食品安全社會共治：企業(yè)、政府與第三方監(jiān)管力量

張 曼，唐曉純，普蓂喆，張 璟，鄭風(fēng)田*

（中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872）

食品安全社會共治：企業(yè)、政府與第三方監(jiān)管力量

張 曼，唐曉純，普蓂喆，張 璟，鄭風(fēng)田*

（中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872）

近年來食品安全事件不斷發(fā)生，為了更好地進行食品安全監(jiān)管，我國提出了“社會共治”的治理理念。從社會管理到社會共治，其實質(zhì)是從由上而下的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷陆Y(jié)合、國家與社會相結(jié)合的治理模式。本文結(jié)合文獻研究和案例分析法，首先對歐洲關(guān)于食品安全社會共治的研究進展進行梳理；然后論述社會共治的3 類責(zé)任主體——企業(yè)、政府和第三方監(jiān)管力量在食品安全中發(fā)揮的作用及存在的問題；并以媒體、非政府組織和消費者的監(jiān)管作用機制為例，強調(diào)第三方監(jiān)管力量，由于其自下而上的信息傳遞特點，可補充政府自上而下的監(jiān)管。

食品安全；社會共治；企業(yè)自律；第三方；自下而上

近年來，食品安全惡性事件頻發(fā)，食品安全已受到了越來越多的關(guān)注。作為食品監(jiān)管大部制改革后的第一個食品安全宣傳周，2013年的主題為“社會共治，同心攜手維護食品安全”。鑒于我國食品安全監(jiān)管難度，越來越多的社會力量已被納入食品安全“共治”的格局中來。

為什么要實行“社會共治”？這需要聯(lián)系到我國食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀。此次食品安全宣傳周中，專家認(rèn)為盡管我國食品總體形勢較為穩(wěn)定，但是食品消費總量量大面廣、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)“小、散、亂、低”、產(chǎn)銷秩序不規(guī)范、誠信環(huán)境相對缺失、企業(yè)主體責(zé)任意識滯后、監(jiān)管能力薄弱是制約食品安全的主要因素[1]。歸結(jié)起來，食品安全監(jiān)管難度大主要源于信息高度不對稱。

隨著食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，食品的信任品屬性日趨凸現(xiàn)。消費者在食用食品前后，對于食品的原料處理、 生產(chǎn)程序、化學(xué)物添加等企業(yè)“私人信息”，以及該食品是否會對人體產(chǎn)生危害，幾乎很難鑒別[2]。此外，下游企業(yè)也很難獲取上游生產(chǎn)者具體的信息，因而出現(xiàn)了許多上游生產(chǎn)者在食品摻假殃及下游企業(yè)的案例，例如肯德基蘇丹紅事件、統(tǒng)一集團塑化劑事件等。Akerlof[3]早在1970年便關(guān)注到舊車買賣中的信息不對稱問題，即由于買方難以知道產(chǎn)品的質(zhì)量信息，因此很有可能出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的情況。同樣，由于低質(zhì)量食品能夠為賣方帶來更高的收益，在信息不對稱時，食品市場也會成為“檸檬市場”。

政府在近十多年來也采取了越來越多的舉措監(jiān)管食品市場，如菜籃子工程，“地溝油”“瘦肉精”專項整治，農(nóng)超對接等。與此同時，鑒于我國食品產(chǎn)業(yè)鏈龐大，食品企業(yè)信用缺失，政府監(jiān)管力不從心的現(xiàn)狀，許多社會力量也逐漸加入食品安全監(jiān)管的隊伍來，并發(fā)揮了重要作用。

“社會共治”強調(diào)的就是發(fā)揮社會各主體的責(zé)任意識，共同監(jiān)管食品安全。社會共治，包括“社會協(xié)同”與“公眾參與”，因此可將社會共治的主體分為：企業(yè)、政府與第三方監(jiān)管力量。第三方監(jiān)管力量，獨立于食品安全保證主體（企業(yè)和政府），也叫做社會監(jiān)管力量，包括媒體、消費者、非政府組織等。在社會共治的框架下，包括政府在內(nèi)的各種社會力量交織成監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，從而確保食品安全。

從社會管理到社會共治，其實質(zhì)是從由上而下的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷陆Y(jié)合、國家與社會相結(jié)合的治理模式[4]。從頂層制度設(shè)計的角度，食品安全監(jiān)管“社會共治”意味著：增強企業(yè)自律意識；優(yōu)化自上而下的政府監(jiān)管方式；加強自下而上的監(jiān)督力量。本文首先介紹歐洲食品安全監(jiān)管社會共治的研究，然后圍繞如何減緩信息不對稱問題，根據(jù)信息傳遞的特點，分別論述企業(yè)、政府以及第三方監(jiān)管力量所發(fā)揮的作用。

