論檔案行政指導(dǎo)

劉東斌

摘 要：檔案行政指導(dǎo)是一種新型行政行為，也應(yīng)是檔案行政管理機關(guān)重要和常用的行政行為。本文對檔案行政指導(dǎo)的性質(zhì)、特點、原則、分類、作用、范圍、控制等方面做了一些闡述。

關(guān)鍵詞：檔案行政；行政指導(dǎo)；檔案行政指導(dǎo)；依法行政

行政指導(dǎo)是“第二次世界大戰(zhàn)”后，在日本首先出現(xiàn)的一個當(dāng)代行政法意義上的概念。行政指導(dǎo)作為一種靈活有效的行政管理手段，在日、德、美、韓等市場經(jīng)濟發(fā)達的國家得到了廣泛運用。在我國，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和政府職能的轉(zhuǎn)變，行政指導(dǎo)在經(jīng)濟領(lǐng)域和社會管理領(lǐng)域也已經(jīng)得到廣泛運用。在檔案行政管理領(lǐng)域也開始得到運用，如，昆山市檔案局已經(jīng)發(fā)布了《昆山市檔案局行政指導(dǎo)工作實施意見》[1]，昆明市呈貢縣檔案局制定了《昆明市呈貢縣檔案局行政指導(dǎo)工作手冊》[2]。

檔案行政指導(dǎo)，是指縣級以上檔案行政管理機關(guān)（以下簡稱“檔案行政管理機關(guān)”）為實現(xiàn)特定的行政目的，在其法定的職權(quán)范圍內(nèi)或者依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，以指導(dǎo)、勸告、提醒、建議、協(xié)商、制定和發(fā)布指導(dǎo)性政策、提供技術(shù)指導(dǎo)和幫助等非強制性方式，引導(dǎo)公民、法人和其他組織作出或者不作出某種行為的活動。檔案行政指導(dǎo)也是依法治檔、依法行政的重要組成部分。

1 檔案行政指導(dǎo)的性質(zhì)

1.1 檔案行政指導(dǎo)是一種檔案行政行為?！靶姓袨槭切姓黧w行使行政職權(quán)，為達到行政目的的一切行為。它包括直接或間接產(chǎn)生法律效果的和尚未產(chǎn)生行政法律效果的行為。即行政行為不僅包括行政法律行為，還包括行政事實行為”，“行政指導(dǎo)是一種新型的行政行為”。[3]對于檔案行政管理來說檔案行政指導(dǎo)也是一種新型的行政行為，是一種有別于檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的行政行為?！皺n案行政指導(dǎo)是一種不以行政強制為特征的新型行政手段或方式?！盵4]

1.2 檔案行政指導(dǎo)不具有強制力。檔案行政指導(dǎo)“是檔案行政主體為實現(xiàn)檔案行政目的，通過倡導(dǎo)、引導(dǎo)、勸告和激勵等方式，指導(dǎo)檔案機構(gòu)和檔案工作者按照某種規(guī)范作為或者不作為的一種不具有強制拘束力的行政行為”。[5]檔案行政指導(dǎo)不具有法律上的強制力，這是檔案行政指導(dǎo)區(qū)別于傳統(tǒng)行政行為的最關(guān)鍵的因素。檔案“行政指導(dǎo)在法律上的非強制性表現(xiàn)為：①行政指導(dǎo)推行的手段具有非強制性，它只是使用建議、勸告等非常柔性的行政手段實施指導(dǎo)；②行政指導(dǎo)目的的實現(xiàn)不以強制力為后盾，相對人不接受行政指導(dǎo)時，行政主體不得擅自強制執(zhí)行，或申請法院強制執(zhí)行；③行政相對人拒絕行政指導(dǎo)后不會遭致行政主體的不利處分”。[6]

1.3 檔案行政指導(dǎo)具有弱權(quán)力性。檔案行政指導(dǎo)雖然沒有法律上的強制力，相對人可以接受，也可以不接受，檔案行政管理機關(guān)不得因相對人的不接受而對其予以不利處分，它主要依靠相對人的自覺、自愿產(chǎn)生作用。但是，檔案行政指導(dǎo)之所以能夠發(fā)揮作用，是因為其背后有能夠發(fā)揮強制作用的檔案行政權(quán)力在發(fā)揮間接控制的作用。因為，檔案行政指導(dǎo)行為是依職權(quán)而為，具有組織法上的依據(jù)，這又說明檔案行政指導(dǎo)是一種權(quán)力行為。不過，權(quán)力本身有強弱之分。檔案行政指導(dǎo)主要依靠檔案行政管理機關(guān)以其所處的優(yōu)勢地位等影響力而非強制力作用于相對人，使相對人在自覺、自愿的前提下接受檔案行政指導(dǎo)來實現(xiàn)其所要達到的檔案行政管理的目的。因而，“同其他帶有強制力的強權(quán)行政行為相比，行政主體基于行政職權(quán)作出的行政指導(dǎo)只是一種弱權(quán)力性行政行為，這種弱權(quán)力主要表現(xiàn)為一種具有公信力的影響力”。[7]

2 檔案行政指導(dǎo)的特點

2.1 檔案行政指導(dǎo)權(quán)既是法律、法規(guī)和規(guī)章賦予檔案行政管理機關(guān)的一項權(quán)力，又是一項必須履行的職責(zé)。檔案行政指導(dǎo)堅持法律優(yōu)先的原則，即必須在法律法規(guī)的范圍內(nèi)進行。首先，檔案行政指導(dǎo)必須在職能范圍之內(nèi)進行，不能越權(quán)或者無權(quán)指導(dǎo)。其次，檔案行政指導(dