論清末立憲從官制改革入手之誤

謝紅星

(江西財經大學法學院，江西南昌，330013)

光緒三十四年七月十三日，清政府頒發(fā)上諭，宣布“仿行憲政”，但又稱“規(guī)制未備，民智未開”，須“從官制入手”，以“廓清積弊，明定責成”，[1](44)為立憲基礎。于是在宣示立憲之后，隨即啟動官制改革，結果是官制久議難改，議會久議不開，憲法久議不立，遷延多時，誤官制改革甚，誤立憲甚，誤清王朝甚。以往學界雖注意到了清政府在立憲過程中的遷延與遲緩，對其原因亦有所研究，卻從未意識到立憲從官制入手這一錯誤戰(zhàn)略本身即是造成清末立憲遷延遲緩的重要因子。本文擬對此進行分析。

一、官制改革遇到的巨大阻力

平心而論，以官制改革為憲政改革起點，并非毫無道理。但凡中央集權的專制帝國，其治理國家的中堅往往是專門化的官僚群體，“憲法絕對的君主制現在只能靠常設的官僚機構的智力條件維持其本身的存在”，[2](86)帝國的興盛實賴于官僚的精心治理，而其衰敗也起于官僚群體無可避免的生命力衰竭。就清王朝而言，官僚群體治理能力的退化正是晚清政府統(tǒng)治危機的內部根源，這種退化又因清代官僚體制的固有缺陷而較以往顯得更為突出。與以往各朝相比，清代的君主專制最為嚴密，與此相對應的就是作為實際治理主體的各級官員的權力受到前所未有的壓制。李劍農對清代君主專制下官員的權力做過如下描述：“(1)一切權力都在皇帝手里，沒有一個機關可以宰制另一個機關；(2)無論甲機關與乙機關，就一個機關內部的甲人員與乙人員，都有互相監(jiān)視、互相牽制的意味，要想保持權位，除非取得皇帝的信用，博得皇帝的歡心?！盵3](11)在這種“多元多軌”[4](2)的官制下，除皇帝外，任何機構都不能自行決定重要政務，一切決策都由皇帝做出，一切政令都由皇帝發(fā)布，一切政治責任都由皇帝承擔。如此一來，專擅欺主的操莽之臣是沒有了，各級官員施政的自主性、創(chuàng)造性卻因皇帝專制過甚而被扼殺。久而久之，“大臣非闇陋則偏愎，小臣非鄙猥則譸張”，[5](157)多磕頭，少說話，不做事，掩飾彌縫，茍且偷安，便成官場常態(tài)。正如美國學者羅茲曼等人所言，“清朝統(tǒng)治者把控制效率(利用誘惑和恐嚇)提高到了窒息官僚階層內部主動性和創(chuàng)造性的地步”，結果是“行政體制的退化在19世紀初期和中期災難性外來因素侵入之前，就已經發(fā)生了”，“到19世紀末，在某種程度上用‘癱瘓’二字來形容行政機構恐怕也不算過分”。[6](187)面對“五千年未有之大變局”，這樣一種腐朽退化的行政機構及官僚群體，既無力力抗外侮，亦無力推動內部改革以自強，于是外患頻至，內憂加深，一切統(tǒng)治危機，皆由此而來。故改革官制、改造舊官僚群體，實為清政府推行其他現代化改革之前提，正如亨廷頓所言，“傳統(tǒng)君主政體的自新重點，依照傳統(tǒng)政體性質的不同而有所不同。在官僚政體中，權力業(yè)已集中，首要的問題是如何改造傳統(tǒng)的官僚制度，讓它去貫徹現代化改革”。[7](129)