1 歐洲食品安全社會共治經(jīng)驗借鑒

近年來，社會共治（co-regulation）——政府管理和社會管理協(xié)作進行，成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點問題。Eijlander[5]從法律的角度定義了社會共治：針對某一特定問題，社會共治是一種多方位的管理手段，包括立法執(zhí)法主體管理、自我管理以及其他利益攸關(guān)方參與管理。Garcia Martinez等[6]將社會共治的概念擴展到食品安全監(jiān)管領(lǐng)域進行研究。他根據(jù)政府在食品安全管理介入程度，從任由市場調(diào)節(jié)到直接管制劃分為6 個階段，分別為：無管制，敦促企業(yè)自管，社會共管，為消費者提供信息并對企業(yè)進行教育，建立激勵機制維護食品市場秩序，直接管制，如圖1所示。

從歐洲對社會共治的研究來看，政府介入程度最高——對食品安全直接管制，并不意味著社會剩余最優(yōu)。因為若食品安全管理僅靠政府通過標(biāo)準(zhǔn)或法律進行管制，那么政府的執(zhí)法成本將會很高，極可能出現(xiàn)監(jiān)管不到位的情況。因此，政府在不同的介入程度上都應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，最終推動并塑造一個良好的食品市場環(huán)境。

加強企業(yè)自律（enforced self-regulation）是風(fēng)險控制的重要環(huán)節(jié)。Fairman等[7]通過實證研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)面臨強調(diào)企業(yè)自律和規(guī)范的相關(guān)法案時，英國中小型食品企業(yè)更愿意確保食品安全。政府出臺相關(guān)食品標(biāo)準(zhǔn)或法案，明確企業(yè)責(zé)任，規(guī)定對違規(guī)生產(chǎn)或銷售的食品企業(yè)進行罰款、沒收營業(yè)執(zhí)照、甚至對負責(zé)人判處有期徒刑等懲罰，從而迫使企業(yè)自律。對于企業(yè)而言，自我管理意味著“風(fēng)險分析與控制”。鑒于此，在歐盟和美國，政府鼓勵食品企業(yè)采納危害分析和關(guān)鍵控制點（hazard analysis and critical control point，HACCP）的管理體系。

圖1 政府在食品安全監(jiān)管介入程度Fig.1 Options for public intervention

政府在食品安全監(jiān)管中除了對企業(yè)直接管控外，營造良好的食品市場環(huán)境是關(guān)鍵問題。這要求政府對食品企業(yè)安全生產(chǎn)進行激勵，對消費者及時進行信息交流，以及鼓勵更多的社會力量加入社會共治中來。

社會共治更強調(diào)的是事前管理，Rouvière等[8]認(rèn)為從政府傳統(tǒng)監(jiān)管到社會共治，對不安全生產(chǎn)行為是從處罰到預(yù)防的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變是基于在傳統(tǒng)的政府管理方式上加入更多的信息傳遞手段而達到的。政府在社會共治中發(fā)揮的信息傳遞角色體現(xiàn)在教育企業(yè)，完善對消費者傳遞信息的機制。研究發(fā)現(xiàn)一些企業(yè)不遵從食品安全法律法規(guī)，原因在于缺乏相應(yīng)的知識以及對法律本身和合法生產(chǎn)過程的理解，因此政府為企業(yè)及時提供信息和教育培訓(xùn)可以促使企業(yè)更安全的生產(chǎn)[7,9]。此外，政府還可以完善對消費者和食品供應(yīng)鏈中各主體的信息披露機制。例如，獎勵和標(biāo)簽制度的實施可作為食品市場的正面信號 。

同時，第三方監(jiān)管力量對食品的監(jiān)管也可作為一種信息補充披露機制，從而引導(dǎo)食品市場良性發(fā)展。在美國、歐盟等西方國家，媒體、NGO組織，消費者協(xié)會、行業(yè)自律組織等第三方社會力量，常常通過組織化和群體化的示威、抗議、宣傳、聯(lián)合抵制等社會活動來進行監(jiān)管[10-11]。其中經(jīng)典案例包括對對麥當(dāng)勞等快餐食品的抵制活動，草食牛肉宣傳活動等。由于信息不對稱是食品安全管理的主要難題，而社會共治的一大優(yōu)勢是信息傳遞和披露機制更加完善。

2 明確企業(yè)責(zé)任，加強企業(yè)自律

作為食品生產(chǎn)主體，企業(yè)是食品安全的責(zé)任者。食品企業(yè)的自管在于通過內(nèi)部控制系統(tǒng)，包括對生產(chǎn)相關(guān)參數(shù)的設(shè)定和監(jiān)測，從而確保食品質(zhì)量安全[12]。為了消除食品“檸檬市場”，一些企業(yè)通常的做法是，多方位營造品牌效應(yīng)，從而提升消費者忠誠度。然而，近年來，我國一些知名大企業(yè)卻因食品安全事件屢次曝光，如三鹿三聚氰胺事件，雙匯瘦肉精事件，六和速成雞事件等。這些事件，往往是食品供應(yīng)鏈中某一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題而導(dǎo)致被曝光。事實上，食品的交易和供應(yīng)過程，鏈接了許多交易主體，如原料供應(yīng)商、生產(chǎn)制造商、儲運經(jīng)營者，經(jīng)銷商，以及包裝材料、添加劑、加工設(shè)備等供應(yīng)者。食品質(zhì)量的高低是供應(yīng)鏈上所有關(guān)聯(lián)廠商的產(chǎn)品質(zhì)量水平的遞加效應(yīng)，與供應(yīng)鏈上廠商交易主體數(shù)量和每家廠商的產(chǎn)品質(zhì)量水平有關(guān)[13]。 因此，增加食品供應(yīng)鏈的透明度，是企業(yè)在保證自身安全生產(chǎn)的同時需要考慮的另一個問題。

在國外，許多企業(yè)選擇進行產(chǎn)品認(rèn)證或者生產(chǎn)規(guī)范認(rèn)證，通過獨立的認(rèn)證機構(gòu)，一方面向消費者傳遞安全信息，另一方面從供應(yīng)鏈的角度，降低選擇合作企業(yè)的風(fēng)險。例如在德國，85%肉類企業(yè)已進行了認(rèn)證，其中包括肉類供應(yīng)鏈中的飼料企業(yè)、屠宰場等[14]。在美國，全球最大的有機食品超市Whole Foods，通過對零售行為的有機認(rèn)證，保證整個超市供應(yīng)鏈有機食品的供應(yīng)，贏得了消費者廣泛認(rèn)可。此外，認(rèn)證還不斷滲透到餐飲業(yè)中。例如，在美國Subway要求番茄、生菜、青椒等原料種植者需通過PrimusLabs的審查和認(rèn)證[15]。盡管認(rèn)證有利于食品企業(yè)發(fā)展，然而小企業(yè)采納認(rèn)證仍存在諸多困難，如資金和時間成本高，技術(shù)難達到，缺乏相關(guān)培訓(xùn)等[16]。

從國外經(jīng)驗來看，認(rèn)證能加強供應(yīng)鏈中個企業(yè)的信息流動，降低交易成本。認(rèn)證在我國的發(fā)展迅速，然而仍存在對企業(yè)安全生產(chǎn)約束力不強，“花錢買證”等問題。因此，從供應(yīng)鏈角度，考慮到我國食品企業(yè)現(xiàn)狀，總體而言企業(yè)的自律性不強，食品安全僅靠企業(yè)自律是不足夠的。

為了加強企業(yè)自律性，汪洋[17]在食品安全宣傳周中提到：“要加快建立食品生產(chǎn)經(jīng)營者首負責(zé)任制和食品質(zhì)量安全的責(zé)任追究制，做到誰生產(chǎn)的誰負責(zé)，誰銷售的誰負責(zé)，防止扯皮；誰和消費者直接發(fā)生關(guān)系，誰就負責(zé)”。通過加強企業(yè)的責(zé)任追究制，進而約束企業(yè)安全生產(chǎn)，謹(jǐn)慎選擇上游供應(yīng)商。

3 優(yōu)化政府自上而下的監(jiān)管方式

根據(jù)制度經(jīng)濟學(xué)的觀點，安全作為一種純公共物品應(yīng)該由政府提供[18]。因此，政府的監(jiān)管在食品安全管理中發(fā)揮巨大作用。然而政府監(jiān)管，這種自上而下的監(jiān)管方式也存在問題。

我國食品安全政府監(jiān)管存在的問題是，地方政府多因地方稅收、聲譽和領(lǐng)導(dǎo)政績等對當(dāng)?shù)厥称菲髽I(yè)實施保護，對惡性食品安全事件采取瞞報或少報。因此，根據(jù)圖1，我國政府行為在信息和教育階段便出現(xiàn)了問題——對消費者選擇性地公示部分安全信息，對食品企業(yè)縱假護假。類似的案例在我國時常發(fā)生，例如三聚氰胺事件中石家莊政府早期采取隱瞞的態(tài)度；海南毒豇豆被武漢農(nóng)業(yè)部門公示后，三亞相關(guān)農(nóng)業(yè)負責(zé)人甚至埋怨武漢農(nóng)業(yè)部門的曝光并認(rèn)為這種做法“不夠意思”；瘦肉精事件中畜牧部門給違規(guī)養(yǎng)殖戶通風(fēng)報信等。出現(xiàn)這類現(xiàn)象，可從我國政府食品安全管理制度進行探討。在食品監(jiān)管大部制改革前，食品安全監(jiān)管部門包括農(nóng)業(yè)局、衛(wèi)生局、質(zhì)監(jiān)局、工商局等。然而多部門管理出現(xiàn)了職責(zé)混淆不清，出事后相互推諉等問題，因此出現(xiàn)了“9個部門管不住一頭豬”的亂象。經(jīng)過大部制改革，食品安全監(jiān)管目前由農(nóng)業(yè)部和食藥局負責(zé)，并實行“地方政府負總責(zé)”，以及“一票否決”制度。盡管這一制度對地方政府食品監(jiān)管具有很強的約束作用，但由于強大的問責(zé)機制，地方政府往往秉著大事化小、小事化了的態(tài)度來處理食品安全事故，進而形成地方保護主義。

此外，由于信息不對稱，上級政府很難發(fā)現(xiàn)下級政府的隱瞞行為。我國食品安全監(jiān)管的政府層級較多，從國務(wù)院食品安全辦公室，到省級監(jiān)管部門，再到市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級監(jiān)管部門，若查處的企業(yè)不安全生產(chǎn)信息被阻斷在任一層級，都可能醞釀出惡性食品安全事故并損害消費者利益。因此，從自上而下的行政管理角度，如何增強上下級之間的信息傳遞，如何考核和激勵地方政府是政府管理的關(guān)鍵問題。

在食品安全監(jiān)管中引入巡視制度，可以減低信息流傳遞的環(huán)節(jié)，便于上級政府更好地了解下級政府的工作情況。巡視制度在我國沿用已久，我國古代的御史制度，也叫監(jiān)察制度就是巡視制度的重要內(nèi)容。現(xiàn)在，巡視制度已成為我國黨加強黨內(nèi)監(jiān)督、反腐倡廉的一項重要制度安排[19]。反腐倡廉相關(guān)巡視工作從探索試點到全面推行的十多年間，取得了重要進展和明顯成效。上下級政府之間的信息不對稱是食品安全監(jiān)管與反腐倡廉工作共同面臨的問題，因此將巡視制度引入食品安全監(jiān)管是一項可借鑒的舉措。國家工商總局于2009年出臺了《食品市場主體準(zhǔn)入登記管理制度》，制定了流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管八項制度，其中包括了食品市場巡查制度。巡查制度強調(diào)的是對食品市場的日常監(jiān)管，通過層層落實巡查監(jiān)管責(zé)任，監(jiān)督并檢查食品企業(yè)的自律行為。巡視制度與巡查制度相比，除了加強對企業(yè)的監(jiān)管，更注重對下級監(jiān)管部門的約束和激勵。經(jīng)過2013年的大部制改革，食品安全監(jiān)管結(jié)束了“九龍治水”的局面，目前由農(nóng)業(yè)部和食藥局負責(zé)，而2009年出臺的《食品安全法》也亟待修整。若將食品安全巡視制度納入新的《食品安全法》中，是對已有的巡查制度的一種補充，也會是行政管理改革的重要舉措。

歸結(jié)起來，政府監(jiān)管這種自上而下的監(jiān)管方式存在的問題主要體現(xiàn)在兩方面。首先，上級政府委托下級政府進行食品安全管理，而下級政府受到的監(jiān)督和制約有限，由于信息不對稱，若僅有上級政府進行監(jiān)督和制約，監(jiān)督成本巨大。其次，由于我國食品加工企業(yè)數(shù)量龐大，食品產(chǎn)業(yè)鏈條復(fù)雜，食品企業(yè)信用問題突出等現(xiàn)狀，食品安全管理僅僅依靠政府監(jiān)管力量顯得力不從心。因此，另一種自下而上的監(jiān)管形式對于補充目前的監(jiān)管體制顯得極為重要。

