淺析汝州市農(nóng)村宅基地私占亂用的成因及對策

淺析汝州市農(nóng)村宅基地私占亂用的成因及對策

□汝州市國土資源局黨委書記、局長 余占營

隨著汝州市經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)民收入逐年增長，廣大農(nóng)民為了改善居住環(huán)境急需建房，而現(xiàn)行的土地管理法律、法規(guī)對農(nóng)村宅基地辦證審批又特別嚴格，造成農(nóng)民鋌而走險，從而使汝州市農(nóng)村宅基地私占亂用的土地違法案件逐漸增多。農(nóng)村宅基地私占亂用的失控局面造成土地管理混亂，土地信訪量增多，嚴重影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和人民群眾正常的生產(chǎn)生活秩序，同時對國土干部形象造成嚴重負面影響。因此，如果現(xiàn)在我們不認清形勢，查找原因，采取得力措施，重拳出擊，堅決遏制住農(nóng)村私占亂用勢頭，那么，汝州市耕地面積必定銳減，后果將不堪設(shè)想。

一、農(nóng)村宅基地私占亂用的成因

從汝州市農(nóng)村實際情況看，農(nóng)村私占亂用、違法占地產(chǎn)生的原因是多方面的。

（一）村組干部的問題。自農(nóng)村實行土地承包責任制以來，各村將土地分到各家各戶，村組干部的職責就由原來的管理型向現(xiàn)在的引導型轉(zhuǎn)變，手中的權(quán)力也隨著減弱。有些村組財政基本上成了“空殼”，且大部分債臺高筑，村組干部工資失去了來源，在這種情況下，一些土地法律意識淡薄的村干部為了小集體和個人的利益，打起了土地的主意，把宅基地當成他們謀取私利的工具。他們不經(jīng)任何組織及管理部門批準，擅自向建房戶收取建房費，而后用這些錢還債、發(fā)工資或用于其他開支。此外有些村組干部以租給他人開家宴城、煤球廠等形式將集體土地出租，包庇縱容違法占地行為，變相買賣土地。

（二）農(nóng)村宅基地歷史遺留問題。一是因為在相當長的一段時間內(nèi)，鄉(xiāng)村兩級都把集體土地作為一種可以隨時創(chuàng)收的工具。2005年以前，汝州市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地所隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，是一個自收自支、人際關(guān)系較為復雜的單位。為了給員工開工資以及維持日常開支，土地所私自收取宅基地款。之后，對農(nóng)村宅基地私占亂用的情況就置之不理，任之發(fā)展，致使違法占地行為越演越烈，大有星火燎原之勢。2006年，汝州市對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地所實行垂直管理以后，我局加大了對農(nóng)村宅基地私占亂用的打擊力度，農(nóng)村宅基地管理的無序狀態(tài)得到了較好的改觀，違法占地行為有所收斂，但宅基地歷史遺留問題多，情況較為復雜，要徹底實現(xiàn)農(nóng)村土地有序管理的難度相當大。

（三）變味的耕地占用稅征收，也是造成違法占地發(fā)生的一個原因。近年來，在征收耕地占用稅的過程中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了多收、超收，相繼出臺了多種激勵措施，但未嚴格依法依規(guī)征收耕地占用稅，不僅不按規(guī)定標準執(zhí)行，甚至在一些地方出現(xiàn)了個別村組干部為了完成任務(wù)歪曲宣傳耕地占用稅政策，動員不符合條件的群眾繳稅，承諾為其盡快報批宅基地，一時間各村繳耕地占用稅的群眾絡(luò)繹不絕。此舉讓已經(jīng)形成違法事實的以及準備進行違法建設(shè)的群眾造成誤解，他們片面地認為，只要繳了耕地占用稅就是合法用地，就萬事大吉了?，F(xiàn)實中鄉(xiāng)村兩級變味的征收行為是對違法占地戶的一種默許、縱容，客觀上促使了違法占用行為的發(fā)生。毫無疑問，已變味的耕地占用稅征收對現(xiàn)階段我市農(nóng)村違法占地起到了推波助瀾的作用。

（四）農(nóng)村宅基地審批不及時的問題。據(jù)統(tǒng)計，從2000年以來，由于農(nóng)村宅基地用地審批手續(xù)不及時，致使數(shù)千戶符合宅基地審批條件的群眾得不到合法的批準手續(xù)，從而導致個別農(nóng)民因住房所需鋌而走險，以繳過宅基地錢、兒子結(jié)婚急等理由強行占用土地沿路建房、在自家責任田內(nèi)建房、農(nóng)戶之間相互調(diào)地建房以及私自購買責任田（基本農(nóng)田）建房等。一些不符合宅基地審批條件的群眾，在政府對違法占地行為打擊不力的情況下，也競相效仿，開始亂占、亂搶宅基地，致使農(nóng)村宅基地審批陷入無序狀態(tài)。

（五）規(guī)劃滯后，留下漏洞。長期以來，各地在建設(shè)規(guī)劃上普遍存在重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村的現(xiàn)象，對農(nóng)村規(guī)劃投入極少，致使農(nóng)村規(guī)劃遠遠滯后于城鎮(zhèn)規(guī)劃。就汝州市而言，村級規(guī)劃多為20世紀90年代的編制成果，相當滯后，且大部分沒有實施。一些村組在搞土地規(guī)劃時沒有預留足夠的機動地，造成群眾建房時無地可用，只能在自己責任田上建設(shè)。土地的利用規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃滯后，農(nóng)村集體生產(chǎn)留用地的建設(shè)和宅基地的建設(shè)難以在規(guī)劃的指導下實施，出現(xiàn)亂批、亂建等現(xiàn)象在所難免。

（六）執(zhí)法不力，滋生頑疾。一是執(zhí)法滯后，未把違法行動消除在萌芽狀態(tài)。執(zhí)法部門在違法行為剛剛實施的情況下，沒能采取有效措施制止，致使建房戶繼續(xù)為其違法行為投入大量的財力和人力，此時再作處罰勢必然引起當事人強烈的對抗情緒。不僅如此，處罰的不及時也必然導致違法行為蔓延，并產(chǎn)生多米諾骨牌式的社會影響。二是執(zhí)法力度軟弱，未起震懾作用。國土資源監(jiān)察人員在村組執(zhí)法中遭到辱罵和持刀威脅，而少數(shù)村組干部因收了建房戶的錢而偏袒建房戶，給執(zhí)法人員設(shè)置障礙。對違法占地行為，土地部門由于沒有執(zhí)行權(quán)，不能有效地處理。

（七）社會關(guān)系網(wǎng)的因素。一是鄉(xiāng)村兩級干部大都來自本鄉(xiāng)，礙于親朋好友的情面，擅自做主為其安排宅基地。二是社會關(guān)系的錯綜復雜以及關(guān)系網(wǎng)的交錯連接使得鄉(xiāng)村兩級干部在宅基地問題上左右為難，為求安定，只得聽之任之，“睜一只眼閉一只眼”，順其發(fā)展。你好我好大家好，把國家的法律法規(guī)放在一邊。加之有時上級領(lǐng)導“打招呼”，往往對違法占地的處理一拖再拖，房子一建成，往往是不了了之。三是鄉(xiāng)、村、組三級干部受傳統(tǒng)觀念、家族勢力、本位主義影響，相互包庇和縱容違法占地。龐大的社會關(guān)系網(wǎng)在無形中干擾了土地管理活動的正常開展。