然而，要改革舊官制并不容易，亨廷頓自己也承認，“如果傳統(tǒng)政體已經具有一個龐大的官僚機構，其職能也達到一定程度的專門化，并按照傳統(tǒng)的功過標準錄用官員，那么改革官僚體制問題就可能是十分艱巨的”。[7](130)果如其言，官制改革上諭一發(fā)布，反對聲音即洶涌而至。在發(fā)布官制改革上諭至裁定中央衙門官制這短短兩個多月中，僅故宮博物院《清末籌備立憲檔案史料》所載，各級官員所上反對官制改革的奏呈，就有數十件之多：《戶部員外郎閔荷生建言官制不必多所更張呈》《候選道許玨陳言宜先清吏治陳》《翰林院侍讀柯劭忞奏更改官制不能倉猝折》《御史蔡金臺奏改革官制宜限制閣部督撫州縣權限折》《翰林院侍讀學士周克寬奏更改官制袛各易新名實不如舊制折》《御史劉汝驥奏總理大臣不可輕設以杜大權旁落折》《御史王步瀛奏戶刑兩部事繁請勿輕擬裁員折》《御史杜本崇奏更改官制不宜全事更張折》《御史王步瀛奏新定官制多有未妥應飭認真釐定折》《御史張瑞蔭奏軍機處關系君權不可裁并折》《御史石長信奏請將政務處并入內閣其他官制勿大更張折》《吏部主事胡思敬陳言不可輕易改革官制呈》《御史張世培奏改革官制不可輕棄舊章折》《御史趙炳麟奏新編官制權歸內閣流弊太多折》《御史葉芾棠奏官制不宜多所更張折》《御史涂國盛奏請勿遽改官制折》《內閣學士麒德奏請徐圖立憲不可輕改官制折》《刑部郎中陳毅建言亟應保存禮部呈》《翰林院撰文李傳元奏釐定官制不能過促折》《御史聯魁等奏改革官制請從緩辦理折》。

上述奏呈若只觀其名，“不能倉促”“不可輕改”“不宜全事更張”“不宜多所更張”等等，似乎只是穩(wěn)健持重，并非根本反對改革，然細讀之下，不過以穩(wěn)健之名掩守舊之實。其內容既有籠統(tǒng)反對改革官制者，亦有具體反對責任內閣、部院官制者，理由皆冠冕堂皇，維護君權、維護禮教、維護祖宗之制等等。實際上卻是擔心官制改革后自身利益受損，再也無法過“天樂看完看慶樂，惠豐吃罷吃同豐”“除卻早衙簽配字，閑來只是逛胡同”[8](245)的生活。對此，江南道監(jiān)察御史吳鈁的一道奏折刻畫得非常詳盡。他說，官制改革之所以會招致眾多反對，出現“大小臣僚相與議論，皇然有不安其位之慮”的現象，是因為“利害之系于身者至切也”，“今日之紆青佩紫，皆積半生之殫精竭慮而始得之。一旦改弦更張，必至頓失故步”，“士大夫以官為生者，十之七八，勢至無以為生，必出全力以相抵制，卒至盈庭聚訟，是非莫定”，[1](404)可見反對者多是出于對一己私利的維護而反對改革。

雖說公開反對官制改革者官階普遍不高，真實目的亦是維護一己私利，但其反對意見對清政府最高決策者的影響卻是巨大的。因為他們指出了官制改革的一個根本性問題：官制改革必將損及皇權。反對者認為，舊軍機處權歸君主，“其弊不過有庸臣，斷不至有權臣”，若廢軍機處而設責任內閣，則權屬于臣，“若謂大權仍不下移，其誰信之”。舊時軍機大臣同堂議事，不相統(tǒng)攝，今內閣設總理大臣統(tǒng)一政務，是“避丞相之名，而其權且十倍于丞相也”，無論何人為之，都可能“恣唯自擅，竊弄權柄，啟奸人窺伺之漸”。[1](430?433)應該說，反對者上述言論雖不無危言聳聽之意，但也確實極具道理。原本清政府的規(guī)劃中，官制改革先中央后地方，中央官制改革的核心是建立責任內閣。然而正如反對者所言，新設責任內閣的權力必然大于原來的軍機處與內閣，總理大臣權位更非舊軍機大臣可比。而從歷史經驗來看，君權與臣權從來就是一對彼此消長的變量，臣權的增長必然意味著君權的損減，責任內閣與內閣總理大臣必然構成對君權的限制。這在清代歷史上是從來沒有過的，但卻是以建立責任內閣制為核心的中央官制改革的必然結果。無論如何宣稱“大權統(tǒng)于朝廷”，官制改革乃至憲政改革的結果之一就是君權自此受限制。