4 加強自下而上的第三方監(jiān)管力量

第三方監(jiān)管，這種監(jiān)管形式的特點是，信息披露源于食品質(zhì)量安全保證體系中宏觀主體政府和微觀主體食品生產(chǎn)者以外的第三方力量，屬于自下而上的監(jiān)管方式。第三方監(jiān)管力量通過曝光企業(yè)不安全生產(chǎn)信息以及制造強大的輿論壓力，一方面震懾生產(chǎn)企業(yè)，另一方面促使政府采取相應(yīng)的治理措施。另外，從信息傳遞的角度，第三方對信息的披露，減少了生產(chǎn)者與消費者，食品供應(yīng)鏈交易主體，政府與企業(yè)，以及政府監(jiān)管體系中上下級之間的信息不對稱性。

相比西方發(fā)達國家而言，我國消費者協(xié)會、行業(yè)自律組織等第三方監(jiān)管力量還比較薄弱，我國食品消費者組織程度不夠高，因此很少以社會運動形式呈現(xiàn)抗議、示威等活動。然而，我國第三方力量也在食品安全監(jiān)管中扮演著越來越重要的角色。

4.1 媒體監(jiān)管借助行政治理才能最大地發(fā)揮作用

在我國，許多惡性食品安全事件均由媒體率先揭露：2004年安徽阜陽爆發(fā)的導(dǎo)致大頭娃娃的惡性奶粉事件、2008年三聚氰胺事件、2011年瘦肉精事件、以及2012年速成雞、白酒塑化劑事件等等。隨著惡性食品安全事件的不斷曝光，食品安全已成為國內(nèi)全民關(guān)注的議題。據(jù)2011年中央電視臺的一項調(diào)查顯示，在中國目前存在官方食品質(zhì)量信息定期發(fā)布的情況下，仍有高達86.7%的被調(diào)查者認(rèn)為解決食品安全問題應(yīng)當(dāng)“加大對違法企業(yè)的曝光力度”，超過選擇“重典治亂，加強相關(guān)法規(guī)力度”“加強生產(chǎn)者教育和自律”“相關(guān)部門加強監(jiān)管”等的被調(diào)查者比例[2]。由此可見，我國消費者對目前官方食品不安全信息披露機制持有消極態(tài)度，而媒體的曝光可補充這方面的不足。

媒體，不僅作為食品不安全信息的“扒糞者”，而且由于其傳播快、覆蓋面廣等信息傳遞特點，其報道事件往往容易引發(fā)公眾的關(guān)注。Hoban等[20]認(rèn)為90%的消費者通過媒體包括報紙、電視等報道，獲取到食品以及生物技術(shù)的相關(guān)信息。因此，即便是媒體對某一事件的追蹤報道，也可能會增強消費者的風(fēng)險意識，并產(chǎn)生放大效應(yīng)。例如，20世紀(jì)80年代歐洲發(fā)生的瘋牛病事件，媒體報道直接導(dǎo)致牛肉需求降低，以及消費者食品安全意識增加。Verbeke等[21]發(fā)現(xiàn)在比利時瘋牛病事件爆發(fā)后，電視對肉類質(zhì)量安全的報道對于消費者對紅肉的需求有明顯的副作用。隨后，Verbeke等[22]將廣告納入考量，發(fā)現(xiàn)肉類廣告對于需求的正面效應(yīng)遠低于媒體報道的負面效應(yīng)。

基于媒體在信息曝光和信息傳遞的兩方面特點，媒體監(jiān)督在我國食品安全管理上發(fā)揮了重要作用。由于媒體通常不擁有食品公司的所有權(quán)和控制權(quán)，那么理論上何如達到約束公司生產(chǎn)安全食品呢？根據(jù)李培功等[23]關(guān)于媒體對于公司治理的研究，文章提出媒體在食品安全的治理機制有兩條：一是通過曝光不安全食品信息，通過政府的行政治理，從而對食品企業(yè)進行約束；二是向消費者傳遞不安全食品信息，通過輿論壓力和聲譽機制來約束食品企業(yè)安全生產(chǎn)。媒體監(jiān)督作用機制如圖2所示。

圖2 在食品安全監(jiān)管中媒體對公司治理的機制Fig.2 Influencing mechanism of media in food safety regulation

