論民國初年周學熙財政改革的背景

陳昱彤

摘 要：面對中華民國初年財政現(xiàn)狀，周學熙指出“紊亂”、“枯竭”兩大癥結(jié)，并相應提出財政政策和經(jīng)濟政策建立了新的財政體系。本文就其改革之背景進行淺析。

關鍵詞：周學熙；財政改革；背景

周學熙（1866一1947），字緝之﹐別號止庵。生于1866年1月12日（清同治四年十一月二十六）。其父周馥，清末曾任山東巡撫、兩江總督、兩廣總督等職。清末民初實業(yè)家，政治家。開灤礦務局、啟新洋灰公司、華新紡織公司、耀華玻璃公司的創(chuàng)辦人。曾兩度任職北詳政府的財政總長，即1912年和1915年為陸征祥內(nèi)閣和1915年徐世昌內(nèi)閣財政部長。在他首任財長期間，對民初財政實行一系列改革，建立了新的財政體系。

一、財政部概況

從財政部沿革來講，民國初期財政部的政治體制承襲清代戶部，清代戶部是財務行政的全國總會，全國戶口、財賦收支還有其他相關政令通通由戶部掌管。

清代前期實行的是中央集權的封建財政體制，此項體制基于政治的穩(wěn)定，經(jīng)濟的繁榮。各項賦稅首先由地方根據(jù)中央政令征收，然后中央通過存留起運、冬估報撥、錢糧奏銷等項制度統(tǒng)一籌劃和監(jiān)督各項財政的開支。何為“存留”，何為“起運”？在各省政收的賦稅，除本州縣主要支出的小部分款項外，其余的都要解交布政使司庫，全省錢糧再由布政使司總匯。除本省預留，其余由戶部調(diào)撥，或運解，各處存留錢糧就叫“存留”，解出錢糧叫“起運”。中央用以監(jiān)督各省財稅收支的一套制度是冬估報撥和錢糧奏銷。清制，例于每年冬季預估本省官兵下年奉銅等項經(jīng)費數(shù)額，制定成冊送于戶部，是為冬估（亦稱冬撥）。至次年春、秋二季之時，各省再分兩次造本省庫存銀兩實數(shù)冊，稱報撥（亦稱春秋二撥）。一直到鴉片戰(zhàn)爭這種高度集中的經(jīng)濟政策都沒有太大的變化。清王朝權利結(jié)構(gòu)在鴉片戰(zhàn)爭以后發(fā)生了變化，由原來的中央集權向地方分權逐漸變化，而這種變化大多是由于外國資本主義勢力的侵入引起的。中央對各省的財政干涉隨著各省財權的增大，財務的愈見獨立而變得越來越少。晚清時期，中央戶部已無力主持籌辦外債、賠款和新政經(jīng)費的大量增出，于是諸政興旺的各省分別籌措，而新增的支款率則由各省自由設定，各省又各自為政，甚至州縣也各自為政，遂致國家財政不統(tǒng)一的狀況更加嚴重。當時的戶部以光有其表而無其實了，雖仍是“全國財政總匯”但各省因為外銷不報部，其財務戶部根本不甚了解。因而，庚子后的新政在財政方面首要就是財務行政。

從財政部成立來講，財政處于光緒二十九年始設，“從來立國自非通盤籌劃，因時制宜，安望財政日有起色。著派慶親王奕勵，瞿鴻機，會同戶部，認真整頓?！雹儇斦幵O立的目的就在于此。當時，財政處和戶部一起處理財政事務，但職位卻在戶部之上。清廷預備立憲后，戶部改成度支部，并管轄財政處，下轄若干部門，有清理財政處和督辦鹽政處等。南京臨時政府時期，財政部組織有總賬一人，下設五司，其結(jié)構(gòu)相當簡單。袁世凱掌握政權以后，將“度支部”改為“財政部”。財政部內(nèi)部一廳（總務廳）五司（賦稅司、會計司、泉幣司、公債司、庫藏司）的格局于1914年確立，除以上機關外，由于鹽稅在善后大借款中被用來抵債，鹽務署和鹽務稽核所成立，由財政部管轄。平行于財政部又設了海關稅務司。稅務更加具體化，但是導致官僚機構(gòu)繁多，行政效率低。

從財政部管理層的變動來講，5年之間內(nèi)閣有8次更迭，熊希齡、周學熙、周自齊等人在此期間都曾擔任過財政總長。頻繁的更迭導致財政部內(nèi)部政局十分不穩(wěn)，各項制度不能正常運行。其中，周學熙任職時間最長，兩年零三個月。