作為晚清政府最高統(tǒng)治者及憲政改革的最高決策者，慈禧本人“但知權利，絕無政見”。[9](83)對她來說，只要能保住既有權力，任何改革都不在話下。當初她不正是聽了載澤袁世凱等人“立憲鞏固君權，并無損之可言”的話才放下心來決定立憲的嗎？然而經反對派官員之口，官制改革乃至憲政改革對君權的損減已確定無疑，慈禧又豈能不心生警覺，放緩甚至阻遏即將進行的官制改革。袁世凱在中央新官制擬定之后，“力求定議宣布”，慈禧卻以“外廷所上條陳多有與之反對者”，宣布“此事仍須詳慎斟酌，未便立即宣布”。[10](165)載澤恐改革流產，上折向慈禧解釋了總理大臣權限問題，并請求召對，以釋慈禧之疑，但慈禧對其已不復前之信任，未予召見。[11](58)這說明反對派官員的意見已發(fā)生作用，慈禧對官制改革的態(tài)度有微妙轉變。

官制改革招致的強力反對及慈禧的動搖證明，官僚集團“對來自外部的改良措施組織起來的永恒的敵意”，是“連一個有魄力的皇帝的專制權力也很少或決不足以克服的”。[2](90)一方面，是因為“官僚集團的不變的阻力終歸勝過一個人的無常的精力”。[2](90)在任何時候，體制的力量終究勝過個人的力量。更重要的是，舊的官僚體制本身就是傳統(tǒng)君主專制政體的一部分。在此體制下，君主依靠官僚實行專制，官僚構成君主的統(tǒng)治力量，要專制君主冒削弱自己統(tǒng)治力量的風險去改革官僚體制，改造官僚群體，談何容易！清代“多元多軌”的官制正是其極端專制政體的一部分，官員的茍且無為正有利于君主的獨裁與控制。改革這種體制，改變這種官員，就是改君主自身。一旦慈禧認識到這一點，她對于改革的積極性自然不會太高。

然而，改革已勢在必行，無可倒退。慈禧自己也知道，“因不好才改良”，[12](29)“如收回，恐有革命流血之事”。[13](162)不繼續(xù)改革，清王朝必無可挽救，繼續(xù)改革，自己的權力必然受損，這是個兩難的困局，而慈禧恰恰不具備打破此一困局的見識與魄力。誠然，慈禧精明能干，具有駕馭群臣的高超才能，但就治國施政而言，她的才干并不突出。說到底，她只是一個傳統(tǒng)禮教熏陶下的女性，“深居宮中，一向與外界情勢不相接觸”[14](101)的女主，經歷有限，政治知識狹隘，對君主立憲制度下君主的權力地位缺乏認識，對削弱自身權力的改革的后果缺乏信心。她既不想放權，更不敢放權，面對此一困局，她“銳氣盡消，專以敷衍為事，甚且僅求目前之安，期于及身無變而已，不遑慮遠圖矣”。[12](32)最高決策者既已喪失改革之銳氣，改革派又如何能克服反對者的阻力？官制改革由是在阻力中顛簸前行。

總之，官制改革牽涉到無數官員的既得利益，它招致官僚群體的強力反對是必然的；官制改革最終必然指向君權，損減君權，作為“深宮婦人”的慈禧對改革從積極支持到消極應對，也是可想而知的。沒有了最高統(tǒng)治者的穩(wěn)定支持，改革者更不可能克服反對的阻力，官制改革只能在無原則的妥協(xié)中艱難前行。

二、官制改革的失敗使朝廷威信再受重創(chuàng)

相對于地方官制改革，清末的中央官制改革稍具規(guī)模，這里僅就此加以論述。在反對的阻力下，清政府1906年啟動的中央官制改革，先后出現過三個版本的改革方案。

首先是載澤等人的草案。光緒三十二年七月十四日，清政府發(fā)布上諭，命載澤袁世凱等人共同編纂官制。載澤等人首先起草中央官制，經反復會商，擬定了一份草案，送總司核定大臣奕劻等人審核。該草案要點包括：限定改革內容，只改行政、司法，“凡與司法、行政無甚關系之署，一律照舊”。明確改革要旨，“總使官無尸位，事有專司，以期各有責成，盡心職守”。設責任內閣取代軍機處與舊內閣，以之為政務中樞，“首內閣，設總理大臣一人，左右副大臣二人。各部尚書均為內閣政務大臣，參知政事”。設十一部七院一府，十一部為外務部、民政部、財政部、陸軍部、海軍部、法部、學部、農工商部、交通部、理藩部、吏部，七院為資政院、大理院、都察院、典禮院、集賢院、審計院、行政裁判院，一府為軍諮府。各部設尚書一人，左右侍郎各一人，下設承政廳、參議廳，及參事、郎中主事、七品小京官、錄事等員。妥善安置裁汰官員，“擬在京另設集賢資政各院，妥籌位置，分別量移，仍優(yōu)予俸祿”。[15](17?20)

此份草案借鑒采用西方三權分立原則，行政以責任內閣統(tǒng)領各部，司法則以大理院獨立審判，又以資政院、都察院、審計院、行政裁判院制衡責任內閣，在制度設計上具有相當新意。當然該草案也有其不足，它只改行政、司法機關，凡與行政、司法無關之機構，一律不改。所謂“與司法、行政無甚關系之署”，主要指直接為皇帝皇室服務、與國政無直接關系的內廷機構，如宗人府、內務府、鑾儀衛(wèi)、翰林院、侍衛(wèi)處、太醫(yī)院、欽天監(jiān)等。清代官制的一大特點就是處理皇帝“家事”的機構多，人員多，管轄范圍廣，“夫以百司之設，國民僅得其四，而供奉之司，乃至十四而不止焉”，[16](351)堪稱與軍機處內閣六部等國政機構相對的另一政府。而其內部貪污腐化程度，更是遠甚于后者。如果說因“議院遽難成立”、立法機關的設置暫不在此次官制改革內容中尚能勉強說得通的話，內務府等內廷機構不在改革名單之上是怎么也說不過去的。究其因由，是因為內務府等涉及慈禧及其身邊太監(jiān)宮女的利益，宗人府涉及宗室的利益，載澤等人為減少改革的阻力，便主動作了妥協(xié)，此一妥協(xié)不可謂不大。

雖然如此，載澤等人的草案仍充滿革新意義，其最大亮點為責任內閣與司法獨立。然而，雖然草案對于如何安置裁汰官員亦有措施，并承諾“優(yōu)予俸祿”，利益受影響的官員們仍是群起相攻，而當他們戳穿了責任內閣限制君權這一層窗紙后，不改革內廷機構的妥協(xié)也不能讓慈禧堅定支持載澤等人的方案了。內外壓力接踵而至，總司核定大臣奕劻不得不對載澤等人的草案進行修改，在其基礎上更定成第二份方案，進呈慈禧最終裁定。奕劻方案的要點包括：仍堅設責任內閣，但在責任內閣的組成上提出了兩種方案。一種是設總理大臣一人、左右副大臣各一人，各部尚書均充內閣政務大臣；一種是“改今日軍機大臣為辦理政務大臣，各部尚書均為參與政務大臣，大學士仍辦內閣事務”。無總理大臣、左右副大臣之名，以現軍機大臣、各部尚書、大學士為內閣成員。如此，“名稱略異，而規(guī)制則同”。中央行政機構定為十一部，為外務部、吏部、民政部、度支部、禮部、學部、陸軍部、法部、農工商部、郵傳部、理藩部，各部設尚書一人、侍郎二人，下設承政廳、參議廳，及左右丞、左右參議、郎中、員外郎、主事等。責任內閣及各部外，設六院一府，以大理院任審判，以資政院持公論，以都察院任糾彈，以審計院查濫費，以集賢院備咨詢，以行政裁判院待控訴，以軍諮府握全國軍政，“不為內閣所節(jié)制，而轉足以監(jiān)內閣”。重申不改內廷機構，“凡舊有各衙門與行政無關系者，自可無庸議改”。[1](462?470)

