公辦養(yǎng)老改革大幕下的隱憂

丁筱凈

2013年12月13日，民政部向內(nèi)部下發(fā)了《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點工作的通知》（以下簡稱《通知》）。

同月31日，民政部在其官網(wǎng)正式掛出“民政部啟動公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點”的消息。按要求，全國各地民政部門要在2014年1月20日前將試點機(jī)構(gòu)上報民政部備案。

就此，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革開始落地。

“并非全面改制”

根據(jù)民政部2012年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報，全國目前各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)共44304個，擁有床位416.5萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位21.5張。在全國所有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，72%屬于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其余為民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

近年來，關(guān)于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職能定位頗有爭議。不少城市的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，大部分入住老人并非需要“托底”的困難老人，而是擁有一定級別的退休干部等特殊群體。條件優(yōu)越的公辦養(yǎng)老院長期處于“一床難求”的狀態(tài)。

2013年年中，北京市第一社會福利院排隊人數(shù)已過萬，而每年只有50—60個退床。按媒體計算，現(xiàn)在要預(yù)訂“一?！币粋€床位，至少要到166年后才能等到。

與此同時，國內(nèi)大部分民營養(yǎng)老院空床率高、經(jīng)營慘淡、獲得政府扶持較少，形成民營、公辦天差地別的局面。

針對上述問題，民政部表示，不少公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍存在職能定位不明確、運行機(jī)制不健全、發(fā)展活力不足等突出問題，迫切需要深化改革，提倡大中城市市級民政部門舉辦的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)優(yōu)先開展改革試點。

此輪針對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革試點共有四項主要任務(wù)：明確公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)職能定位、增強公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)功能、推行公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營和探索提供經(jīng)營性服務(wù)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制。一些業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，此輪改革重點，在于推行公建民營和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制。

《通知》一經(jīng)下發(fā)，“今后我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將全部轉(zhuǎn)制，全部改為民營或企業(yè)”的消息不脛而走。對此，民政部一位相關(guān)司局人員對《民生周刊》記者表示，這是媒體對《通知》的誤讀，并非所有公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都將改為民營或轉(zhuǎn)制為企業(yè)。

該司局人員進(jìn)一步解釋道，《通知》最主要還是圍繞公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運行機(jī)制進(jìn)行改革，并未強制進(jìn)行體制上的變革，其首要目的是解決公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定位問題和服務(wù)功能問題，即公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該優(yōu)先收什么樣的對象，以及如何為服務(wù)對象提供更好的服務(wù)。

根據(jù)《通知》，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要明確的職能定位是“托底”，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對象、經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務(wù)需求，充分發(fā)揮托底作用。該人員表示，“政府還會繼續(xù)投入，機(jī)構(gòu)編制也會有保障?！?/p>

針對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制，該人員認(rèn)為，總整體上來講，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制應(yīng)該慎重進(jìn)行，在此次改革中，進(jìn)行改制的機(jī)構(gòu)數(shù)量可能會較少?！肮k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制并不是獨立的，而應(yīng)與國家整體事業(yè)單位改革進(jìn)程一同穩(wěn)妥有序進(jìn)行?！?/p>

公建民營嘗試

公辦養(yǎng)老院的定位問題解決后，接下來將解決其機(jī)構(gòu)活力不足的問題。上述人員表示，公建民營是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革下一步主推的改革方向之一，有利于將政府從微觀事務(wù)中脫離出來，從注重直接辦服務(wù)轉(zhuǎn)變到重點購買服務(wù)和監(jiān)管服務(wù)上來，增強公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的內(nèi)在生機(jī)與活力。

“當(dāng)然，我們提倡通過公開招投標(biāo)，選擇較好的非盈利社會組織進(jìn)行運營管理。同時，政府需對其運營管理作出相關(guān)規(guī)定，加強監(jiān)督管理，明晰權(quán)責(zé)關(guān)系，來避免某些民營機(jī)構(gòu)的逐利現(xiàn)象，以及保障公建民營機(jī)構(gòu)的服務(wù)職能與政府提供基本服務(wù)的職能相匹配?！?/p>

關(guān)于公建民營相關(guān)政策何時出臺，該人員表示，由于許多地方已經(jīng)正在進(jìn)行公建民營的相關(guān)探索，民政部還在收集意見和總結(jié)經(jīng)驗。又由于此次改革試點較為復(fù)雜，民政部不設(shè)試點完成統(tǒng)一時間表，也不設(shè)全國推廣統(tǒng)一時間表?？梢源_定的是，公建民營機(jī)構(gòu)仍將堅持國有資產(chǎn)不流失、養(yǎng)老用途不改變。

據(jù)了解，目前我國各地發(fā)展“公建民營”的步伐差別較大，發(fā)展速度不一。北京市民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《民生周刊》記者，目前北京市處于運營狀態(tài)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共400家，其中公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)212家、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)188家。在212家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，有52家機(jī)構(gòu)實行了“公建民營”。

而在千里之外的江蘇省南京市，此類嘗試才剛剛開始。

祖堂山社會福利院（以下簡稱“祖堂山福利院”）位于南京市南郊風(fēng)景區(qū)，院內(nèi)古樹參天，環(huán)境優(yōu)美，雖然位于郊區(qū)，但距南京市中心不過30公里。去年年中，祖堂山福利院決定轉(zhuǎn)讓部分產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營管理權(quán)。

“我們是一家政府全額撥款的事業(yè)單位，編制有限。一共1330張床的養(yǎng)老院，全部編制僅有180個，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠發(fā)展需要?！弊嫣蒙礁＠恨k公室主任鄧俊告訴《民生周刊》記者，因為人手緊缺等原因，福利院長期以來空床較多，發(fā)展緩慢?！拔覀兿?，這些床位與其空在那里，不如讓民營機(jī)構(gòu)來經(jīng)營，利用起來。”

2013年5月底，祖堂山福利院發(fā)布公告，轉(zhuǎn)讓其部分產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營管理權(quán)。根據(jù)出讓時定下的原則，出讓項目向社會公開招標(biāo)，自由報名，最后通過專家評審確定經(jīng)營者，經(jīng)營者將獨立經(jīng)營、責(zé)任自擔(dān)、自負(fù)盈虧，轉(zhuǎn)讓期限為六年；并規(guī)定經(jīng)營者成立獨立民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)，不得改變養(yǎng)老服務(wù)用途。

“祖堂山”模式也是目前普遍采用的“公建民營”形式。

投標(biāo)者梁飛第一次到祖堂山福利院考察時，對福利院的環(huán)境感到滿意。

對于經(jīng)營者，祖堂山福利院提出了明確要求。如果是個人報名，需有福利院、敬老院相關(guān)工作經(jīng)驗2年以上，并有不少于100萬元的存款證明。如是單位或社會組織報名，則需有從事福利機(jī)構(gòu)的資質(zhì)且無不良社會記錄，注冊資金不少于50萬元；近連續(xù)兩年無虧損記錄，凈資產(chǎn)不少于100萬元。

除此之外，報名主體還需擁有一支專業(yè)的管理、醫(yī)護(hù)、服務(wù)、康復(fù)、社工及支持團(tuán)隊。

“要求挺嚴(yán)格的，南京市的民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠達(dá)到這些條件的并不多?！绷猴w說。他目前所在的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是一家連鎖機(jī)構(gòu)，于1998年創(chuàng)立，在投標(biāo)前已經(jīng)有兩家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在市區(qū)經(jīng)營，共有床位400余張。

此次成功投標(biāo)的主體共有12家，最后，憑借在業(yè)內(nèi)的良好口碑和其他優(yōu)勢，梁飛所在的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和另一家機(jī)構(gòu)獲得了祖堂山福利院部分產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營管理權(quán)，共計530張床位。

從2013年10月份試運營以來，梁飛在“祖堂山”做出了一系列新嘗試。他的團(tuán)隊中有許多“90后”，這個年齡段能使老年人感到“隔代親”，給養(yǎng)老院帶來了活力。

