(méi)有體現(xiàn)本校的特色。有的大學(xué)章程只是原則性的冷冰冰的條文，沒(méi)有體現(xiàn)本校的歷史脈絡(luò)和文化底蘊(yùn)，不接“地氣”，甚至只是擺設(shè)。這樣的大學(xué)章程，是無(wú)法體現(xiàn)一所大學(xué)深厚的文化底蘊(yùn)和校本特色的。

大學(xué)章程的制定，首先要挖掘歷史資源，弘揚(yáng)傳統(tǒng)精神。大學(xué)的理念與使命深深根植于它的歷史與傳統(tǒng)之中，因此，一所大學(xué)的目標(biāo)確立應(yīng)以其大學(xué)理念為內(nèi)在支撐。大學(xué)章程制定的起點(diǎn)是對(duì)本校辦學(xué)歷史全面的回顧與梳理，并在此基礎(chǔ)上提升理念與精神。這對(duì)于形成獨(dú)具本校特色的大學(xué)章程十分必要。如英國(guó)牛津大學(xué)章程開(kāi)篇即對(duì)大學(xué)自身的發(fā)展歷史以及大學(xué)章程的演進(jìn)過(guò)程進(jìn)行了詳盡的介紹[4]。其次要立足現(xiàn)有基礎(chǔ)，提煉校本特色。特色是一個(gè)事物或一種事物顯著區(qū)別于其他事物的風(fēng)格、形式，是由事物賴以產(chǎn)生和發(fā)展的特定的具體環(huán)境因素所決定的，是其所屬事物獨(dú)有的。一所學(xué)校大學(xué)章程的制定，不應(yīng)僅僅局限于本校的現(xiàn)狀，而要把它放在國(guó)家和整個(gè)教育系統(tǒng)來(lái)找準(zhǔn)自己的位置，找出學(xué)校本身存在的發(fā)展基礎(chǔ)和特色，從而確立有本校特色的辦學(xué)思想和發(fā)展目標(biāo)。如浙江農(nóng)林大學(xué)基于本校的歷史傳統(tǒng)和學(xué)科特色，在章程中明確提出要走“內(nèi)涵發(fā)展、特色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、和諧發(fā)展”的道路，致力于“生態(tài)文明、生態(tài)科技、生態(tài)產(chǎn)品領(lǐng)域”的人才培養(yǎng)與科學(xué)研究。學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)是“建設(shè)成為國(guó)內(nèi)知名的生態(tài)性創(chuàng)業(yè)型大學(xué)”。其生態(tài)性既表明浙江農(nóng)林大學(xué)的辦學(xué)使命與學(xué)科專業(yè)屬性，也突出了其生態(tài)化理念、生態(tài)化教育、生態(tài)化管理與生態(tài)化校園的辦學(xué)特色和開(kāi)放的、競(jìng)爭(zhēng)的、和諧的、兼容并包的校園文化。而“創(chuàng)業(yè)型”既強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)韌不拔，不斷超越”的學(xué)校精神，也強(qiáng)調(diào)在人才培養(yǎng)上的生態(tài)化教育理念，構(gòu)建以社會(huì)需要為導(dǎo)向、學(xué)生發(fā)展為目標(biāo)的多樣化人才培養(yǎng)體系。同時(shí)突出其科學(xué)研究的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題導(dǎo)向，注重科技成果的轉(zhuǎn)化與應(yīng)用。再次是要找準(zhǔn)發(fā)展定位，謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。大學(xué)章程的制定過(guò)程也是一個(gè)謀劃未來(lái)發(fā)展的過(guò)程，因此，既要挖掘?qū)W校的歷史與傳統(tǒng)，也要思考學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)。經(jīng)過(guò)多年的改革和發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)形成了不同類型、層次豐富的高等教育體系，不同類型和特色的大學(xué)，其發(fā)展定位也應(yīng)有明顯的區(qū)別。比如高水平研究型大學(xué)的管理模式應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)教學(xué)科研并重的導(dǎo)向，而教學(xué)型大學(xué)的管理模式則應(yīng)當(dāng)更多地體現(xiàn)教學(xué)為主的導(dǎo)向[3]。如《東南大學(xué)章程》(征求意見(jiàn)稿)在總則里明確：“學(xué)校堅(jiān)定不移地走以創(chuàng)新為主導(dǎo)的研究型大學(xué)發(fā)展道路，……切實(shí)推進(jìn)國(guó)際知名高水平研究型大學(xué)建設(shè)，堅(jiān)定地向世界一流大學(xué)的宏偉目標(biāo)邁進(jìn)?！薄渡虾Ｍ鈬?guó)語(yǔ)大學(xué)章程》提出：“學(xué)校的根本任務(wù)是立德樹(shù)人，育人目標(biāo)是培養(yǎng)卓越人才，即具有全球視野、人文情懷、創(chuàng)新精神、實(shí)踐能力、外語(yǔ)特長(zhǎng)，并能夠暢達(dá)進(jìn)行跨文化溝通和交流的高端國(guó)際型人才?！?/p>

