基于人口、土地、空間三維視角下的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)研究

郭凱峰　楊渝　吳先勇

摘 要：基于國(guó)家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和云南省情，對(duì)云南省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的主要問題進(jìn)行分析，提出今后一段時(shí)期云南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對(duì)策和措施。研究表明：在人口城鎮(zhèn)化建設(shè)的視角下，應(yīng)準(zhǔn)確把握城鄉(xiāng)居民的梯級(jí)流向，有效擴(kuò)大農(nóng)民進(jìn)城的吸引半徑，提高農(nóng)村人口市民化轉(zhuǎn)化水平；在土地城鎮(zhèn)化建設(shè)的視角下，穩(wěn)妥推進(jìn)山地城鎮(zhèn)建設(shè)，高端營(yíng)建山水田園城市，科學(xué)保護(hù)城市內(nèi)外生態(tài)；在空間城鎮(zhèn)化建設(shè)的視角下，應(yīng)對(duì)區(qū)域空間、產(chǎn)城空間、集群空間、特色空間、統(tǒng)籌空間和文明空間等重點(diǎn)環(huán)節(jié)強(qiáng)化城鎮(zhèn)化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；建設(shè)；云南；探討

中圖分類號(hào)：C912.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-4144（2014）-01-39（4）

1 引言

城鎮(zhèn)化是基于特定區(qū)域內(nèi)的人口轉(zhuǎn)化發(fā)展、生活方式和生產(chǎn)效率變革、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等發(fā)展要素集聚、科技文化創(chuàng)新、城市建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理、城市生態(tài)系統(tǒng)營(yíng)建等多元化城市要素的吸引、集聚、整合、演變和提升的重要表現(xiàn)形式。黨的十八大明確提出新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求，十八屆三中全會(huì)也指出要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果，同時(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。因此，新型城鎮(zhèn)化是未來我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿χ?。云南作為一個(gè)“邊疆、民族、山區(qū)、貧困”特征顯著的西南省份，積極穩(wěn)妥推進(jìn)有云南特色的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，對(duì)于促進(jìn)各類城鄉(xiāng)建設(shè)資源、生態(tài)環(huán)境資源的合理配置與高效利用，加速推進(jìn)云南橋頭堡和“美麗云南”建設(shè)進(jìn)程，提升云南經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展動(dòng)力、社會(huì)永續(xù)發(fā)展水平、文化和諧發(fā)展基礎(chǔ)、生態(tài)綠色發(fā)展訴求等具有重要意義。

通過系統(tǒng)梳理云南城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的主要問題，以人口、土地和空間等城鎮(zhèn)化建設(shè)為視角，進(jìn)一步探索云南新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)思路和對(duì)策。

2 面臨的主要問題

2012年云南省城鎮(zhèn)化水平為39.3%，比全國(guó)城鎮(zhèn)化平均水平低13.27個(gè)百分點(diǎn)，落后全國(guó)城鎮(zhèn)化平均水平約10年左右。我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，長(zhǎng)期以來依靠廉價(jià)的土地供給、農(nóng)民工勞動(dòng)力資源、低水平的基礎(chǔ)設(shè)施，支撐城市的快速集聚和擴(kuò)張。當(dāng)前在全國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)熱潮中，云南面臨的問題尤為突出，形勢(shì)更趨復(fù)雜。

2.1 人口老齡化進(jìn)程加快，人口紅利減少而城鎮(zhèn)化成本增加

第六次人口普查結(jié)果顯示，全省65歲以上老齡人口約占總?cè)丝诘?.63%，人口老齡化進(jìn)程逐步加快而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“人口紅利”效應(yīng)會(huì)逐漸消失。隨之而來的是勞動(dòng)人口減少，社會(huì)創(chuàng)造總價(jià)值相對(duì)減少；需要政府“撫養(yǎng)”的人多了，農(nóng)民進(jìn)城等所導(dǎo)致的人口城鎮(zhèn)化成本將有較大提高。

2.2 以城鎮(zhèn)可建設(shè)用地為代表的可利用土地資源十分緊缺

云南省域94%的國(guó)土面積是山區(qū)，壩區(qū)僅占6%，優(yōu)質(zhì)耕地特別珍貴，僅占3.39%。如何在有限的土地上，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)速度，保證城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量，解決好土地資源稀缺與城鎮(zhèn)建設(shè)用地有序拓展的矛盾，是當(dāng)前十分緊迫而艱巨的任務(wù)。