“在服務(wù)方式上，常常一有靈感就馬上開會定出執(zhí)行方案，第二天就能開始執(zhí)行，這樣的行動力公辦機(jī)構(gòu)很難做到。”梁飛表示。

“感覺六年經(jīng)營期真的太短了?！绷猴w坦言，在價格方面，第一年福利院給出了轉(zhuǎn)讓費全免的待遇，且在其余年限里，合同約定的報價也明顯低于市場價格；能夠與福利院共享其二級醫(yī)院、食堂等公共設(shè)施；而和公辦養(yǎng)老院合作的身份，也為他的機(jī)構(gòu)帶來了不少公信力。

目前，三家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)聯(lián)手推出“組團(tuán)式”養(yǎng)老運營模式，起名“祖堂山銀發(fā)社區(qū)”，并有不同特長、分工：祖堂山社會福利院作為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，主要發(fā)揮“托底”作用；梁飛所在機(jī)構(gòu)主要面向日托寄養(yǎng)、離休療養(yǎng)、老人康復(fù)及殘障人士；另一家民營機(jī)構(gòu)依托祖堂山社會福利院的醫(yī)療資源，擅長術(shù)后康復(fù)、臨終關(guān)懷等特需老人的護(hù)理。

作為一名公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的工作人員，鄧俊十分關(guān)注此輪改革。他認(rèn)為，祖堂山福利院的改革方向與民政部試點內(nèi)容不謀而合，給予他和梁飛很多信心。

但提到公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制，祖堂山福利院工作人員的態(tài)度“不一而足”?！澳贻p的專業(yè)性人才，希望改制的多一些，像我這樣在福利院干了十幾年、幾十年的人，大部分還是希望按照事業(yè)單位體制走。”

改革隱憂

針對改革，也有一些專家在贊成改革的同時，提出了自己的擔(dān)憂。

中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所副研究員王橋?qū)Α睹裆芸酚浾弑硎?，目前我國許多公辦福利院承擔(dān)著養(yǎng)老服務(wù)的功能，甚至將養(yǎng)老作為其最主要的工作來做。她在吉林省長春市調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，該市100多家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)名稱全部帶有“福利”二字，而這種情況只是全國的一個縮影。

“我認(rèn)為這輪改革針對的對象，應(yīng)該有個明確的界定。公辦福利院的其他福利功能和養(yǎng)老功能應(yīng)該有明確界限，區(qū)別對待，因為改革的只是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而非整個福利機(jī)構(gòu)?！蓖鯓蛘f。

中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所公共政策研究中心主任朱恒鵬認(rèn)為，改革中的公辦民營部分，可能會繼續(xù)延續(xù)之前存在的可操作性差的問題。

“公辦民營，收費應(yīng)該怎么定？是否允許盈利？盈利后是否允許分紅？在房租上是否有補貼？如何補貼？”朱恒鵬表示，這些細(xì)節(jié)問題都應(yīng)該有統(tǒng)一、明確的規(guī)定，否則公辦民營還會繼續(xù)延續(xù)目前公平性差、服務(wù)對象出現(xiàn)偏差、可操作性差等問題。

北京“寸草春暉”是一家民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，也是北京市民營養(yǎng)老院的“樣板”工程。董事長王小龍2014年最大的愿望就是希望能夠找到合適的場地，開一家連鎖養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，將自己的運營模式復(fù)制下來。

寸草春暉的主要服務(wù)對象是中低收入老人，因此王小龍希望爭取公建民營的機(jī)會，但一直沒有成功?！耙恍┥鐓^(qū)養(yǎng)老院愿意出讓場所，但又希望通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)賺一筆錢，將價格抬高，使我們無法接受；還有些社區(qū)養(yǎng)老院本身并不愿意進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，而希望將場地保留，或轉(zhuǎn)讓給更具商業(yè)價值的企業(yè)。”

王小龍表示，雖然民政部門很支持自己的機(jī)構(gòu)復(fù)制，也曾經(jīng)幫助協(xié)調(diào)，但都未成功?！叭绾巫尙F(xiàn)有養(yǎng)老資源更加公平合理地分配，是我最關(guān)心的問題?！?/p>