除去相關機構、職官具體稱呼的不同外，奕劻方案對載澤草案的改動主要在兩個方面：一是提出了責任內閣不設總理大臣的方案；二是將典禮院改回禮部，仍作為內閣主要部會。前者是對反對派關于總理大臣權力太大、跡近專擅指責的回應，同時也是為了釋慈禧之疑；后者則是對反對派保存禮部主張的退讓?？傮w而言，奕劻方案雖有所退步，但仍守住了載澤草案的底線：責任內閣與司法獨立。也正是因為如此，慈禧對奕劻進呈的方案仍疑慮重重，經反復權衡，最終于光緒三十二年九月二十日做出裁定，發(fā)布上諭，確定了中央官制改革的最終方案。其要點包括：不設責任內閣，各部尚書均充參預政務大臣，“內閣軍機處一切規(guī)制，著照舊行。其各部尚書均著充參預政務大臣，輪班值日，聽候召對”。中央機構為十一部四院，即外務部、吏部、民政部、度支部、禮部、學部、陸軍部(暫兼管海軍部與軍諮府)、法部、農工商部、郵傳部、理藩部、大理院、都察院、資政院、審計院。內廷及八旗機構照舊，“其余宗人府、內閣、翰林院、欽天監(jiān)、鑾儀衛(wèi)、內務府、太醫(yī)院、各旗營、侍衛(wèi)處、步軍統(tǒng)領衙門、順天府、倉場衙門，均著毋庸更改”。[1](471?472)與奕劻方案相比，慈禧最終裁定的方案除了對中央機構的設置有所變動外(取消了集賢院與行政裁判院)，最大的變化是否定了責任內閣制，行政中樞一如既往，載澤及奕劻方案中最根本、最有新意之處由此被舍棄。對于載澤等人在內廷機構上主動的妥協(xié)，慈禧倒是毫不客氣照單全收，然而在責任內閣的問題上，她卻一步不讓，連不設總理大臣的責任內閣也不肯接受。

當然，載澤奕劻對中央部院的調整，慈禧基本上均予以接受。雖否定了責任內閣，但又使各部尚書充參預政務大臣，加重其權限責任，似有向責任內閣過渡的意圖。況且上諭最后也說，“此次斟酌損益，原為立憲始基，實行預備，如有未盡合宜之處，仍著體察情形隨時修改，循序漸進，以臻至善”，[1](472)為將來深化改革、設立責任內閣留有余地。認可司法獨立，以大理院專掌審判。如此看來，慈禧的改革方案也非一無是處，只是改的幅度不大，有試試看的意思，與載澤等人的初衷有相當距離，更遠低于民間立憲派的預期。

總之，清政府原想從官制入手啟動立憲進程，立意不可謂不高，雄心不可謂不大，“必當酌古準今，上稽本朝法度之精，旁參列邦規(guī)制之善，折衷至當，纖悉無遺”。[1](385)孰知一波三折，最終弄出個“未盡合宜”的中央官制，朝野上下大失所望。立憲派由清政府宣示立憲之初的“奔走相慶，破涕為笑”[11](53)轉為尖銳批評，“偽改革”之說隨之而來，清政府所剩無幾的統(tǒng)治威信再受重創(chuàng)，憲政之建成更加遙不可及，官制改革的受挫增加了立憲的難度。