因此，大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)學(xué)校歷史傳統(tǒng)的總結(jié)、理念文化的概括、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的分析、定位特色的確立，承載和凝練學(xué)校辦學(xué)理念和大學(xué)精神，從而突出大學(xué)自身的辦學(xué)特色和個(gè)性。這既是一所學(xué)校大學(xué)文化傳承的需要，也是加強(qiáng)大學(xué)章程科學(xué)性和有效性的需要。

三、正當(dāng)程序：大學(xué)章程實(shí)施的保障

大學(xué)章程規(guī)制大學(xué)權(quán)力的運(yùn)行，是實(shí)體性規(guī)范與程序性規(guī)范的統(tǒng)一體，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)權(quán)利保護(hù)和正當(dāng)程序原則。這既是法治的基本要求，也是大學(xué)治理民主化、法治化的重要體現(xiàn)，是保證學(xué)校管理權(quán)正確、有效行使的重要手段。在抽象原則方面，正當(dāng)程序要求有助于某種實(shí)體價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，保證充分參與，保證觀點(diǎn)的穩(wěn)定性，保證信息的妥當(dāng)處理，保證反思和糾錯(cuò)的能力；在具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面，正當(dāng)程序要求以保障基本權(quán)利為實(shí)體性價(jià)值取向，遵循可理解的既定規(guī)則、信息公開(kāi)、時(shí)空上的充分性和有限性、判斷的中立性，各方觀點(diǎn)在判斷做出前都經(jīng)過(guò)平等的考慮、存在有效的救濟(jì)途徑等[5]。

在大學(xué)章程中，應(yīng)當(dāng)規(guī)定正當(dāng)程序條款，保證每個(gè)環(huán)節(jié)上都有符合法治精神的程序機(jī)制，通過(guò)科學(xué)、合理、嚴(yán)格、規(guī)范的程序機(jī)制控制大學(xué)權(quán)力，避免行為的無(wú)序性、偶然性、隨意性，保證行為的合法性和高效性[6]。英美法系國(guó)家的大學(xué)章程一般都規(guī)定了董事會(huì)的決策規(guī)劃程序、聽(tīng)證、咨詢和協(xié)商程序、行政事務(wù)處理程序。大陸法系國(guó)家的大學(xué)章程也規(guī)定了校務(wù)委員會(huì)的運(yùn)行程序。中國(guó)的大學(xué)長(zhǎng)期以來(lái)大學(xué)章程缺失，即使已經(jīng)制定的大學(xué)章程，也嚴(yán)重缺乏程序性規(guī)定，大多沒(méi)有規(guī)定最高決策機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成、議事規(guī)則和運(yùn)行流程等。這既使大學(xué)章程在具體運(yùn)作中存在漏洞，也使其權(quán)力得不到師生的認(rèn)可，學(xué)校內(nèi)部法律糾紛頻現(xiàn)。近年來(lái)高校中出現(xiàn)的許多司法案例，大多與程序制定不完善有關(guān)。

新試行的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》在第二章“章程的內(nèi)容”一節(jié)中，對(duì)程序性規(guī)則作了原則性規(guī)定。根據(jù)辦法要求，章程應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定的程序性規(guī)定包括：重大事項(xiàng)的決策程序、日常事務(wù)的處理程序、權(quán)利實(shí)現(xiàn)的救濟(jì)程序等。如黨委集體領(lǐng)導(dǎo)的議事規(guī)則和決策程序，校長(zhǎng)辦公會(huì)議或校務(wù)會(huì)議的議事規(guī)則，學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位評(píng)定委員會(huì)以及其他學(xué)術(shù)組織的運(yùn)行程序，教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)的運(yùn)行程序，校務(wù)委員會(huì)、教授委員會(huì)、校友會(huì)等組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)行程序，理事會(huì)或董事會(huì)的運(yùn)行程序，學(xué)校受理教師、學(xué)生申訴的機(jī)構(gòu)與程序等。具體來(lái)說(shuō)，如對(duì)重大事項(xiàng)的決策程序，應(yīng)當(dāng)包括提出事項(xiàng)、調(diào)研、提出方案、論證評(píng)估、黨委會(huì)討論、表決通過(guò)。如黨委會(huì)有不同意見(jiàn)，應(yīng)在進(jìn)一步調(diào)查研究、分析論證、交換意見(jiàn)后作出決定，方能減少重大決策的盲目性和主觀隨意性，提高大學(xué)管理的效率。關(guān)于學(xué)校黨委集體領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定，除了明確學(xué)校黨委的性質(zhì)、地位、主要職權(quán)范圍之外，必須明確黨委會(huì)的議事規(guī)則，包括召開(kāi)條件、議題提出、表決方式等。而申訴制度的建立，則是從實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治與權(quán)利保障的角度出發(fā)，通過(guò)一系列程序性規(guī)定，來(lái)保障大學(xué)師生員工的權(quán)利，化解管理者與被管理者、教育者與受教育者之間的矛盾，維護(hù)校園的和諧與穩(wěn)定。

同時(shí)，大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定章程本身的制定、修改、生效程序。只有通過(guò)正當(dāng)程序來(lái)制定和實(shí)施章程，才能獲得大學(xué)內(nèi)部成員的普遍服從，實(shí)現(xiàn)大學(xué)章程的權(quán)威性與大學(xué)內(nèi)部成員遵從的自覺(jué)性的統(tǒng)一。在《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》頒布之前，關(guān)于大學(xué)章程的制定和生效程序，學(xué)者們有過(guò)許多的探討。西方大學(xué)的章程，其制定和生效方式主要有三種：一是權(quán)力機(jī)關(guān)頒發(fā)的特許狀或飭令；二是由國(guó)會(huì)或州議會(huì)等立法機(jī)構(gòu)通過(guò)章程；三是政府或教育行政部門(mén)對(duì)大學(xué)章程的批準(zhǔn)或授權(quán)[7]。在我國(guó)，1999 年，教育部在《關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見(jiàn)》中，要求學(xué)校章程須通過(guò)主管教育行政部門(mén)審核。2003 年，《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)，各級(jí)學(xué)校要依據(jù)法律法規(guī)制定完善章程,并經(jīng)主管教育行政部門(mén)審核。2007年，教育部再次發(fā)出通知，要求各地教育行政部門(mén)對(duì)所屬地方各類高等學(xué)校已經(jīng)制訂的學(xué)校章程進(jìn)行全面收集，同時(shí)請(qǐng)各地將已經(jīng)制訂實(shí)施的學(xué)校章程上報(bào)[7]。最新頒布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，對(duì)大學(xué)章程的制定程序及生效程序，重新作了明確規(guī)定。根據(jù)該辦法，章程由學(xué)校組織起草，并應(yīng)當(dāng)遵循民主、科學(xué)、公開(kāi)的原則，使章程起草成為學(xué)校凝聚共識(shí)、促進(jìn)管理、增進(jìn)和諧的過(guò)程[8]。制定章程的程序，包括校內(nèi)起草程序和核準(zhǔn)程序。校內(nèi)起草程序包括成立起草機(jī)構(gòu)、廣泛征求意見(jiàn)、校教職工代表大會(huì)討論、校長(zhǎng)辦公會(huì)議審議、學(xué)校黨委會(huì)討論審定、法定代表人簽字。核準(zhǔn)程序包括章程核準(zhǔn)委員會(huì)評(píng)議，教育部或者省級(jí)教育行政部門(mén)依法核準(zhǔn)。需要注意的是，章程的制定是與教育改革和制度建設(shè)密切聯(lián)系在一起的，因此，需要各利益相關(guān)方的廣泛參與和充分協(xié)商。在章程的制定過(guò)程中，高校的舉辦機(jī)關(guān)或主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式參與制定，對(duì)學(xué)校決策機(jī)制、辦學(xué)自主權(quán)、學(xué)校內(nèi)部管理關(guān)系、學(xué)術(shù)關(guān)系等重大問(wèn)題提出傾向性、指導(dǎo)性意見(jiàn)，并監(jiān)督學(xué)校依法依章程自主辦學(xué)。同時(shí)，高校的師生員工也應(yīng)以各種方式參與章程的制定，以使學(xué)校的未來(lái)發(fā)展規(guī)劃容納更多師生員工和利益相關(guān)者的意見(jiàn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，章程的制定過(guò)程是一個(gè)凝聚力量、形成共識(shí)的過(guò)程。也只有如此，章程在實(shí)施時(shí)才能得到較好的配合，章程才能發(fā)揮應(yīng)有的效用[9]。

章程一旦制定通過(guò)，對(duì)其的修訂是一件十分嚴(yán)肅的事。如果其修訂、執(zhí)行不具有合理合法的程序，就不具有相應(yīng)的法律效力。根據(jù)《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》規(guī)定，高等學(xué)校發(fā)生分立、合并、終止，或名稱、類型層次、辦學(xué)宗旨、發(fā)展目標(biāo)、舉辦與管理體制變化等重大事項(xiàng)的，方可依據(jù)章程規(guī)定的程序?qū)φ鲁踢M(jìn)行修訂，其修訂案應(yīng)依法報(bào)原核準(zhǔn)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)①教育部第31號(hào)令，《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第二十八條。。章程修訂案經(jīng)核準(zhǔn)后，高等學(xué)校應(yīng)重新發(fā)布章程。

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Abstract: The university statutes are the programmatic document. Formulating and implementing the university statutes is the groundwork for establishing the modern university system. The paper, from the perspective of formulating the university statutes, discusses the three aspects of theoretical issues which are: the university statutes should protect the university academic autonomy as the eternal proposition; the university statutes should contain school-running characteristics; the university statutes should be protected by rules of due process for their implementation so as to promote the current formulation and implementation of the university statutes.

Keywords: university statutes; university autonomy; school characteristics; due process

(責(zé)任編輯：薛 蓉)

OntheUniversityStatutes：UniversityAutonomy,SchoolCharacteristicsandDueProcess

JIN Yi-chao

(Academic Periodical Press, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310014, China)

2014-01-10

金一超(1971-)，女，浙江諸暨人，副研究員，碩士，從事高等教育管理研究。

G640

A

1006-4303(2014)01-0066-05