深化改革任重道遠—水利勘測設計單位40年改革歷程回顧

圖1 大唐碧口水力發(fā)電廠

黨的十九大提出了“以人為本，服務民生，加快解決民生水利問題”的治水新思路，全面開啟了水利現(xiàn)代化建設新征程。水利部樹立和踐行習總書記“綠水青山就是金山銀山”的理念，提出規(guī)劃設計要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌解決水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水災害問題，還河湖以寧靜、和諧、美麗，建設水清河暢、岸綠景美，江湖安瀾的美好家園。面對新任務，水利勘測設計單位從原有僅為水利服務的設計單位向為社會發(fā)展提供全方位服務的設計單位轉(zhuǎn)變，適應形勢、適應市場是水利勘測設計單位深化改革的重大任務，關系著單位的未來發(fā)展。當下，一方面，國家固定資產(chǎn)投資增速放緩，市場一體化進程加快，水利勘測設計單位資源整合能力短板凸顯；另一方面，近年來，國內(nèi)勘察設計行業(yè)發(fā)展分化，水利勘測設計單位成為各大集團并購的對象。在這樣的環(huán)境下，水利勘測設計單位只能在夾縫中求生存、求發(fā)展，要解決眼前的難題，只有借改革之勢求變創(chuàng)新。改革開放40年來，水利勘測設計單位靠改革創(chuàng)新取得了顯著的的成績，未來也將繼續(xù)堅持深化改革砥礪前行，開啟新征程。

上世紀80-90年代：改革初探

黨的十一屆三中全會后，國家進入全面改革開放時期，勘察設計行業(yè)迎來了新的春天，走上了改革之路。1984年，原國家計委、財政部、原勞動人事部聯(lián)合頒布《關于勘察設計單位試行技術經(jīng)濟責任制的若干規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），水利勘測設計單位開始試行技術經(jīng)濟責任制，原來按事業(yè)費下達預算包干辦法改為按承擔任務的數(shù)量、質(zhì)量和規(guī)定的取費標準收取勘測設計費。《規(guī)定》還明確實行技術經(jīng)濟責任制的勘測設計單位仍保持事業(yè)單位性質(zhì)不變。國家計劃內(nèi)的勘測設計項目，由上級主管部門歸口下達，設計院全面編制勘測設計年度計劃，報主管部門審核，并與設計院簽訂技術經(jīng)濟合同。設計院在全面完成上級主管部門下達的各項任務指標后，勘測設計收入減去工商稅及成本產(chǎn)生的盈余總額上交25%，盈余總額留成75%，并按50%、20%、30%的比例，建立事業(yè)發(fā)展基金、集體福利基金和獎勵基金。1987年，水利勘測設計單位推行院長負責制，制定了院長負責制工作條例。1995年，水利勘測設計單位開始推行“轉(zhuǎn)機制、練內(nèi)功、抓管理、上水平”的活動。水利勘測設計單位逐漸成為實現(xiàn)自負盈虧、自收自支、實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位。改革開放推動了勘察設計業(yè)務的快速發(fā)展。

改革促使水利勘測設計單位貫徹“一業(yè)為主，多種經(jīng)營”的發(fā)展方針，業(yè)務走向全國乃至國際勘察設計市場，業(yè)務范圍從水利工程勘測設計擴展到了水火電、公路、橋梁、工民建等工程設計以及工程咨詢、工程監(jiān)理等領域，市場競爭力顯著增強，水利勘測設計單位經(jīng)濟得到迅速發(fā)展。

2000-2010年：改革全面鋪開

世紀之交，全國勘察設計行業(yè)轉(zhuǎn)企改制逐步鋪開。根據(jù)國務院辦公廳國辦發(fā)[1999]101號、[2000]71號文件的通知精神和水利部的指導意見，水利部7家直屬設計院于2003年完成了清產(chǎn)核資，辦理了企業(yè)法人工商登記，完成了轉(zhuǎn)企或轉(zhuǎn)企改制。部分省、地（市）水利勘測設計院根據(jù)當?shù)卣墓こ炭辈煸O計單位體制改革實施意見，同期完成了轉(zhuǎn)企或轉(zhuǎn)企改制。完成轉(zhuǎn)企改制的水利勘測設計院成為真正的法人實體和市場主體。進入21世紀，水利行業(yè)勘測設計單位內(nèi)部延續(xù)實行企業(yè)化管理，按企業(yè)體制同步進行改革。水利勘測設計單位以機構(gòu)改革為主線，積極開展包括開展生產(chǎn)運行管理模式、組織機構(gòu)、人力資源管理、崗位評估、財務管理、薪酬體系、績效考評體系等在內(nèi)的調(diào)查研究；確定改制后企業(yè)新的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展目標，逐步建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，規(guī)范運作，自主經(jīng)營，自負盈虧。更多水利勘測設計單位將戰(zhàn)略目標定位為“成為國內(nèi)一流的綜合性工程咨詢公司”，“以項目管理為主線、以專業(yè)管理為基礎、以質(zhì)量管理為核心、以績效管理為保障”的新型生產(chǎn)管理體制，逐漸在各單位建立完善。

改革解放了生產(chǎn)力，進一步推動了企業(yè)的不斷發(fā)展。2000年以來，各單位勘測設計工作取得較大進展，市場空間和業(yè)務領域得到擴展，經(jīng)濟快速發(fā)展，精神文明建設等各項工作均取得很大進步?？辈煸O計產(chǎn)值比轉(zhuǎn)企改制前明顯增長，資產(chǎn)總額逐年上升、員工人均收入穩(wěn)步增長。

這個時期的水利勘測設計單位盡管獲得了較大發(fā)展，但是仍然面臨諸多困難和挑戰(zhàn)。完成轉(zhuǎn)企改制的單位雖已由“事業(yè)”改為“企業(yè)”，但因國家對勘察設計單位改革政策不配套、不徹底、不到位，還存在一些深層次矛盾和遺留問題；仍然保留事業(yè)性質(zhì)的單位受到國家改革“倒逼”政策和上級主管部門態(tài)度不明確的影響，“改企”與“不改企”難于決策。例如，業(yè)務主要囿于水利系統(tǒng)，市場資源欠缺，嚴重制約單位的發(fā)展；融資能力不強，不利于走向國內(nèi)外市場，尤其是開展總承包項目；已改企的單位遺留問題尚未得到解決，經(jīng)濟負擔較重，這一點對還沒有改企的單位造成很大影響。其次，從收入情況來看，結(jié)構(gòu)依然較為單一，抗風險能力不強。水利行業(yè)收入比重大，水電、建筑、公路和其他行業(yè)所占份額較小；勘察、規(guī)劃、設計主業(yè)收入所占比重大，延伸業(yè)務收入所占份額較?。蝗狈椖績?，更沒有大的項目支撐，發(fā)展后勁明顯不足。

從市場情況來看，水利市場“僧多粥少”。即便在水利投資的高峰期，水利勘測設計單位年收入相對于其他行業(yè)來講，增長仍較為緩慢。盡管多年以來幾大水利勘測設計單位經(jīng)濟收入持續(xù)增長，但在全國勘察設計單位綜合實力百強排名中位次逐漸下降。隨著水利發(fā)展從“以水利工程建設為主要任務”向“以解決民生水利為主要任務”的轉(zhuǎn)變，用于工程建設的水利投資可能會進一步減少。同時，各省、地市乃至縣基本上都有自己的設計單位，使得市場自然分割，競爭激烈、無序。水利勘測設計單位的發(fā)展面臨各種各樣的困難。

這個時期，改革還不完全到位，已完成改企的單位在管理上還存在很多保留事業(yè)管理的痕跡。長期以來，由于受到事業(yè)單位體制的制約，水利勘測設計單位普遍存在自主性差、機制不靈活、管理水平相對落后、激勵約束機制落后等弊端。有些改企的勘測設計單位在改革時僅單純改變了體制，而未建立與之相適應的機制，存在“新瓶裝老酒”的現(xiàn)象，“沉疴舊病”并未從根本上得到改變，企業(yè)難以與市場接軌。許多企業(yè)改制為國有獨資企業(yè)，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，這樣同樣不利于調(diào)動經(jīng)營者和員工的積極性。沒有改企的勘測設計單位受到事業(yè)單位限薪等政策影響，大多數(shù)單位業(yè)務骨干流失嚴重，極大地影響了單位的未來發(fā)展。

2010年后：改革進入深水區(qū)

2011年，國家就分類推進事業(yè)單位改革先后出臺《中共中央、國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》《國務院辦公廳關于印發(fā)分類推進事業(yè)單位改革配套文件的通知》。文件要求行政類和經(jīng)營類事業(yè)單位要在2015年底前完成改革。2013年，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》再一次強調(diào)加快事業(yè)單位分類改革，意味著國家再次確認事業(yè)單位改革方向不變。

2016年8月，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發(fā)〈關于從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位改革的指導意見〉的通知》（廳字〔2016〕38號）（以下簡稱“38號文”）提出，“經(jīng)濟效益較好的經(jīng)營類事業(yè)單位，要優(yōu)先推進轉(zhuǎn)制為企業(yè)，于2017年年底前基本完成。經(jīng)濟效益一般的，要穩(wěn)妥推進轉(zhuǎn)企改制，于2018年年底前基本完成。人員、資產(chǎn)規(guī)模小、轉(zhuǎn)制后難以正常運轉(zhuǎn)的，要逐步予以撤銷，于2020年年底前基本完成。長期虧損、資不抵債的，要穩(wěn)妥退出事業(yè)單位序列，于2020年年底前基本完成”。38號文明確了經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制的最后期限，它的出臺加快了事業(yè)單位體制改革的步伐，一大批水利勘測設計單位正在籌劃、著力推進改企轉(zhuǎn)制。

