扶貧體制要打破城鄉(xiāng)分割

嚴(yán)碧華

2013年末，審計署的一則公告在扶貧領(lǐng)域炸開了鍋，指向的正是近年來屢被垢病的部分地區(qū)挪用和截取扶貧資金問題。

公告公布了對部分地區(qū)2010至2012年財政扶貧資金分配管理和使用情況的審計結(jié)果，涉及廣西、云南、貴州、陜西、甘肅、寧夏6省區(qū)的19個國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。

審計結(jié)果顯示，這些縣普遍存在著虛報冒領(lǐng)、擠占挪用扶貧資金等問題，有的甚至將扶貧資金用于請客送禮及搞形象工程。

問題不止于此。

《民生周刊》記者采訪時，基層干部亦反應(yīng)一些扶貧項目“水土不服”，無法準(zhǔn)確識別貧困對象，扶貧力量“撒胡椒面”不解渴，條塊分割的資金難以整合，“戴帽子”的扶貧資金規(guī)定太死等。

比如在湖南省吉首市排綢鄉(xiāng)，近年來用扶貧資金建了幾百個沼氣池，但大部分卻成了擺設(shè)。因?yàn)樯蕉嗵锷?，青壯年勞力大都外出?wù)工，沼氣池所必需的人畜糞便極少。

2013年，該鄉(xiāng)又分了幾十個沼氣池的建設(shè)指標(biāo)，但臨近年底，該鄉(xiāng)黨委書記李擁平還苦于難以落實(shí)。

同樣在排綢鄉(xiāng)，按照“兩項制度銜接”政策，每人每年400元的標(biāo)準(zhǔn)扶貧到戶，發(fā)展種植和養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)。但按戶均4口人計算，每戶1600元，顯然很難發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

“許多村民拿到錢，也就是逢年過節(jié)買幾斤肉、打幾壺酒的事。”李擁平如此坦言。

此外，排綢鄉(xiāng)每年大約能分到1500人指標(biāo)的項目資金，共60萬元，但因大部分村民之間貧困差別不大，很難區(qū)別，容易產(chǎn)生矛盾。于是，有的村就曾采取向上報名單把錢領(lǐng)回來，最后給村民平分的方式來解決。

李擁平也意識到這樣操作，難以從根本上解決問題，于是想把上述資金整合，因地制宜幫助村民發(fā)展茶葉產(chǎn)業(yè)，但不符合資金使用規(guī)定。

“扶貧供需之間存在脫節(jié)?！奔资形瘯浨貒南颉睹裆芸酚浾弑硎?，現(xiàn)在地方要項目概括起來，也就三種情況——為項目而項目，為困難而項目，為發(fā)展而項目。“后者是地方最需要的，也是有利于從根本上解決貧困問題，但往往最難要到項目?！?/p>

《民生周刊》記者此前在多地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，條塊分割的資金管理和投入模式，使得整合面臨許多不可逾越的障礙。一位基層干部反映，針對于國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，每年通過各種渠道有好幾億元的扶貧資金，但真要發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，整合幾千萬都很難。

這些現(xiàn)象指向的深層次問題是什么？如何擺脫扶貧—脫貧—返貧—再扶貧”的惡性循環(huán)，而做到真正有效扶貧？這些問題擺上了決策者的案頭，也引起了扶貧領(lǐng)域?qū)＜业母叨汝P(guān)注。

李小云是中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院院長，同時也是國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會專家。

對于扶貧領(lǐng)域發(fā)生的上述問題，他感同身受。2013年，他領(lǐng)導(dǎo)的研究小組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，前幾年建的許多扶貧設(shè)施已經(jīng)成為擺設(shè)?！斑@說明什么問題？要么項目不適應(yīng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展，或者相比在外打工來說不劃算。”

調(diào)研中，他們也發(fā)現(xiàn)，真正地方需要的資金，可能因?yàn)闂l條框框限制太多而無法實(shí)施，

“我們現(xiàn)在為了管理財政資金，非常嚴(yán)格，但扶貧是非常多元化的實(shí)踐活動，從資金管理的角度進(jìn)行項目管理的形式本身沒錯，但忽視了各地方甚至到村和村之間的需求都不一樣，很難按照一個統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的項目要求進(jìn)行。”

1月5日，在接受《民生周刊》記者專訪時，他表示開發(fā)式扶貧是在80年代針對巨大的貧困人口，同時國家又無力采用直接的收入轉(zhuǎn)移方式扶貧的條件下采用的一種折中的扶貧方式。

“持續(xù)了30多年的開發(fā)式扶貧依托市場的力量對緩解貧困起到了巨大作用，但在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會新的格局下，已經(jīng)難以繼續(xù)發(fā)揮有效的緩貧作用?！彼M(jìn)一步表示，過去30年，社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化，但農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略基本框架沒有發(fā)生變化。事實(shí)上，延續(xù)30多年的農(nóng)村開發(fā)式扶貧已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村迅速轉(zhuǎn)型的需要，應(yīng)該考慮調(diào)整扶貧戰(zhàn)略。

“鄉(xiāng)村社會的快速轉(zhuǎn)型正在導(dǎo)致開發(fā)式扶貧承載主體的缺失，勞動力的機(jī)會成本導(dǎo)致扶貧開發(fā)所扶持的產(chǎn)業(yè)缺乏足夠的激勵機(jī)制，開發(fā)式扶貧到戶政策設(shè)計與新形勢下的致貧原因相脫節(jié)，扶貧資源管理的剛性要求制約了地方扶貧創(chuàng)新能力的發(fā)揮，鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型導(dǎo)致開發(fā)式到戶扶貧戰(zhàn)略到基層缺乏實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督?！崩钚≡普f，開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略面臨上述五個方面的挑戰(zhàn)?！岸鉀Q之道，首當(dāng)其沖是應(yīng)該調(diào)整開發(fā)式扶貧的戰(zhàn)略政策，打破扶貧政策的城鄉(xiāng)分割和扶貧措施的二元格局，推動形成大扶貧格局?！?/p>

民生周刊：審計署在19個國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，查出違規(guī)問題金額2.34億。問題的產(chǎn)生，可能有諸多原因，比如個人法制觀念淡薄，扶貧點(diǎn)多面廣監(jiān)管難等。在你看來，最主要的的原因是什么？

李小云：我不了解審計結(jié)果的具體情況。根據(jù)我這么多年對扶貧工作的研究， 我認(rèn)為真正意義上的財政扶貧資金的貪腐應(yīng)該說比較少。主要是所謂的“制度性違規(guī)”，而制度性違規(guī)的發(fā)生主要是政策和規(guī)定脫離實(shí)際，加上地方和部門行政裁量的空間較大以及違規(guī)風(fēng)險的個人損失不大等方面造成的。

我了解的大部分情況是財政扶貧資金使用管理的剛性與各個地方實(shí)際不同所要求的彈性之間存在矛盾。中央的管理相對省來說不適應(yīng)，而省的規(guī)定相對縣來說也不適應(yīng)，縣相對鄉(xiāng)和村也不適應(yīng)。很多地方為了更好地使用資金，往往容易導(dǎo)致“違規(guī)“。

民生周刊：前不久，十二屆全國人大常委會第六次會議舉行聯(lián)組會議，結(jié)合審議國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村扶貧開發(fā)工作情況的報告進(jìn)行專題詢問。專題詢問中，如何打破“扶貧-脫貧-返貧-再扶貧”的惡性循環(huán)、走出“年年扶貧年年貧”的怪圈問題受到關(guān)注。你認(rèn)為陷入惡性循環(huán)的根本原因是什么？

李小云：之所以為會出現(xiàn)惡性循環(huán)，我認(rèn)為根本原因在于開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況。首先，對于絕對貧困人口的扶持力度不夠，現(xiàn)在屬于保護(hù)式扶貧范疇的各種資源很多，但分散管理，標(biāo)準(zhǔn)不一，無法集中在真正的窮人身上，所以出現(xiàn)年年扶貧年年窮。其次，農(nóng)村開發(fā)式扶貧主要針對所謂的低收入或者相對貧困的群體，而現(xiàn)行的開發(fā)式扶貧措施無法有效瞄準(zhǔn)這個群體，他們在城鄉(xiāng)之間高度流動，高度脆弱，他們的生計更多地取決于宏觀經(jīng)濟(jì)的變化，現(xiàn)行農(nóng)村開發(fā)式扶貧無論從其設(shè)計還是力度上都無法有效地緩解。

此外，由于農(nóng)村勞動力大量流失，留守在家的基本是老人、婦女和小孩，而開發(fā)的承載者需要有勞動能力和一定知識的勞動力。這樣必然會造成扶貧開發(fā)項目不接地氣，難以有好的效果。

民生周刊：農(nóng)村開發(fā)扶貧戰(zhàn)略不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要還表現(xiàn)在哪些方面？

