領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)公開困局待解
——基于全國20個試點樣本的研究

黃衛(wèi)平

領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)公開困局待解
——基于全國20個試點樣本的研究

黃衛(wèi)平

長期以來，遏制腐敗是古今中外權(quán)力監(jiān)督的普遍難題。人們進行了諸多嘗試和探索，如強化制度約束，實行權(quán)力分立制衡，鼓勵社會公眾監(jiān)督，培育廉潔文化氛圍，等等，但往往都難以根絕腐敗。由于官員腐敗行為常常伴隨財富存量的非法增加，通過公開官員的財產(chǎn)狀況，并與其收入匹配情況進行比較，接受社會公眾監(jiān)督，可以達到監(jiān)督官員和預(yù)防腐敗的目的。因此，與其他反腐措施相比，財產(chǎn)公開制度也被視為遏制腐敗的“封喉一劍”，它有助于從根本上解決制度難以落實、權(quán)力得不到監(jiān)督以及自我約束力弱等難題。

本文通過報紙和互聯(lián)網(wǎng)公開報道，收集了從2009年初至2012年末全國各地官員財產(chǎn)公開的案例，選取標準為政府推動、并已進行了官員財產(chǎn)公開的試點。經(jīng)過以上原則得到20個樣本，分別是新疆阿勒泰地區(qū)、浙江慈溪市、重慶黔江區(qū)、湖南瀏陽市、湖南湘鄉(xiāng)市、湖北掇刀區(qū)、寧夏銀川市、寧夏興慶區(qū)、寧夏鹽池縣、江西黎川縣、寧夏青銅峽市、安徽青陽縣、安徽廬江縣、江蘇北塘區(qū)、遼寧古塔區(qū)、江蘇賈汪區(qū)、浙江象山縣、江蘇泗陽縣、江蘇淮安市和浙江磐安縣。必須指出的是，這些試點樣本與“財產(chǎn)申報”的最大不同，是從“個人申報、組織監(jiān)督”，轉(zhuǎn)向“個人申報、社會監(jiān)督”，通過新聞報紙、互聯(lián)網(wǎng)等形式向社會公布官員財產(chǎn)，接受社會公開監(jiān)督。

公開層級上，官員級別較低，科級干部成為財產(chǎn)公開主要群體

目前我國官員財產(chǎn)公開試點的層級不高。從我國推動官員財產(chǎn)公開的政府層級來看，80%是縣級政府，僅有20%是地級市政府，尚未出現(xiàn)省級試點。在20個試點中，地級市試點僅有4個，它們分別是阿勒泰地區(qū)、黔江區(qū)、銀川市和淮安市，其余的16個試點都為縣級試點。試點單位的行政層級也直接決定了試點官員的行政級別。由于試點多為縣級單位，其人事管轄權(quán)限于科級干部，所以科級干部成為財產(chǎn)公開主要群體。在全部試點中，85%（即17個）的試點把科級干部作為公開對象，而進行處級干部財產(chǎn)公開的試點只有6個，分別是阿勒泰地區(qū)、黔江區(qū)、湘鄉(xiāng)市、掇刀區(qū)、銀川市和淮安市。公開對象中既有處級干部又有科級干部的試點有3個，它們是阿勒泰地區(qū)、掇刀區(qū)和淮安市。官員財產(chǎn)公開試點層級低，證明了這一改革的敏感性和艱巨性，改革只能先易后難，先下后上，先試點觀察，再看情形而定。

擬提任干部是試點單位財產(chǎn)公開的主體，80%的試點以擬任干部為公開對象。在20個試點中，有16個試點要求擬任（即初任或新提拔）干部作為財產(chǎn)公開的對象。只有阿勒泰地區(qū)、慈溪市、湘鄉(xiāng)市、掇刀區(qū)、賈汪區(qū)和象山縣，要求現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部公示財產(chǎn)，其中只有阿勒泰地區(qū)要求退休3年以內(nèi)的干部也要進行財產(chǎn)公示。試點單位將新提拔干部的財產(chǎn)監(jiān)督，作為嚴格干部選拔紀律，避免“帶病上崗”現(xiàn)象的舉措，有助于提高干部選任的公信度。

