反腐制度之籠的“活”與“威”

李 拓

反腐制度之籠的“活”與“威”

李 拓

如何將權力關進制度的“籠子”，不是一個簡單的理念和口號，而是一個需要全方位監(jiān)督、制約、規(guī)范權力運行，并為權力編織制度之“籠”的實踐問題。同時，對權力限制得過死，現(xiàn)實中又出現(xiàn)了權力行使者不作為的情形。因此一方面要嚴格限制權力，另一方面還要讓權力充分發(fā)揮為公眾服務的功能，為其留出發(fā)揮正能量的空間。這就需要從制定合適的制度、激活已有的制度、樹立制度絕對權威和加強監(jiān)督權力執(zhí)行等方面作深入研究和有益探索。

權力 腐敗 制度 監(jiān)督

為什么把權力關進制度的籠子這么難？為什么總有權力凌駕于制度之上的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)？這些問題需要深入思考、研究和探討。

習近平總書記在第十八屆中央紀委二次全會上的講話中嚴肅指出：“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”，并提出把權力關進制度的“籠子”。然而，黨政機關“把權力關進制度的籠子里”并不是一件容易的事情。

權力是公共的，又叫公共權力，應該為公眾服務并謀取福利。但是現(xiàn)實生活中卻出現(xiàn)了行使者拿公共權力為個人謀取私利的反公共性質的腐敗行為，輕則行賄受賄、營私舞弊，重則橫行鄉(xiāng)里、禍害百姓。因此，如何管住權力就成為民眾政治生活和執(zhí)政行為中的大事。若不加大制約和懲罰力度，任其泛濫，將嚴重危害政治穩(wěn)定和國家安全。

為權力定制合適的制度

公共權力是指處于政治系統(tǒng)的某些人或某個人將自己的意志強加于他人的一種力量體現(xiàn)或能力。它的核心要素是能力或力量，強制性是其最顯著的特征。由于政治權力是一種公權力，具有巨大的影響力，如果缺乏制度的約束，這種公權就變成私權，出現(xiàn)權力家族化、近親化，從而導致以權謀私、貪污腐敗的問題，因此，需要為權力定制合適的制度。

第一，全方位明確權力界限。目前我國已經開始了一場深得民心的反腐斗爭，但是反腐敗不僅僅是一場廉政風暴，長遠看必須是一項常抓不懈的工作，而且必須常態(tài)化、制度化、法制化。為了從根本上降低腐敗出現(xiàn)的可能性，必須建立起防止權力濫用的制度。這就要求在為權力定制制度的過程中，對權力的內容、適用范圍、適用對象、適用程序和權力邊界，以及權力使用不當應受到的處罰等作出明確的規(guī)定，不允許有任何半點越權出界現(xiàn)象出現(xiàn)。這樣，權力就有了明確的界限，進而從源頭上起到約束和監(jiān)督權力的作用。

第二，讓人民參與制度的制定。必須給人民參與制定制度的權利，放活人民的權利是制約權力的根本之策。制度或政策在形成過程中，如果沒有人民的參與，只是少數(shù)人制定，無論制定制度的人多么高尚，能力多么強，都不可避免會出現(xiàn)局限性。一是利益的局限性，參與者總會從自己的利益立場出發(fā)，考慮自身利益的最大化，而多數(shù)沒有參與制度制定的人利益受損；二是知識能力的局限性，公共政策和制度的制定，需要有廣泛的知識，而每個參與制定制度的人都受到自身知識和能力的限制，制度缺陷就不可避免；三是受到信息的局限，任何一項政策的實際需求總是來自社會的實際需要，代表公眾實際利益和要求的政策總是從民間社會首先萌發(fā)。且任何公共政策總是涉及廣大民眾的，公共政策應是以保護他們的起碼利益為目的。只有讓人民參與進來，才能最大限度地避免上述局限性。