就總體改革進程而言，水利勘測設計行業(yè)改革工作整體推進相對緩慢。截至2017年，水利水電勘測設計單位數(shù)量共計1353家，單位性質(zhì)還是以國有企事業(yè)單位為主，國有企事業(yè)單位占比44%，高于全國勘察設計行業(yè)19%的比重。水利勘測設計單位在體制改革進程方面相對滯后，這和水利勘測設計行業(yè)帶有公益屬性有關，事企分開難度較大。

從行業(yè)發(fā)展來看，在全國勘察設計行業(yè)發(fā)展經(jīng)歷大變革之際，水利水電勘測設計單位總體保持了較好的增長勢頭。2017年，水利水電勘測設計行業(yè)營業(yè)收入為1310億元，與2016年相比，增長超一倍。

從業(yè)務發(fā)展來看，工程總承包業(yè)務模式正在興起。在國家政策大力推進工程總承包建設模式的大背景下，水利主管部門也明確發(fā)文要求在水利工程建設領域推行新的工程建設模式。根據(jù)水利部辦建管〔2018〕34號文的精神和各地方出臺的《水利建設項目工程總承包指導意見》，水利工程總承包業(yè)務規(guī)模近年來不斷擴大。不過相較于石油化工、冶金、電力等領域，水利勘測設計行業(yè)總承包業(yè)務起步晚且推進速度緩慢。石油化工、冶金、電力等領域設計單位多已轉(zhuǎn)型為工程公司，這些領域企業(yè)營業(yè)收入中工程總承包收入占比已經(jīng)達到70%以上。而水利勘測設計行業(yè)內(nèi)單位的營業(yè)收入結(jié)構(gòu)仍以設計業(yè)務為主，工程總承包業(yè)務占比少，對總收入貢獻率不到1/3。

圖2 全國水利水電勘測設計單位創(chuàng)新發(fā)展研討會

圖3 黃河小浪底水利樞紐工程

圖4 長江三峽水利樞紐工程

伴隨著國家深化改革的穩(wěn)步推進，水利勘測設計單位改革也進一步深化。從目前全國水利勘測設計單位改革實踐來看，重組進入大型集團公司、與同行業(yè)重組為集團公司、混合所有制改革和民營化改革是幾類主要改革方向。例如，遼寧省水利水電勘測設計研究院同遼寧省水資源管理集團重組，成為其全資子公司；甘肅省院同其他七7設計咨詢企業(yè)整合重組為甘肅工程咨詢集團；深圳市院通過引進3家戰(zhàn)略投資者和管理層與核心骨干員工持股實施了混合所有制改革；寧波市院改革成為內(nèi)部職工持股的民營企業(yè)等。

面對新時代、新任務的水利勘測設計單位，在堅定不移深化體制改革的同時，也需要在業(yè)務、管理、技術等方面進一步深化改革。

從業(yè)務發(fā)展趨勢來看，特色化、一體化、多元化、全國化、國際化發(fā)展趨勢日益明顯。例如，深圳市院在國內(nèi)最早踐行水務一體化設計，在水資源供水、水環(huán)境綜合治理等領域形成了特色和專長；中水珠江設計公司積極探索多元化發(fā)展，開拓了軌道交通、航電工程、新能源、水利信息化、生態(tài)環(huán)境治理等新業(yè)務領域；長江設計院加大國際化業(yè)務布局助力其國際一流工程咨詢公司戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，近年來積極響應“一帶一路”倡議，海外工程業(yè)務發(fā)展迅猛，遍及亞、非、拉、歐等45個國家和地區(qū)。

管理提升方面，越來越多的大中型水利勘測設計單位將朝著集團化方向發(fā)展，組織管控模式需要進一步優(yōu)化。優(yōu)化項目管理、從項目管理中找效益、開展標準化體系建設、推進單位管理的規(guī)范化和精細化是水利勘測設計單位運營管理發(fā)展的要求。面對新時代的人才環(huán)境，優(yōu)化薪酬激勵和績效考核機制、完善員工職業(yè)發(fā)展和人才培養(yǎng)體系，也是水利勘測設計單位吸引、保留優(yōu)秀人才需要開展的工作。

技術創(chuàng)新方面，推進智慧水利建設，通過對水利信息資源整合，實現(xiàn)水利信息共享，提升水利工程運營管理效率和效能是行業(yè)發(fā)展趨勢。未來，結(jié)合云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、VR、人工智能等其他領域的新技術、新工具，實現(xiàn)水利勘測設計行業(yè)技術升級，是水利勘測設計單位技術創(chuàng)新的重點研究方向。水利勘測設計單位在這些技術領域需要重點關注。

面對新時代、新任務，水利勘測設計單位深化改革任重道遠。企業(yè)需要結(jié)合自身的特點，穩(wěn)步推進改革?；仡櫵睖y設計單位40年改革歷程，我們可以肯定，水利勘測設計單位有能力推動改革，也有能力變得更好！