三、官制改革使廓而不清的官制積弊愈演愈烈

清政府希望通過官制改革廓清積弊，為立憲奠定基礎，結果是積弊廓而不清。龍頭蛇尾的官制改革不僅沒能廓清積弊，反使積弊愈積愈多，愈演愈烈。

早在官制改革上諭發(fā)布之初，御史江春霖就上折陳事，奏請清除官制十二弊。江春霖認為，清政府的官制當時有十二大弊：“兼差之弊”“偏枯之弊”“遷調之弊”“保舉之弊”“超躐之弊”“捐納之弊”“分發(fā)之弊”“冗濫之弊”“考察之弊”“名例之弊”“儀注之弊”“習俗之弊”。江春霖認為，“官制者，猶人之形體也，諸弊則猶形體之病也。病不去，則四體五官不能效其用，弊不除，則庶司百僚無以熙其績。去病必治其本，除弊必究其端”，官制改革必須要達到除弊的效果，否則官制雖改，積弊不除，則新官制也不能發(fā)揮應有效用，改革徒然淪為形式。[1](386?389)

官制改革后，上述積弊有無依江春霖所奏一一廓清？答案是沒有。如“捐納之弊”，清政府雖于 1901年下詔停止捐納，結果卻是“局吏倒填月日，收捐如故”。其后“各督撫籌款困絀，復以實官請。戶部以詔墨未干，難于轉圜，乃議典簿以上故有官職者準其加捐。既又推廣其例，令舉、貢、廩生皆得報捐實官，于是山東河工、廣西剿匪、奉天籌邊，皆奏準收捐如部庫”。[17](33)官制改革完全不講廢停捐納，捐納之弊于是伴隨清王朝直至滅亡。如“保舉之弊”，清末保舉之濫，“十倍于捐納，百倍于科舉”，名為不拘一格薦賢舉能，實則“以貪為廉，以酷為能，以敗為功，以無為有，以細為巨，顛倒是非，變亂黑白”。官制改革前清政府就曾制定章程嚴格保舉限制，然“冒濫猶自若也”。[17](50)官制改革后，保舉更成滿族世家九品中正之制，“丞、參不分滿漢，滿員同時用十一人，皆借門望以起”，“其初俱由各部堂官指名請簡，嗣經廷臣彈奏，乃先保薦后請旨，列名在前者恒得之，其弊視魏晉九品中正殆有甚焉”。[17](23)又如“習俗之弊”，清末官員私德不修，官場習俗低下。時人論當時官員，“昆岡好飲，裕德好潔，徐郙好優(yōu)伶，奎俊好佛，徐琪、曾廣鑾好狎邪游，張百熙好搜羅浮薄名士，諸王貝勒若善耆、溥倫好彈唱，那桐、胡燏芬一意媚洋，好與西人交涉。其四品以下京官奔走夤緣求進者，終日閉車幰中，好吊死問生、宴賓客，其鄙陋者好麻雀牌”。[17](35)官制改革后，官場習俗低下如故。如民政部成立后，“都下賭風甚熾，自王公至負販罔不樂從”，“載振、載搏等幾無日不在賭場中”，尚書善耆一次親率警察抓賭，發(fā)現賭徒中“王公卿相、夫人小姐、娼妓優(yōu)伶，色色俱備”，最后只能不了了之。[18](48)