第三，為權力定制的制度要適當。為權力定制的制度也要寬松得當。如果制度太寬，把權力關進去意義也不大，因為把權力關進去的目的是限制權力，如果關進去以后權力仍然可以肆無忌憚地“自由”活動，就和沒關進去區(qū)別不大；如果制度太嚴或太窄，權力不能很好地發(fā)揮作用，消極怠工，無所事事，或者干脆不作為，權力的積極性又被限制住了。

激活已有的制度并形成制約權力的制度之“籠”

為權力制定合適的制度很重要，但是激活已有的制度更重要。目前我國防治腐敗的法律法規(guī)種類繁多，各種法律、規(guī)章制度多達1200余件，但是為什么就沒有遏制住肆虐的權力？

第一，激活已有的制度。如此之多的制度卻始終難以困住權力這頭猛獸，問題在于制度是死的，沒有被真正激活。讓制度活起來指的是讓制度富有生命力的“活”，而不是靈活易變的“活”。靈活易變的“活”隱含著一種意思，就是不同情況下，看執(zhí)行制度的人的意思是什么，管制度的人的意思怎么樣，制度也就跟著怎么樣。在這個意義上，制度是“活”的，但是這種“活”法是必須要抵制的。讓制度活起來是指制度真正履行自身的功能，執(zhí)行制度要嚴格按規(guī)定的程序，不能摻雜領導者個人的因素，無論什么人在制度面前必須平等，嚴格執(zhí)行制度，維護制度。

要讓制度真正活起來，首先，讓人民參與制度的制定是基礎。因為人民是社會發(fā)展的主體，是創(chuàng)造歷史的根本動力。制度要活起來，應要求在制度的形成過程中，有人民的參與，如果只有少數(shù)人制定制度，無論制定制度的人多么高尚，能力多么強，都會不可避免地出現(xiàn)局限性。其次，全方位監(jiān)督制度的執(zhí)行是讓制度活起來的保證。很多情況下，制度活不起來是由于為了小集團利益而敷衍制度；或因分工不清，難以追求責任；或因領導的個人好惡代替了制度等等。所以制度要活起來，不僅需要人民參與制度的制定，還需要人民監(jiān)督制度的執(zhí)行。

第二，編織制度之“籠”。同時，要編織制度之“籠”。制度不是單數(shù)，而是復數(shù)，是一個體系，只有形成制度體系，才能形成真正的制度之“籠”，因為單數(shù)的制度是關不住權力的。

制度，不是某一種或者某一類制度，強調的是整個制度體系，是包括大到國家制度，小到一個單位或部門規(guī)章制度的整個制度體系。通過民主法治程序不斷制定以民主法制為核心、體現(xiàn)以人為本、代表最廣大人民根本利益的制度，當這些大大小小的制度形成一個完整體系，才能形成制度之“籠”。

樹立制度的絕對權威

是權力大還是制度大？必須讓權力小于制度，讓權力服從制度。如果制度服從于權力，那就不可能把權力限制住，也難以把權力關進制度的“籠子”里。要建立制度的絕對權威，就必須使制度具有公正性，不公正的制度是沒有權威可言的，公正是制度權威的前提。同時制度還必須具有神圣性，誰也不能凌駕于制度之上，超越制度之上的權力就是對制度神圣性的挑戰(zhàn)，制度神圣性絕不允許挑戰(zhàn)。樹立制度的絕對權威，可從以下方面著手。

第一，捍衛(wèi)制度的硬權力不容侵犯。制度的硬權力是指在制度面前誰也不能越雷池一步，不管是什么樣級別的官員，也不管是地位多么草根的黎民百姓，誰違反了制度都要收到懲罰。

捍衛(wèi)制度的硬權力在中國社會具有不可或缺的作用。因為中國社會的文化基礎是人情社會，即以家族血緣關系為核心，逐步外擴，形成鄉(xiāng)情、同學之情和同事之情，并且奉行親疏遠近，區(qū)別對待的交往原則。這導致制度執(zhí)行的結果因人而異，制度已成為了擺設。為了革除因人情而導致制度執(zhí)行不力的問題，唯一的辦法就是捍衛(wèi)制度的硬權力。