2.3 多元化的發(fā)展省情，使城鎮(zhèn)建設(shè)資源緊缺和配置效率損耗大

云南“邊疆、民族、貧困、山區(qū)”、區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)差異顯著等問題也影響了全省城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)速度和質(zhì)量?？偟膩碚f，全省可以劃分為以農(nóng)業(yè)、工業(yè)和旅游為主要驅(qū)動(dòng)特征的三類城鎮(zhèn)化區(qū)域，這導(dǎo)致全省不同區(qū)域城鎮(zhèn)化效率差異顯著、城鎮(zhèn)化建設(shè)資源在全省范圍內(nèi)的配置效率損耗偏大。

3 云南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)策

3.1 人口城鎮(zhèn)化建設(shè)

3.1.1 準(zhǔn)確把握城鄉(xiāng)居民的梯級(jí)流向

截止2013年11月底，全省設(shè)市城市已達(dá)20個(gè)，建制鎮(zhèn)發(fā)展到583個(gè)（包括118個(gè)城關(guān)鎮(zhèn)），基本形成了以昆明特大城市為依托，以玉溪、曲靖、大理、紅河區(qū)域中心城市，州（市）政府所在地和設(shè)市的城市、縣城、中心集鎮(zhèn)、邊境口岸城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。準(zhǔn)確把握全省不同區(qū)域的城鄉(xiāng)居民梯級(jí)轉(zhuǎn)移和流動(dòng)行為及意向，開展科學(xué)合理的預(yù)判、提出實(shí)事求是的解決方案，才能為有效提升人口流入地城鎮(zhèn)的綜合承載能力、完善城鎮(zhèn)綜合服務(wù)功能和改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境質(zhì)量提供保障。

3.1.2 有效擴(kuò)大農(nóng)民進(jìn)城的吸引半徑

由于昆明作為特大城市的集聚力和吸引力遠(yuǎn)高于省內(nèi)其他區(qū)域的城市，就農(nóng)民進(jìn)城的軌跡和半徑判斷，大中小城市在未來吸收進(jìn)城農(nóng)民的潛力最大。今后一段時(shí)期要進(jìn)一步提高大中小城市對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民的基礎(chǔ)設(shè)施綜合配套水平、有效擴(kuò)容就業(yè)崗位、強(qiáng)化社會(huì)保障能力，提升農(nóng)民進(jìn)城的吸引半徑，在更便捷、更適宜的城鄉(xiāng)空間尺度中滿足農(nóng)民進(jìn)城工作和生活的發(fā)展需要。

3.1.3 提高農(nóng)村人口市民化轉(zhuǎn)化水平

人口市民化也是新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的體現(xiàn)。2012年全省共有286萬農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，在數(shù)量上已完成1000萬轉(zhuǎn)移人口目標(biāo)的28.6%，但城鎮(zhèn)化與市民化不協(xié)調(diào)的因素仍然存在。要進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動(dòng)技能培訓(xùn)和工作就業(yè)指導(dǎo)力度，充分保障進(jìn)城農(nóng)民子女的義務(wù)教育權(quán)利，為進(jìn)城農(nóng)民和其子女更好的融入城市、真正實(shí)現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件。同時(shí)要突破科技創(chuàng)新管理人才瓶頸，借助國(guó)際國(guó)內(nèi)科技管理人才的力量，進(jìn)一步推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

3.2 土地城鎮(zhèn)化建設(shè)模塊

3.2.1 穩(wěn)妥推進(jìn)山地城鎮(zhèn)建設(shè)

建設(shè)山地城鎮(zhèn)是云南在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中基于壩區(qū)可建設(shè)用地緊缺和山地資源相對(duì)豐富的前提下的一種實(shí)踐和探索，要堅(jiān)持山地城鎮(zhèn)作為節(jié)約集約利用土地資源的重要途徑。應(yīng)該說，山地城鎮(zhèn)建設(shè)不是全域范圍的行政指令，也不是為建山地城鎮(zhèn)而大規(guī)模的破壞式開發(fā)，而是因地制宜的基于現(xiàn)有城鎮(zhèn)發(fā)展格局、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長(zhǎng)需求、保護(hù)壩區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地等方面的一種補(bǔ)充、拓展和優(yōu)化，在保持山區(qū)生態(tài)環(huán)境可允許、可接納、可保護(hù)的前提下，創(chuàng)新利用現(xiàn)有用地資源的路徑和模式。endprint