機制一中媒體監(jiān)督借助行政治理發(fā)揮作用。媒體作為“扒糞者”將不安全食品信息曝光，可以促使政府采取行政治理，從而規(guī)范食品企業(yè)的不安全生產(chǎn)行為。以2012年速成雞事件為例，在事件曝光前，有“專家”曾表示，在考慮成本的情況下，農(nóng)戶不會對雞飼喂激素等藥物。然而，當(dāng)央視記者暗訪并爆出山東滕州等地養(yǎng)殖戶違規(guī)使用多種抗生素以及違禁激素藥物催長白羽雞的新聞后，政府立即根據(jù)曝光情況作出反應(yīng)。由于此次涉及到的違規(guī)企業(yè)包括六和集團，百勝集團等，地方政府對被曝光產(chǎn)業(yè)鏈上的企業(yè)進行了排查。山東下發(fā)《關(guān)于進一步加強獸藥使用監(jiān)管的緊急通知》，關(guān)閉問題養(yǎng)殖場，責(zé)令六和平度屠宰場和盈泰屠宰場停產(chǎn)整頓。上海食品安全辦公室基于對肯德基自檢情況的調(diào)查結(jié)果，一方面要求檢測機構(gòu)必須及時報告問題食品，一方面對百勝物流中心的雞肉進一步抽樣檢測。此外，其他省市，如四川、甘肅、浙江等也對禽肉產(chǎn)品質(zhì)量安全隱患進行了排查工作。

媒體曝光，對于政府而言，一方面分擔(dān)了政府監(jiān)管的成本，另一方面，媒體曝光減少上級政府和地方政府之間的信息不對稱，降低地方政府的地方保護主義行為，從而有利于食品安全監(jiān)管。媒體監(jiān)督，作為一種法律外替代機制獲得了廣泛的重視。楊德明等[24]通過實證研究了媒體監(jiān)督、媒體治理和高管薪酬的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)只有當(dāng)政府和行政主管部門介入時，媒體監(jiān)管最易達到公司治理的功能。Lorentzen[25]通過構(gòu)建模型表明在一定條件下，自由媒體曝光可作為一種對地方政府行政表現(xiàn)的披露機制，可降低中央政府獲取信息的成本，便于威權(quán)體制的官僚激勵。因此，媒體監(jiān)督不光可以通過政府行政介入的方式達到對食品企業(yè)治理的作用，還可以在政府行政體制內(nèi)形成有效的信息披露。

機制二中媒體監(jiān)督通過聲譽機制發(fā)揮作用。媒體曝光不安全食品信息后，消費者強大的輿論壓力，可以敦促政府介入以及食品企業(yè)采取相應(yīng)措施。許多文獻表明，媒體可以通過聲譽機制來影響公司治理，特別是通過影響經(jīng)理人的聲譽達到公司治理的目的[26]。對于國外食品企業(yè)而言，當(dāng)不安全食品信息被曝光時，考慮到聲譽機制，公司通常采取召回以及對消費者賠償?shù)拇胧Ｔ谛庞皿w系較為完善的國家，食品企業(yè)內(nèi)部發(fā)現(xiàn)問題時，也會及時向社會通報并采取后續(xù)措施。企業(yè)主動曝光不安全信息，并不會在聲譽上造成大的損失，反而會被認(rèn)為是企業(yè)社會責(zé)任的體現(xiàn)。因此從聲譽角度，可以理解新西蘭恒天然集團主動曝光企業(yè)生產(chǎn)的奶粉中遭三聚氰胺，以及肉毒桿菌感染這兩個事件。

然而，目前針對我國食品企業(yè)的信用體制還不完善，聲譽制度未能發(fā)揮很好的作用。盡管媒體曝光，對企業(yè)正常運營產(chǎn)生很大的輿論壓力，但是在缺乏信用體制下，我國食品企業(yè)的應(yīng)對措施往往出現(xiàn)了扭曲。與恒天然主動曝光的態(tài)度不同，在三聚氰胺事件中三鹿集團在被曝光初期，采取的是與百度簽訂協(xié)議刪去網(wǎng)上負面新聞的危機公關(guān)。此外，我國還出現(xiàn)被召回或被銷毀的不安全食品“重出江湖”的情況。

因此，在我國，盡管媒體可以通過曝光的形式給食品企業(yè)施加輿論壓力，通過聲譽機制督促企業(yè)，但是媒體監(jiān)管借助行政治理才能最大程度的發(fā)揮治理的作用。