公開范圍上，試點公開規(guī)模較小，公開內(nèi)容集中在領(lǐng)導(dǎo)干部個人

試點公開規(guī)模小，60%以上的試點公開人數(shù)在100人以下。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計，20個試點中可查到具體公開人數(shù)的試點有19個（泗陽縣數(shù)據(jù)沒查到），總共公開了4466名，平均每個試點公開官員235人。此外，在19個試點中公開人數(shù)100人以下的試點就有12個，占60%以上。公開人數(shù)排在前五名的依次為新疆阿勒泰地區(qū)（1109人）、浙江象山縣（738人）、浙江慈溪市（700人）、江蘇賈汪區(qū)（600人）和湖北掇刀區(qū)（479人），它們的共同特征之一是，都要求了現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部公開財產(chǎn)。

絕大部分試點地區(qū)將公開對象限定在黨政部門官員。在黨管干部體制下，國有企事業(yè)的干部顯然不在此列。從實踐來看，只有少數(shù)地方將公開對象從黨政官員向其他部門干部延伸，如慈溪市把國有企業(yè)負責人納入公示對象，湘鄉(xiāng)市把市委常委、法院院長、檢察院檢察長、公安局政委和局長等現(xiàn)任縣處級干部納入公示對象，廬江縣把公示對象擴展至黨政機構(gòu)、人民團體和所有事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部，淮安市把事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人納入公開對象。

從公開范圍來看，當前試點地方公開內(nèi)容主要還是集中在領(lǐng)導(dǎo)干部個人，不包括配偶、子女的財產(chǎn)狀況；并且多數(shù)試點地區(qū)僅限于某一對象，或是某一內(nèi)容。如阿勒泰地區(qū)只公開官員個人的各類收入，而不涉及本人及家人的財產(chǎn)狀況，因此屬于個人收入公開，而非家庭財產(chǎn)公開；湘鄉(xiāng)市只公開69名處級干部的住房信息，而不涉及他們的其他財產(chǎn)信息；只有黎川縣把公示者的父母的收入和財產(chǎn)情況納入公示范圍。由于公示對象有限、范圍狹窄，不能真實體現(xiàn)官員的家庭財產(chǎn)狀況，可能導(dǎo)致官員將一些非法所得轉(zhuǎn)移給自己的父母、子女或其他親屬，或者轉(zhuǎn)換財產(chǎn)保存方式，從而規(guī)避了上述規(guī)定。因此，總體上難以取信于民。

公開方式上，以內(nèi)部公開為主，網(wǎng)絡(luò)手段被很多試點摒棄

在公開方式上，盡管試點單位采取了各種公開方式，如網(wǎng)絡(luò)、廣播電視、報紙、單位公示欄、會議公示、手機短信等，與既有的“財產(chǎn)申報”相比有了很大進步，但主渠道仍然限于單位內(nèi)部。并且，盡管公開方式多樣，但70%的試點采取單一的公開方式。 在20個試點地區(qū)，有16個試點采用單位公示欄進行公示，高居榜首；有8個試點采取在政府網(wǎng)站上公示；有2個試點采用廣播電視進行公示；采用手機短信、會議公示、報紙的試點各1個。

從方便公眾監(jiān)督的角度來看，通過網(wǎng)絡(luò)或者廣播電視、報紙來公示官員財產(chǎn)，要比單位公示欄公示更為有效，但網(wǎng)絡(luò)手段卻正被很多試點所摒棄。2009年有4個試點（阿勒泰地區(qū)、瀏陽市、湘鄉(xiāng)市和掇刀區(qū)）以網(wǎng)絡(luò)作為公開方式，其后三年采用網(wǎng)絡(luò)來公示的試點總共才4個，即青銅峽市（2010年）、廬江縣（2011年）、賈汪區(qū)（2011年）、磐安縣（2012年），試點公示正從社會公開轉(zhuǎn)為內(nèi)部公示。

此外，從公開時間來看，過半試點公開時間不超過10天。這一做法可能還是擔憂社會圍觀，而申報的內(nèi)容未必真能經(jīng)受得了深度核實。

公開監(jiān)督上，缺乏對官員財產(chǎn)申報和公開內(nèi)容的嚴格核查

試點單位財產(chǎn)公示內(nèi)容還比較粗略，明細程度不高。如青銅峽市要求官員公開財產(chǎn)的內(nèi)容包括“收入主要來源、個人房產(chǎn)、婚姻和生育狀況與民主推薦票數(shù)”4個方面。但在“收入主要來源”一項，只需寫明是經(jīng)營性收入為主還是工資性收入為主即可，并不需寫明具體數(shù)字；在“個人房產(chǎn)”方面，只需寫明有幾處房產(chǎn)即可，無需寫明房產(chǎn)的面積等信息；更無需公示干部的工資、存款、房產(chǎn)面積、家庭成員等信息。湖南省湘鄉(xiāng)市僅公開領(lǐng)導(dǎo)干部住房的套數(shù)、性質(zhì)、位置、建筑面積、房屋價格、產(chǎn)權(quán)人姓名與公示人的關(guān)系，也不涉及其他家庭成員及其收入和財產(chǎn)。