3.2.2 高端營(yíng)建山水田園城市

云南有獨(dú)特的山水資源、山水文化，田園景觀豐富，而城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)是有效提高居民的生存、生活和生產(chǎn)質(zhì)量。要按照“山水田園一幅畫，城鎮(zhèn)村落一體化”這一宏觀建設(shè)要求，彰顯山水田園特色，積極倡導(dǎo)保護(hù)環(huán)境、尊重自然、依山就勢(shì)、融入自然的理念，注重城鎮(zhèn)營(yíng)造過程中的生態(tài)景觀保護(hù)，充分利用水面、山丘、農(nóng)田、林地、草地，進(jìn)行生態(tài)景觀分隔，促使城鎮(zhèn)、村莊組團(tuán)式發(fā)展，提升城鄉(xiāng)人居環(huán)境，營(yíng)造富有特色的山地、山水、田園城鎮(zhèn)特色景觀。

3.2.3 科學(xué)保護(hù)城市內(nèi)外生態(tài)

2012年云南森林覆蓋率超過53%，這一成績(jī)來之不易。必需始終堅(jiān)持城鄉(xiāng)綠色化發(fā)展戰(zhàn)略，立足生態(tài)資源環(huán)境承載力，提高城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量和水平，改善城市內(nèi)外生態(tài)環(huán)境。要規(guī)劃建設(shè)中心城區(qū)內(nèi)部的綠核、綠廊，打造生態(tài)廊道和城市景觀帶，同時(shí)打造有機(jī)開敞的城市空間格局。積極開展生態(tài)綠化建設(shè)，在生態(tài)綠地內(nèi)建設(shè)功能明確、規(guī)模適度、生態(tài)作用明顯的郊野綠地和濕地公園，以此作為城市發(fā)展的生態(tài)屏障，為建設(shè)城鄉(xiāng)人居環(huán)境舒適、人文社會(huì)環(huán)境良好、生態(tài)自然環(huán)境宜人的“美麗云南”奠定基礎(chǔ)。

3.3 空間城鎮(zhèn)化建設(shè)模塊

3.3.1 區(qū)域空間城鎮(zhèn)化——積極建設(shè)區(qū)域城鎮(zhèn)群

城鎮(zhèn)群是國(guó)內(nèi)外城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一個(gè)重要的發(fā)展趨勢(shì)和最顯著的地域形態(tài)特征，是城鎮(zhèn)化的一種高級(jí)演進(jìn)形態(tài)，能夠更好地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng)，促進(jìn)區(qū)域一體化。云南應(yīng)把滇中（昆明-曲靖-玉溪-楚雄）、滇東南（紅河-文山）、滇西南（普洱-臨滄-西雙版納）、滇西（大理-德宏-保山）、滇西北（麗江-迪慶-怒江）、滇東北（昭通）六大區(qū)域城鎮(zhèn)群作為推進(jìn)云南新型城鎮(zhèn)化的主體發(fā)展形態(tài)，同時(shí)作為支撐大城市組團(tuán)化、集群化發(fā)展的主體支撐平臺(tái)。區(qū)域城鎮(zhèn)群以實(shí)現(xiàn)“規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、管理一體化”為建設(shè)目標(biāo)，有利于降低區(qū)域間城市建設(shè)資源配置中的效率損耗，增強(qiáng)區(qū)域合作，有效整合資源，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)發(fā)展，全面提升資源優(yōu)化配置水平和能力。

3.3.2 產(chǎn)城空間城鎮(zhèn)化——科學(xué)營(yíng)建產(chǎn)城融合模式

促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展的良性互動(dòng)，是全國(guó)各地面臨的共同挑戰(zhàn)。園區(qū)是支撐和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的有效載體，抓園區(qū)發(fā)展就必須先確定城鎮(zhèn)資源稟賦和發(fā)展定位。要把園區(qū)建設(shè)作為城鎮(zhèn)建設(shè)的重要依托，充分考慮城鎮(zhèn)現(xiàn)有工業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)位條件和資源優(yōu)勢(shì)，突出產(chǎn)業(yè)特色，重點(diǎn)改造和提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，杜絕有污染產(chǎn)業(yè)、工業(yè)進(jìn)入園區(qū)，合理確定工業(yè)園區(qū)的功能定位和產(chǎn)業(yè)布局。高度實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展，始終做好規(guī)劃與建設(shè)、產(chǎn)業(yè)與城市、農(nóng)民與市民、科技與創(chuàng)新、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化等各項(xiàng)工作，以此引領(lǐng)云南新型城鎮(zhèn)化跨越式發(fā)展。

3.3.3 集群空間城鎮(zhèn)化——優(yōu)化布局中心城市和組團(tuán)城市

中心城市和組團(tuán)城市的集群化發(fā)展是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要地域空間模式。當(dāng)前全省主要城鎮(zhèn)受地形限制和環(huán)境承載力制約，難以大規(guī)模聚集人口和生產(chǎn)要素，城鎮(zhèn)建成區(qū)單點(diǎn)中心的均質(zhì)化特征十分顯著。要突破攤大餅的慣性模式，應(yīng)以中心城市為核心，最大限度地整合周邊集鎮(zhèn)（村莊）發(fā)展要素和優(yōu)勢(shì)資源，聯(lián)合外圍組團(tuán)城鎮(zhèn)形成集群化發(fā)展模式。通過加快集群內(nèi)中心城市和組團(tuán)城市的基礎(chǔ)設(shè)施一體化、城市功能整體化和布局結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，建立一個(gè)高效率運(yùn)行、高應(yīng)變功能齊全的組團(tuán)式空間結(jié)構(gòu)，使中心城市、組團(tuán)城市互相依托、協(xié)同發(fā)展，全面提升中心城市集群化發(fā)展的帶動(dòng)輻射、集聚吸引的能級(jí)，促進(jìn)區(qū)域全面發(fā)展。

3.3.4 特色空間城鎮(zhèn)化——大力發(fā)展六類特色小鎮(zhèn)建設(shè)

小城鎮(zhèn)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的活力支點(diǎn)，對(duì)轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力、擴(kuò)大非農(nóng)就業(yè)、提高城鎮(zhèn)化水平和改善農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)水平具有重要作用。云南特殊的地理?xiàng)l件和生態(tài)環(huán)境決定了發(fā)展中小城市和特色城鎮(zhèn)是特點(diǎn)、亮點(diǎn)、重點(diǎn)。建設(shè)具有云南典型特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)型、旅游型、工業(yè)型、商貿(mào)型、邊境口岸型、生態(tài)園林型等六類特色小鎮(zhèn)，是加快全省城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要平臺(tái)，是全省城鎮(zhèn)體系建設(shè)格局的必要配套和有益補(bǔ)充，符合云南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方向。特色小鎮(zhèn)建設(shè)必須堅(jiān)持因地制宜的原則，要以切實(shí)提高城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量、促進(jìn)農(nóng)民就近就業(yè)和增收致富作為規(guī)劃建設(shè)的重要依據(jù)和導(dǎo)向。

3.3.5 統(tǒng)籌空間城鎮(zhèn)化——穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)

城鎮(zhèn)化包括城市現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化，這兩者的有機(jī)結(jié)合才是全面的城鎮(zhèn)化。推進(jìn)云南新型城鎮(zhèn)化，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)共同發(fā)展，讓廣大農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化的成果。推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，關(guān)鍵在于通過完善基礎(chǔ)設(shè)施、改善環(huán)境和提高農(nóng)民整體素質(zhì)來增強(qiáng)農(nóng)村自我發(fā)展活力。農(nóng)村現(xiàn)代化道路作為云南邊疆地區(qū)山原省份特色城鎮(zhèn)化的路徑之一，是云南“區(qū)域城鎮(zhèn)群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”的有益補(bǔ)充，它將為提升云南新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量提供有效保障。

3.3.6 文明空間城鎮(zhèn)化——有效提升老齡化服務(wù)水平

黨的十八屆三中全會(huì)把健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制列為要點(diǎn)之一，提出要推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。服務(wù)城鄉(xiāng)老齡人口是云南新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義，是發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)城融合的有益探索，是強(qiáng)化城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施平等覆蓋的重要路徑。依托城鎮(zhèn)化建設(shè)，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)老年設(shè)施建設(shè)，建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系。通過法定城鄉(xiāng)規(guī)劃的龍頭引領(lǐng)作用，力爭(zhēng)到2020年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全面覆蓋，推進(jìn)供養(yǎng)型、養(yǎng)護(hù)型、醫(yī)護(hù)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，老年人養(yǎng)老設(shè)施按城鄉(xiāng)居民點(diǎn)體系分級(jí)配置，實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院最近新出臺(tái)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》目標(biāo)。

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責(zé)任編輯：蔣亞林endprint