4.2 非政府組織可作為意見領(lǐng)袖推動食品安全

在自下而上的監(jiān)管中，非政府組織（n o ngovernmental organizations，NGO）也被認(rèn)作是公共治理領(lǐng)域中日益重要的新興形式。NGO的社會治理機制，一方面與媒體監(jiān)督作用機制類似。另外，由于NGO較媒體而言，其社會動員機制，籌款機制的不同，很多時候更容易獲得公眾的支持并且充當(dāng)公眾意見領(lǐng)袖的作用。

Jacobsen[27]研究NGO的聲譽獲得機制，他發(fā)現(xiàn)在以下情況中NGO介入容易贏得公眾影響力：當(dāng)某一風(fēng)險問題的制度約束較弱，需要NGO介入來減低公眾的不信任程度時；當(dāng)政府的決策過程透明度低時；政府在處理某些問題出現(xiàn)拖延的情況下；政府實施政策執(zhí)行力不足時。由此，可以看出在公眾對某些風(fēng)險問題存在恐慌，并對相關(guān)監(jiān)管部門風(fēng)險監(jiān)管能力信任度低時，NGO圍繞這些既有政策組織和發(fā)動社會運動更容易獲得成功，并贏得公信度。而公信度，對于NGO而言，是其在社會治理中最有力的資產(chǎn)[28]。很多時候NGO會選擇與媒體合作，一方面提高公眾意識贏得公眾關(guān)注，另一方面增加NGO自身的公信力和影響力。因此通過媒體的傳播，NGO可以作為意見領(lǐng)袖，來影響消費者對相關(guān)政策的偏好性[29]。

食品安全管理這個領(lǐng)域就滿足以上NGO積極介入的條件，所以我們可以看到NGO扮演著積極的角色。例如，在20世紀(jì)90年代歐洲出現(xiàn)了是否禁止對肉牛使用激素的爭論。在這一多方博弈的過程中，NGO采取了一系列信息公布措施：發(fā)布激素使用存在健康風(fēng)險的科學(xué)報告，在報紙上刊登一系列的文章，在電視上宣傳激素使用的健康風(fēng)險。隨后，該NGO獲得了媒體、消費者協(xié)會、歐洲議會的支持，通過引導(dǎo)消費者抵制和游說活動，對生產(chǎn)者造成壓力，最終促使政府出臺使用激素的禁令。

NGO在我國食品安全管理發(fā)揮的公共治理作用，可以從我國政府對轉(zhuǎn)基因食品管制態(tài)度的轉(zhuǎn)變看出。綠色和平組織在2002年進入中國以來，發(fā)起了“亞政治”活動，積極動員各種社會力量在下而上地質(zhì)疑轉(zhuǎn)基因食品的安全性，與科學(xué)家進行了激烈的論戰(zhàn)。通過這場論戰(zhàn)，讓公眾了解到轉(zhuǎn)基因食品的風(fēng)險性，最終促使政府對主糧轉(zhuǎn)基因化持謹(jǐn)慎態(tài)度[30]。此外，NGO也在多方面積極尋找我國食品安全管理困境的新出路，如建立城鄉(xiāng)互助體系，確保生產(chǎn)安全食品；推廣病蟲害綜合治理；協(xié)助超市建立食品可追溯系統(tǒng)等。

4.3 消費者舉報可提高企業(yè)違法成本和政府執(zhí)法能力

2009年出臺的《食品安全法》，明確提出消費者對食品安全監(jiān)管擁有知情參與表達監(jiān)督的權(quán)利。該法第10條明確規(guī)定：“任何組織或個人有權(quán)舉報食品生產(chǎn)經(jīng)營中違反本法的行為，有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息，對食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議”。近年來，消費者舉報得到了國家層面的進一步重視。2011年國務(wù)院食品安全辦公室頒布了《關(guān)于建立食品安全有獎舉報制度的指導(dǎo)意見》，并要求在全國范圍落實食品安全舉報制度。隨后各地政府制定和完善了食品安全舉報制度，鼓勵消費者對食品不安全生產(chǎn)信息進行舉報，例如在廣東最高獎勵金額可達30 萬元。

由于消費者數(shù)量龐大，并且能夠在一定程度上觀察到食品的安全信息（如出現(xiàn)異物，食品變質(zhì)，食源性疾病等情況），因此消費者的意見表達有著巨大的力量。有獎舉報是對消費者表達意見實行監(jiān)督的一種激勵，其實質(zhì)是一種信息交易。從法律實施的角度，由于信息不對稱，食品企業(yè)違法成本低，政府存在執(zhí)法成本和執(zhí)法能力等多方面的約束，因此鼓勵消費者參與監(jiān)督，可以增加潛在違法者的防御成本，提高政府的執(zhí)法能力[31]。