除此之外，官制改革后，晚清官場爭權之風、鉆營之風、貪賄之風較以往更盛。官制改革本來是要使各機構權限分明、職責分明，然而改革之后，新舊機構爭權奪利，權限不清更甚以往。禮部與學部爭教育之權，農工商部與度支部爭財政之權，外務部與吏部爭涉教案官員任免之權，大理院與法部爭司法之權，而民政部竟“自署置官僚如吏部，自創(chuàng)辦鋪捐、車捐如戶部，自練警兵如兵部，自開學堂如學部，把持訟獄如刑部，大治街道辟馬路如工部”， 無所不統(tǒng)，無所不爭，以至“天下一統(tǒng)而輦轂之間先成乖離破碎之象”。[17](52)科舉既廢，士人入仕之途不明；官制又改，官員中一部分被裁之命運可預見。于是士人為謀一官半職，官員為保一己官位，無不使出渾身解數，獻媚上司，取悅權貴，格調愈下，風骨早無。時人稱，“向來部曹得京察者皆拜堂官為老師，外官得保舉者對于督撫亦然。今則愈趨愈濫，至渺之相涉，但一奏報即拜爾門，格愈卑矣”，“蓋趨利伺便之心盛，他皆不顧矣”。[8](111?112)如段芝貴原不過一巡捕，因賣力替袁世凱追拿逃仆而得候補道員，后又獻歌妓楊翠喜給貝子載振，竟由候補道員直升黑龍江巡撫。改革并未使吏治好轉，官員反借機圖利生財，如六部中戶部、工部、兵部的報銷費，原來不過“內外胥吏交通關說，私以自肥，堂司染指者絕少”。自官制改革裁減書吏后，堂官便“化私為公，先后開單入告，遂視倘來為固有，行公文提取”，[17](36)無人敢置一詞。而慈禧奕劻更為諸貪之首。慈禧晚年“恣為娛樂，好貢獻”，奕劻于是“歲費巨億，竭其祿俸所入”供奉慈禧以固寵，[5](199)自己也是賣官賣缺，廣納賄賂，以至“內而侍郎，外而督撫，皆可用錢買得”。[12](30)貪風日盛，政以賄成。

綜上所述，晚清官場的諸多積弊并未因官制改革而得以廓清。雖然立了幾個新機構，換了幾個新名稱，但官員貪殘依舊，官風敗壞依舊，官場黑暗依舊。積弊不去，改革難成，官制改革的效果極其有限。

四、結語

無論在任何時候，官制改革都是所有改革中的最難選項。因為它影響到千千萬萬官員的利益，而官員正是掌握實際權力的“治人者”。立憲從官制入手，等于一開始就把大部分官員逼到了改革的對立面，官制改革由此無可避免地陷于泥淖，進而延誤整個立憲進程。這對內憂外患交織、改革成功機會本不大的晚清政府來說，實為不可承受之誤。

官制改革是必須的，卻不應是清末立憲的最先選項。開議院、擴大政治參與，才是清政府“仿行憲政”合理可行之切入點。首先，正如康有為所言，“有知而后有行，有虛論而后有實事，有立法而后有行政，乃理之自然也。且出自眾議則公而可久大，出自獨斷則私而難周詳”。[16](350)立憲國家先立法而后行政，行政受立法監(jiān)督。既然立憲，當然首先要把立法機關立起來，立法機關由議員組成，有議員們的群策群力，改革必能少走彎路。其次，議院一開，既可滿足士紳階層日益強烈的參政欲求，更可將民間立憲派士紳的力量匯集起來，增強改革的力量。如此，舊官僚群體對官制改革乃至憲政改革的阻力方有可能被克服。改革者不僅要掌握權力，而且要擴大權力。正如亨廷頓所言，“權力能夠擴大和縮小，也能集中和分散”。[7](119)所謂“擴大”權力就是指通過社會動員和擴大政治參與，將更多的社會力量更深地卷入權力關系之中，實現權力總量的擴大、強度的擴大。面對整個官僚群體的阻擋掣肘，載澤等人勢單力薄，無能為力。但當時若有咨議局、資政院議員的加入，或許就是另一番局面。

立憲從官制入手，無議院為助力，官制難改，立憲窒滯難行；立憲從開議院入手，官制可改，立憲可行。然而，清政府既無勇氣、亦無智慧先開議院，而是選擇了從官制入手這一自以為穩(wěn)妥實則錯誤的戰(zhàn)略，以至官制改革龍頭蛇尾。立憲之路一波三折，喪失了挽救清王朝的又一次良機。

[1]故宮博物院明清檔案部.清末籌備立憲檔案史料(上冊)[M].北京: 中華書局, 1979.

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