此外，試點單位缺乏對官員財產(chǎn)申報和公開內(nèi)容的嚴格核查。雖然每個試點都不同程度地要求對申報和公開材料進行審核，但實踐中公開內(nèi)容的真實性主要靠官員自覺程度，缺乏權(quán)威核實。阿勒泰地區(qū)、瀏陽市、慈溪市、青銅峽市等地在官員財產(chǎn)公開后都是“零投訴零異議”，有些地方甚至存在單位領(lǐng)導(dǎo)公開的工資低于下屬的現(xiàn)象，這引起民眾對官員財產(chǎn)公開真實性、有效性的質(zhì)疑，而質(zhì)疑的背后反映的是財產(chǎn)公開審查機制的缺失。

公開時序上，呈現(xiàn)斷續(xù)和衰減趨勢，試點單位存在“曇花現(xiàn)象”

從改革試點開始的時序來看，試點數(shù)量、公開人數(shù)及公開級別都呈現(xiàn)衰減趨勢。首先，新試點數(shù)量呈下降趨勢。2009年、2010年、2011年、2012年進行首次公開的改革試點數(shù)量分別為6個、5個、6個、3個。

其次，每年公開的人數(shù)也呈下降趨勢。根據(jù)不完全統(tǒng)計，2009年是我國公開官員財產(chǎn)人數(shù)最多的一年，達2489名。2010年只公開了203名，2011年數(shù)量回升到1639名，而到2012年卻降至135人。

再次，公開財產(chǎn)的官員級別也呈現(xiàn)遞減趨勢。無論從公開處級官員的試點單位數(shù)量，還是從公開的處級官員人數(shù)來看，都呈現(xiàn)出明顯的衰退之勢。2009年公開處級官員的試點有4個，即阿勒泰地區(qū)（99%的處級干部）、黔江區(qū)（57名）、湘鄉(xiāng)市（69名）和掇刀區(qū)（四大領(lǐng)導(dǎo)班子）。在2010-2011年間，公開處級官員的試點只有2個，即銀川市（63名）和黔江區(qū)（68名）。而到了2012年，全年里沒有試點單位把處級官員納入公開對象。

此外，從試點單位來看，也存在斷續(xù)性特點，形成“曇花現(xiàn)象”。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計，僅一半左右的試點在初次進行官員財產(chǎn)公開后還會持續(xù)，包括浙江慈溪市（4次）、江西黎川縣（3次）、重慶市黔江區(qū)（2次以上）、新疆阿勒泰地區(qū)（2次）、湖南瀏陽市（2次）、寧夏銀川市（2次）、寧夏鹽池縣（2次）、安徽青陽縣（2次）、安徽廬江縣（2次），另一半的試點地區(qū)也就是探索一次就偃旗息鼓。由此可以看出，官員財產(chǎn)公開試點并沒有呈現(xiàn)逐步擴大、升級趨勢，而是呈現(xiàn)衰減趨勢。這可以從側(cè)面說明，這一試點是一個敏感性較高，牽涉面較廣，阻力較大的反腐戰(zhàn)略，推進速度緩慢，在民眾中飽受詬病。

我國官員財產(chǎn)公開的約束因素

官員財產(chǎn)公開制度建立的關(guān)鍵在于中央的決心，而腐敗存量、官員阻力、意識形態(tài)和社會生態(tài)，是影響中央對其持謹慎態(tài)度的重要因素。

腐敗存量因素。腐敗存量是指已有腐敗行為但尚未被查處的官員數(shù)量。無論是從近年來貪官的查處規(guī)模、學界推測，還是民眾日常感受來看，我國的腐敗存量都已不小。較大腐敗存量的存在，一方面增加了推行反腐敗舉措的阻力、削弱了意識形態(tài)的公信力、惡化社會輿論生態(tài)、降低了官員財產(chǎn)公開制度預(yù)期效果；另一方面導(dǎo)致貪官完成了對反腐政策的“捆綁”，反腐政策被腐敗所挾持。如果強制所有官員公開家庭財產(chǎn)，在使貪腐官員就法的同時，必然也使體制付出合法性受損的代價。