二、民初財政的惡化

清帝遜位之后，留給民國的是一副爛攤子，“醫(yī)瘡剜肉，無米為炊。內(nèi)則清還洋債，裁遣軍隊，以及銀行幣制，稅法鹽務，無著手整理之資；外則英使開單索債于前，俄蒙協(xié)約宣布于后，列強眈眈，群涎砧肉，事機萬變，險象環(huán)生”②民國承襲清朝財政體制于是呈凋零之勢，財政收入無來源，國庫空虛。按照前清財政體制， 中央政府的主要收入來源于各省解款。加之一些重要的國家稅收又置于外國列強控制之下，如列強借口維持各國債權而控制了關稅收入，《辛丑條約》、“庚子賠款”后清政府對關稅的支配權己完全喪失了?！扒迥}稅收入已成為主要財政收入來源之一。宣統(tǒng)三年，資政院復核制，鹽稅年約4500萬兩，占預算總收入的14.9%，僅次于田賦與官業(yè)收入而居第三位?！雹鄣恰案淤r款”的數(shù)額巨大以使抵債關稅加上常關稅都不足以抵償，因而鹽稅便作為另一項稅收，被納入列強控制的擔保品之列。這些都是從國家的收入方面來看的。

再從國家的支出來看，中國在甲午中日戰(zhàn)爭中戰(zhàn)敗，日本迫使中國支付2億兩的巨額戰(zhàn)爭賠款和3000萬兩贖遼費，顯然當時全年不到9000萬兩的財政收入是不足以承擔這巨額賠款，不得不舉借外債。1912 年1月，南京臨時政府以臨時大總統(tǒng)名義承諾將會償還清政府所借之外債和承認其所簽的條款。袁世凱掌權時為取信于列強，更是忠于償還外債。財政來源枯竭，而對外賠款和債務去空前沉重，形成巨額財政赤字?！?913年預算，歲出總額64223.7 萬元，歲入33366.1 萬元（不包括外債、內(nèi)債收入），赤字168高達30857.6 萬元。”④因此財政改革勢在必行，正如周學熙所言： “當于財政求整理”⑤。

三、周學熙就職財政總長

周學熙于光緒二十九年，東游日本時曾向日本明治維新時的財政家請教過如何理財，回國后又苦心研究日本和中國的財政問題。周學熙通過主持北洋銀元局鑄造新幣，管理直隸天津官銀號獲得豐富的財政管理經(jīng)驗。他等待著更大的施展才能的機會，可現(xiàn)在機會來了但他卻不愿意接受。十年來，這個泱泱大國因為內(nèi)憂外患以成千瘡百孔。就在面臨著巧婦難為無米之炊的困境及重建國家財政體制的重任時，袁世凱強令周學熙入都，并宣布其擔任財政總長。周學熙本該愉快接受的職務現(xiàn)在卻變成不得己才擔任的職務。1912年8月，周學熙就職財政總長，并兼任稅務處督辦。面對四分五裂的財政，中央以失去控制，幾乎沒有任何財政收入來源。因此建立統(tǒng)一的中央集權的財政體制，收回各地財政大權就成了首要任務。周學熙從各方面分析了上述國、地財政混淆體制的弊端。于是上任不到十九天，他就向國會提交了《財政政見書》，11月撰寫《財政方針說明書》，在這兩個文件中針對民國初期國內(nèi)窘迫的財政狀況周學熙指出：“而其受病之源，兩言以弊之，一日紊亂，一日枯竭而已矣。”⑥在《財政方針說明書》中又具把民初財政紊亂的原因首歸于統(tǒng)治中國幾千年的封建財政體制。除此還有其他原因：其一是財政系統(tǒng)不明，國家與地方的收支沒有明確的劃分；其二是財權不統(tǒng)一，各省各自為政，各有各的藩司、鹽使、關道以及各種稅局；其三是新政繁興，舊有稅收以不足供應歲計日笨絀的財政；其四是負擔不均，農(nóng)商小戶，苦于各種稅收的苛索，而巨紳富室，卻沒做出絲毫的貢獻。他認為“形成財政枯竭的原因也有四種：其一是信用不堅，難以利用公債調(diào)劑預算不敷；其二是幣制不統(tǒng)一，比價變動影響國庫收支，使國用日細；其三是銀行基礎未立，無法進行金融的靈活調(diào)劑；其四是產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)凋敝，稅源枯竭?！被诖耍軐W熙下決心搞財政改革。他提出了相應的財政方法治理這兩大癥結(jié)，即用財政政策治理“紊亂”之癥，用經(jīng)濟政策治理“枯竭?！敝Y。（作者單位：西藏民族大學）

注解及參考文獻：

① 朱壽朋：《光緒朝東華錄》，中華書局，1958版，第5013頁。

② 周叔貞：《周止奄先生別傳》，近代中國史料叢刊第一輯，文海出版社1965年版，第79頁。

③ 中國稅務局：《中華民國工商稅收史—鹽稅卷》，中國財政經(jīng)濟出版社1997年版，第17頁。

④ 賈士毅：《中國財政史》（下）附錄， 民國二年度歲入歲出總預算表，商務印書館1934版，第159頁。

⑤ 周叔貞：《周止奄先生別傳》，《近代中國史料叢刊第一輯》，文海出版社1965年版，第81頁。

⑥ 周學熙： 《財政方針說明書》，《周學熙傳記匯編》周小鵑編，甘肅文化出版社， 1997 年版，第154頁。

⑦ 周小鵑：《周學熙傳記匯編》，甘肅文化出版社1997年版， 第154—155頁。