淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及管理對(duì)策

董海英

摘 要：新時(shí)期，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的過程中，財(cái)政方面存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。由于新舊矛盾的突顯，使得財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大，越來越制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。因此，本文就對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，并提出相關(guān)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：新時(shí)期；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；管理對(duì)策

新時(shí)期，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展取得了一定的成就，但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政方面仍存在不同程度的風(fēng)險(xiǎn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的過程中，因受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政策及自身發(fā)展等因素的影響，各種突出的矛盾體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政方面，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的行使受到削弱、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展受到影響。同時(shí)，由于各種因素的不確定性，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式呈多樣化、復(fù)雜化。本文主要從收入風(fēng)險(xiǎn)、支出風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)三方面，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究、分析，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的管理對(duì)策。

一、新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)是指由于財(cái)政收入來源的匱乏、比例不當(dāng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢等情況，使財(cái)政收入增長(zhǎng)較慢、質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)不合理，與不斷增長(zhǎng)的財(cái)政支出之間差距越來越大而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入與支出之間的新矛盾，因預(yù)算難以平衡，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)指由于收入風(fēng)險(xiǎn)直接造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在辦公經(jīng)費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)、農(nóng)業(yè)投入等方面不能及時(shí)支出，導(dǎo)致政府部分職能無法實(shí)施。由于支出缺口不斷增大，產(chǎn)生了支出結(jié)構(gòu)不合理的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政支出職能的履行上出現(xiàn)“越位”與“缺位”的情形，形成隨意化的支出而產(chǎn)生的財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是因收入增長(zhǎng)的緩慢和支出的不合理而造成財(cái)政出現(xiàn)赤字，與新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的公共職能的不斷加大之間產(chǎn)生的矛盾，產(chǎn)生了新的債務(wù)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加重而造成的債務(wù)無法償還的風(fēng)險(xiǎn)。

二、新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的管理對(duì)策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有形式多樣性、后果影響大的特征，會(huì)直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項(xiàng)職能的充分發(fā)揮、加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)、破壞農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展?fàn)顩r直接關(guān)系國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定發(fā)展的大局，因此，針對(duì)新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提出以下管理對(duì)策。

（一）采取有措施發(fā)展壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

新時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力基礎(chǔ)的薄弱是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的最主要的原因之一，經(jīng)濟(jì)力量越強(qiáng)大越可以充分抵御財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力。

首先應(yīng)加快調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的實(shí)際情況，如自然資源、人員優(yōu)勢(shì)等，并結(jié)合市場(chǎng)需求，發(fā)展具有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)，加快調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的步伐，建立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成自有優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，要引入先進(jìn)的科技，吸引優(yōu)勢(shì)人才，注重農(nóng)產(chǎn)品的技術(shù)研發(fā)，提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)量和質(zhì)量，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)模式。

其次推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)提供有效的信息、科學(xué)寬松的政策，例如通過放寬貸款擔(dān)保條件、加大扶持資金等優(yōu)惠政策來扶持二、三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)品的更新，從單一的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)向技術(shù)、創(chuàng)新、規(guī)模多方面發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。加快推進(jìn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，及時(shí)掌握服務(wù)業(yè)的相關(guān)信息，及時(shí)更新、調(diào)整策略，合理利用自然與人文資源，提高旅游、餐飲、健身等第三產(chǎn)業(yè)的比重和水平。

（二）加強(qiáng)政府管理來防范抵御財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

首先要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收體系，建立以營(yíng)業(yè)稅和財(cái)產(chǎn)稅為主的稅種、以及其他稅種為輔的鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收體系。特別對(duì)于土地使用稅、房產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅等稅種進(jìn)行合理地調(diào)整、改革，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稅收收入，形成合理、完善的稅收體系。同時(shí)，中央可對(duì)地方稅收的管理適當(dāng)放權(quán)，在中央稅收立法的指導(dǎo)下，地方可以根據(jù)自身的實(shí)際情況，適度開設(shè)一些需要的地方性稅種，例如：遺產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅等，擴(kuò)大稅收的種類、范圍和規(guī)模。對(duì)于一些影響較小的稅種，可適當(dāng)減免，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收體系。

其次要加強(qiáng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理。第一培養(yǎng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的意識(shí)，保證財(cái)政預(yù)算信息的公開、公平，增加透明度，廣泛吸收公眾的建議和意見。防止預(yù)算隨意分配、使資金得不到科學(xué)、合理地使用，使財(cái)政預(yù)算編制合理化、科學(xué)化、規(guī)范化。第二建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估制度，因各項(xiàng)政策的不合理而造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的情況很多。因此，在財(cái)政政策實(shí)施前對(duì)可能產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，獲取有效、可靠的多重信息，進(jìn)而減少風(fēng)險(xiǎn)的程度，避免造成資源和資金的浪費(fèi)。第三對(duì)已發(fā)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)做記錄。通過信息的反饋、派專業(yè)人員對(duì)各風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析、研究，使政府能及時(shí)了解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的情況，進(jìn)而提出可解決的措施，以防止新風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

再次要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)管理。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的具體管理，對(duì)債務(wù)應(yīng)進(jìn)行集中、統(tǒng)一的管理。財(cái)政所應(yīng)對(duì)資金的使用、貸款的申借和償還進(jìn)行管理、控制和監(jiān)督。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，要明確其職責(zé)，規(guī)范其行為。遵守謹(jǐn)慎的原則，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展的規(guī)劃和財(cái)政預(yù)算、收支的實(shí)際情況，保證舉債規(guī)?？蛇m應(yīng)各自的財(cái)政承受力，以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的舉債具有合理性，減少或避免財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難狀況

1.政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)難。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要收入來源于縣級(jí)部門按財(cái)政體制計(jì)算撥付出的資金，除此之外就是一些有專項(xiàng)用途的生產(chǎn)服務(wù)性收費(fèi)。而縣鄉(xiāng)財(cái)政大多是“吃飯財(cái)政”，這就從客觀上形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只能發(fā)工資而無財(cái)力維持公用經(jīng)費(fèi)支出，為了保證公用經(jīng)費(fèi)支出，不少地方就只能拖欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資。由于經(jīng)費(fèi)不足，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)已無力保障辦公用品、電話費(fèi)、水電費(fèi)、職工差旅費(fèi)等公用經(jīng)費(fèi)的正常支出，只得到處欠賬，政府形象也因此受到嚴(yán)重影響。

2.農(nóng)村生產(chǎn)、生活公益性建設(shè)資金保證難。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，由于鄉(xiāng)村可用經(jīng)費(fèi)來源渠道單一，支出缺口較大，基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)尚難以保證，公益性事業(yè)更無力安排。而“一事一議”的方式組織和落實(shí)難度較大，缺乏可操作性。取消了“勞動(dòng)積累工和義務(wù)工”后，造成中小學(xué)維修、興修水利、公路建設(shè)、植樹造林等事業(yè)所需要的勞務(wù)和資金難以落實(shí)，鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施條件差，提供的衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量不高，影響了公益事業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村稅費(fèi)改革政策中將原村提留改為農(nóng)業(yè)稅附加收入，理應(yīng)按原有渠道應(yīng)用于村農(nóng)田水利、植樹造林、興辦集體福利事業(yè)、村干部報(bào)酬和管理費(fèi)開支等，但在財(cái)政困難的鄉(xiāng)，有的直接用來彌補(bǔ)財(cái)政資金缺口。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解難。鄉(xiāng)村債務(wù)不是農(nóng)村稅費(fèi)改革帶來的，而是在此之前就形成的歷史性債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債主要用于彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)不足、普九等義務(wù)教育中基礎(chǔ)設(shè)施的投入、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的投入和一些公益事業(yè)的建設(shè)。而彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)和建房幾乎沒有回報(bào)率，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多數(shù)都不景氣，有的已破產(chǎn)倒閉，導(dǎo)致原有債務(wù)難以回收，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政多是“吃飯財(cái)政”，連維持現(xiàn)行運(yùn)轉(zhuǎn)都有缺口，更無力償還債務(wù)。

新時(shí)期，由于經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的多種不確定因素的影響使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)仍存在很多問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不僅是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，更是國(guó)家財(cái)政的根基。不同程度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)將直接影響國(guó)家的財(cái)政的正常運(yùn)行，因此，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的任務(wù)。（作者單位：遼寧省海城市耿莊鎮(zhèn)人民政府）

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