消費者意見的表達一般來說可以通過3 種途徑：食品企業(yè)，政府以及第三方監(jiān)管力量，如媒體等。國外學(xué)者從企業(yè)角度研究了公司處理消費者投訴的原因及方法，并歸納出合理處理消費者投訴會給公司帶來的好處，如圖3所示[32-33]。公司通過收集消費者的包括投訴、要求、詢問、贊揚等相關(guān)意見，通過公司妥善的內(nèi)部控制與外部應(yīng)對，可以從產(chǎn)品質(zhì)量保證、產(chǎn)品市場、法律、研發(fā)、銷售、制造等方面得到提升。然而，在我國，消費者常常面臨著出現(xiàn)了食品安全問題，不知道向哪個經(jīng)營主體投訴的問題——食品經(jīng)銷商、生產(chǎn)者、供應(yīng)商往往互相推卸責(zé)任。由于食品企業(yè)社會責(zé)任的缺失，消費者直接向食品企業(yè)投訴的成本高，且很難得到回應(yīng)，因此將投訴路徑轉(zhuǎn)向了政府和第三方監(jiān)管力量。

圖3 妥善處理消費者投訴為企業(yè)帶來的好處Fig.3 Consumer Response System-Converting consumer response into growth opportunities

舉報是投訴系統(tǒng)（complaint system）中的一種強烈的表達方式。它著眼于食品安全，強調(diào)的是對食品安全違法行為的披露。消費者通過向政府，或者媒體等第三方監(jiān)管力量舉報，可以借助行政治理和輿論壓力，迫使食品企業(yè)安全生產(chǎn)。

鑒于消費者舉報的重要作用，政府除了獎勵激勵外，還應(yīng)盡可能減少消費者的舉報成本，建立一套完善的消費者投訴應(yīng)對體系，如成立消費者舉報熱線，并盡快跟進消費者提供的信息，對查處的企業(yè)信息進行公開，對投訴的消費者及時進行信息反饋等。

5 結(jié) 語

食品安全社會共治的框架下，政府應(yīng)鼓勵盡可能地發(fā)揮各主體的作用：加強企業(yè)的自律行為；通過更好的制度設(shè)計優(yōu)化政府至上而下的監(jiān)管方式；加強自下而上的社會監(jiān)管。媒體、NGO、消費者等第三方監(jiān)管力量，在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)揮了越來越重要的作用。這種自下而上的信息披露機制，一方面補充了政府自上而下的管理缺陷，另一方面更好地約束食品企業(yè)安全生產(chǎn)。

由此可見，食品安全社會共治，強調(diào)的是從至上而下的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷陆Y(jié)合、國家與社會相結(jié)合的治理模式。在第三方社會監(jiān)管中，如何確保媒體客觀地報道，如何更好地動員消費者監(jiān)管，如何鼓勵更多的社會力量加入食品安全監(jiān)管等問題還值得進一步分析。

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Co-regulation in Food Safety Governance: Enterprises, Government and the Third Party

ZHANG Man, TANG Xiao-chun, PU Ming-zhe, ZHANG Jing, ZHENG Feng-tian*
(School of Agricultural Economics and Rural Development, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

Considering the frequent outbreaks of food safety scandals, co-regulation has been carried out in order to promote food safety governance in China. The essence of the transformation from traditional regulation to co-regulation is that the top-bottom management model turns into the regulation model combining top and bottom power, government and society. Combining a literature review with case studies, this paper reviews the recent progress on co-regulation in Europe, analyzes the roles of thee primary responsibility bodies-enterprises, government and the third party in food safety, discusses the regulation mechanisms of media, non-governmental organizations and consumers, and highlights the importance of the third party that can be regarded as the complement of the top-bottom regulation due to its bottom-up pressures.

food safety; co-regulation; self-regulation; the third party; bottom-up pressure

TS201.6；D035

A

1002-6630（2014）13-0286-07

10.7506/spkx1002-6630-201413057

2013-12-18

國家自然科學(xué)基金面上項目（71173225）

張曼（1990—），女，碩士，研究方向為食品安全管理。E-mail：zhangmanlucky@126.com

*通信作者：鄭風(fēng)田（1965—），男，教授，博士，研究方向為“三農(nóng)”問題、食品安全、涉農(nóng)企業(yè)管理與戰(zhàn)略。E-mail：zft2000@126.com