李小云：第一， 勞動力的機(jī)會成本導(dǎo)致扶貧開發(fā)所扶持的產(chǎn)業(yè)缺乏應(yīng)有的動力機(jī)制。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)背景下，農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)業(yè)內(nèi)部傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)和其他農(nóng)業(yè)之間的比較優(yōu)勢差距日益增大，傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)的收益越來越少，各地到戶的開發(fā)式扶貧仍然以發(fā)展農(nóng)戶種養(yǎng)業(yè)為主，造成從事扶貧開發(fā)所支持的產(chǎn)業(yè)活動機(jī)會成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于從事其他行業(yè)，扶貧開發(fā)的扶持難以對農(nóng)戶形成有效的行動推動力。此外，在開發(fā)式扶貧資金總量約束下，貧困村和貧困人口獲得資金扶持通常都是年度性或者一次性，無法像其他扶持政策那樣能夠提供持續(xù)的扶持和支持，難以形成有效的脫貧動力。

第二， 開發(fā)式扶貧到戶政策設(shè)計與新形勢下的致貧原因相脫節(jié)。開發(fā)式扶貧到戶政策在設(shè)計上缺乏有效的創(chuàng)新，在扶貧方式上長期都是以支持農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民培訓(xùn)、移民搬遷以及危房改造等，雖然在一定程度上解決了部分農(nóng)戶在生產(chǎn)生活中遇到了困難，但是這些方式和農(nóng)戶致貧原因之間似乎并無顯著聯(lián)系，而這也是扶貧資源瞄準(zhǔn)偏離的根本原因。

第三， 扶貧資源管理的剛性要求制約了地方扶貧創(chuàng)新能力的發(fā)揮。扶貧資金專項劃撥和嚴(yán)格按照審批使用和管理使得扶貧資金難以滿足不同地區(qū)千差萬別的資金需求。為了防止縣鄉(xiāng)兩級濫用、挪用扶貧資源，大部分扶貧資金都是通過專項轉(zhuǎn)移支付到縣，縣鄉(xiāng)兩級必須嚴(yán)格按照資金的投向來使用，雖然保證了扶貧資金使用的財務(wù)安全，但是卻極大限制了縣鄉(xiāng)兩級扶貧工作的創(chuàng)新能力和應(yīng)對不同貧困特點(diǎn)和問題能力，全國不同區(qū)域在扶貧方式上呈現(xiàn)出一致性的趨勢和特點(diǎn)，這顯然不符合不同地域間的貧困問題差異的現(xiàn)實(shí)。

第四， 鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型導(dǎo)致開發(fā)式到戶扶貧戰(zhàn)略到基層缺乏實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督。扶貧的直接利益主體的缺失，能夠真正參與到村級扶貧決策的基本上都是老人和婦女，這一方面導(dǎo)致了各種扶貧討論和監(jiān)督會議缺乏直接的扶貧主體的參與，一方面也導(dǎo)致了村民代表和村委會之間權(quán)利的不平衡，村委會和留在村莊的精英群體力量過強(qiáng)，村民監(jiān)督成為虛設(shè)，這為扶貧資源的鄉(xiāng)村精英捕獲和資源分配不合理埋下了伏筆。

民生周刊：既然農(nóng)村開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略已經(jīng)存在很多問題，難以完成新形勢下的扶貧任務(wù)，那究竟該如何調(diào)整？

李小云：建議研究統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和整合不同部門的整體性扶貧戰(zhàn)略，改革現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的扶貧管理體制，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)扶貧一體化的大扶貧協(xié)調(diào)機(jī)制。

概括起來也是五個方面：研究全國統(tǒng)一的保護(hù)窮人的政策，制定適合不同地區(qū)，城鄉(xiāng)一體的，基于不同地區(qū)和城鄉(xiāng)生活水平的貧困線（不同地區(qū)和城鄉(xiāng)之間貧困線因?yàn)椴煌貐^(qū)和城鄉(xiāng)人口擁有的生計資產(chǎn)可以不同）；將不同類型的保護(hù)性扶貧措施集中供應(yīng)處于貧困線以下的人口，解決目前對絕對貧困人口的扶持力度不夠的問題；將現(xiàn)行農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略調(diào)整為“落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)，社會和環(huán)境發(fā)展計劃”；將現(xiàn)行專項扶貧資金調(diào)整為以促進(jìn)能力提升和提供公平競爭條件的普惠性計劃，避免捕獲，挪用和腐?。煌苿俞槍r(nóng)村扶貧的社會服務(wù)購買，發(fā)育活躍在貧困地區(qū)的民間組織的發(fā)展，從而彌補(bǔ)鄉(xiāng)村公共服務(wù)能力的不足。