二、解決農(nóng)村宅基地私占亂用問題的對策及建議

（一）加強和改進土地政策法規(guī)宣傳，強化全社會耕地保護意識。

一是要加強對領(lǐng)導干部的宣傳教育。通過舉辦黨政領(lǐng)導干部、村干部國土資源法律知識普及培訓班等方式，提高領(lǐng)導干部知法、懂法、守法意識。二是要加強對重點區(qū)域、重點對象的宣傳。重點在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、公路兩旁等土地違法易發(fā)區(qū)，進行廣泛宣傳。三是要加強對公開查處案件的宣傳。注重正反兩方面的典型教育，通過對典型案件公開曝光、公開查處，對全社會進行警示教育，充分發(fā)揮對違法行為人追究法律責任的震懾作用。通過多渠道、針對性的宣傳，不斷提升保護耕地基本國策的認識水平，不斷提高全社會參與土地管理的積極性，在全社會形成依法依規(guī)用地的良好氛圍。

（二）健全違法用地監(jiān)管長效機制。

一是要形成政府領(lǐng)導、國土部門牽頭、政府有關(guān)部門密切配合、社會各界廣泛參與、齊抓共管的土地管理體系，才能有效遏制土地違法違規(guī)行為。二是要切實加強國土資源監(jiān)察隊伍建設(shè)，強化土地執(zhí)法動態(tài)巡查力度，建立健全市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、所、村四級執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，形成“早發(fā)現(xiàn)、早制止、早報告、早處理”的快速反應機制，從源頭上發(fā)現(xiàn)和制止違法行為，努力將違法用地行為消除在萌芽狀態(tài)。

（三）疏堵結(jié)合，既要妥善處理歷史遺留問題，又要嚴厲打擊新發(fā)生的土地違法行為。

一是加快農(nóng)村宅基地辦證的審批速度，縮短辦事程序。對村民確實符合宅基地用地條件的，報請市政府批準，盡快完善用地手續(xù)。二是對一些群眾反映強烈、在社會上造成較壞影響的占用耕地或基本農(nóng)田的違法建筑堅決予以拆除。

（四）落實土地管理共同責任機制，嚴格責任追究制度。

土地管理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和有關(guān)部門的共同職責。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第三條“各級人民政府應當采取措施，全面規(guī)劃，嚴格管理，保護、開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為”，以及《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責令停止建設(shè)、限期改正，逾期不改正的，可以拆除”，因而鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府作為一級政府應對鄉(xiāng)村建設(shè)進行合理規(guī)劃，同時要切實擔負起制止轄區(qū)內(nèi)土地違法占地行為的責任。同時，紀檢監(jiān)察、建設(shè)、規(guī)劃、城管、公安等部門是土地管理的共同責任部門，必須按照各自職責履行土地利用監(jiān)管、執(zhí)法等職責。按照國務(wù)院15號令要求，嚴格執(zhí)行土地違法違規(guī)問責制，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府耕地保護和案件查處“一票否決制”，并將責任追究延伸至村（居）委會，加強村委會管理土地的責任。

（五）落實聯(lián)席會議制度，切實解決疑難問題。

通過聯(lián)席會議制度，加強人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)和國土資源部門的協(xié)調(diào)配合，切實做到溝通及時、移送規(guī)范、查處到位，全面增強打擊土地違法行為的合力。

（六）規(guī)范耕地占用稅的征收，堅決杜絕亂征稅行為。

一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有關(guān)部門要高度重視耕地占用稅征收工作，切實加強組織領(lǐng)導。主要領(lǐng)導要親自過問，明確一名分管領(lǐng)導主抓征收工作，財政部門要組織精干力量，壯大征收隊伍，切實負起征收責任，國土等部門要給予積極配合。二是要加大政策宣傳力度。結(jié)合耕地占用稅宣傳月活動，采取多種形式，大力宣傳，讓廣大納稅人充分了解耕地占用稅政策和征管規(guī)定，自覺依法繳納耕地占用稅。三是規(guī)范征管辦法。耕地占用稅由財政部門負責征收管理，不得委托其他部門代征，相關(guān)部門要積極配合。土地管理部門憑耕地占用稅完稅憑證或免稅憑證和其他有關(guān)文件發(fā)放建設(shè)用地批準書，堅持“先稅后證”制度。財政部門要加強與同級土地管理部門的協(xié)調(diào)溝通并建立定期溝通的工作制度。