第二，把權力裝進制度的籠子里。相比于新中國成立初期，近些年腐敗案件數(shù)量和涉案金額增幅驚人。正如朱元璋當皇帝到了十八個年頭感慨道：“我效法古人任命官員，將他們派往全國各地。沒想到剛剛提拔任用的時候，這些人既忠誠又堅持原則，可是讓他當官當久了，就變得又奸又貪 ”。可見僅僅依靠自律是難以管住官員的，這就需要把權力關進制度的籠子。制度的籠子就要執(zhí)政黨、政府和法院等一切權力機構具有明確的權力邊界。讓任何人、任何政黨都沒有總攬一切的特權，各守各的邊界，互相制衡。

第三，讓領導者服從制度。在現(xiàn)實生活中，領導干部一般都是規(guī)章制度的指導者、操作者、拍板者，而一些人常常又是規(guī)章制度的破壞者、逾越者、規(guī)避者。為了讓領導者服從制度，需要從以下三點著手。一是根據決策、執(zhí)行和監(jiān)督三權分離的原則推行分權制度，讓領導干部接受監(jiān)督。二是完善財產申報制度，增強公眾和輿論對領導干部監(jiān)督的實際效果。三是用制度約束執(zhí)法者必須嚴格執(zhí)法，否則執(zhí)法者將承擔責任，從而做到“越規(guī)者，規(guī)必懲之；逾矩者，矩必匡之”。

用權力監(jiān)督制度的執(zhí)行

誰來監(jiān)督制度的執(zhí)行？制度制定好以后，如果不嚴格執(zhí)行制度，那把權力關進制度的牢籠還是一句空話，讓權力自身來執(zhí)行制度容易導致制度的規(guī)定被曲解甚至扭曲，掌權者的自覺顯然靠不住。這就要求對權力進行充分的監(jiān)督。

（一）強化黨內監(jiān)督制度的執(zhí)行

為加強黨內監(jiān)督，近年來陸續(xù)出臺了《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》、《中國共產黨紀律處分條例》、《四項監(jiān)督制度》等多項黨內監(jiān)督條例、準則。盡管頒布了黨內監(jiān)督制度，但是要將這些制度貫徹執(zhí)行卻并不容易。

若要保證黨內監(jiān)督制度的執(zhí)行，一方面要在全黨范圍內進行教育宣傳，讓掌握權力的干部知道，自己是在監(jiān)督之下運用手中的權力。一旦權力運用不當就可能遭到查處。另一方面監(jiān)督部門要把責任落實到人，并終身追責。讓權力監(jiān)督者從內心認識到對濫用權力者仁慈就是對自己殘忍的觀念。

（二）賦予公眾監(jiān)督權力的權利

除了黨內監(jiān)督制度的執(zhí)行，還要充分發(fā)揮公眾對權力監(jiān)督的功能。權為民所賦，公眾對權力進行監(jiān)督自然是理所當然。但就目前的實際來看，公眾并沒有太多的動力去監(jiān)督權力的應用。其原因是多方面的，但根本在于監(jiān)督權力應用的成本和收益不成正比。因此，要發(fā)揮公眾監(jiān)督權力的功能，就要減少公眾可能付出的成本。

在網絡時代，公眾監(jiān)督權力運行需要付出的直接成本應該是不高的，但是公眾作為權力監(jiān)督者可能會付出較高的心理成本，比如擔心遭打擊或報復。這就要求黨內權力監(jiān)督機構建立與公眾進行保密溝通的通道，減輕公眾可能承擔的心理成本。

總之，在用制度管住權力的道路上不可能一帆風順，這既需要智慧，更需要魄力。用制度管住權力的思路和方法仍需進一步探討和完善。但現(xiàn)階段更重要的是，在執(zhí)行管理權力制度的過程中去探討和完善制度，再把更成熟、完善的制度應用于執(zhí)行之中。

（作者為國家行政學院中國特色社會主義理論體系研究中心副主任、教授）

【注釋】

①吳思，《潛規(guī)則——中國歷史中的真實游戲》（修訂版），復旦大學出版社，2009年。

責編/張瀟爽 美編/李祥峰

D263

A