意識形態(tài)因素。意識形態(tài)宣傳與官員擁有財產(chǎn)現(xiàn)狀之間存在一個巨大的反差。一方面，我國長期宣傳黨政干部是全心全意為人民服務(wù)、沒有自身利益的公仆；另一方面，黨和政府實際上又是由具體的個人所構(gòu)成，有自己的利益和訴求，并且已積累不少家庭財產(chǎn)。在這種情況下，如貿(mào)然推進，一是會削弱傳統(tǒng)意識形態(tài)宣傳說服力，降低體制的合法性；二是在貧富差距大、仇官情緒重等環(huán)境下，一時難以接受的民眾可能會在別有用心的人的煽動下引發(fā)社會動蕩。

官員群體阻力。官員財產(chǎn)公開改革的實施意味著官員權(quán)力和利益空間的壓縮，本質(zhì)上與官員自身權(quán)力擴張和自身利益維護相悖。無論出于何種考慮，官員的擔憂和恐懼都會變成對此制度或隱或現(xiàn)的抵制上來。在我國，官員同時扮演決策者和執(zhí)行者雙重角色，如實施官員財產(chǎn)公開制度，無疑是最典型的“自我革命”。在官員普遍抵觸的情況下，如果強力推行，既可能會遭遇官員選擇性執(zhí)行而達不到預(yù)期效果，又可能會導(dǎo)致政治動蕩或大規(guī)模財產(chǎn)轉(zhuǎn)移等“副產(chǎn)品”。

推進官員財產(chǎn)公開改革建議

其一，繼續(xù)保持高壓反腐態(tài)勢，通過治標為治本換取時間。首先嚴格把好晉升關(guān)，讓有貪腐行為的官員不能得以晉升（最低層次要求）。其次，在一定時間段內(nèi)通過“蒼蠅”“老虎”一起打的懲治腐敗的舉措來抑制新的腐敗行為和剔除貪腐官員，例如可探索實施“軟特赦”以消解腐敗存量。“軟赦免”，指在必須公開家庭財產(chǎn)的時限前，事實上允許官員以提前退休、個人健康原因等體面的理由而退出公職。退出公職后就不再是官員，當然不必公開家庭財產(chǎn)。退出公職前必須接受嚴格的離任申報，如有貪腐行為，就將非法收入全部沒收，但不追究法律責任、不搞秋后算賬。

其二，由高到低，由淺入深，適時提出財產(chǎn)公開改革的時間表和路線圖。確定整體規(guī)劃布局、推行主體、責任落實、總體目標任務(wù)、階段性目標、關(guān)鍵步驟、關(guān)鍵時間節(jié)點等內(nèi)容，真正將其納入高層政治議程和推上制度化的軌道，為全國范圍內(nèi)建立健全官員財產(chǎn)申報和公開制度提供規(guī)劃、引導(dǎo)和支持?？梢砸孕绿岚胃刹繛橥黄瓶?，凡是新提拔領(lǐng)導(dǎo)干部任職前都必須向社會公開家庭財產(chǎn)，不公開者不能任新職。在全國范圍內(nèi)可授權(quán)進行試點（建議試點以省為單位），以探索新提拔干部任前公開事項，邊試點邊總結(jié)邊推廣。

其三，細化財產(chǎn)公開的范圍以及懲處規(guī)則。規(guī)范“領(lǐng)導(dǎo)干部”所包含的職務(wù)崗位及其家庭成員范圍，明確科級及以上領(lǐng)導(dǎo)干部都要進行家庭財產(chǎn)申報（包括任前申報、日常申報及離任申報），縣處級及以上領(lǐng)導(dǎo)干部要進行家庭財產(chǎn)公開。紀檢監(jiān)察部門要定期對領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭財產(chǎn)申報材料按一定比例進行抽查，與此同時，民眾可以根據(jù)一定的合法程序申請查閱?？梢钥紤]在縣級及以上各級黨代會、人民代表大會、政治協(xié)商會議的換屆會上，公開各種政治性職位候選人的家庭財產(chǎn)。

（作者為深圳大學當代中國政治研究所所長、教授；深圳市坪山新區(qū)管委會綜合辦調(diào)研科劉王裔對此文亦有貢獻）

責編/馬靜 美編/李祥峰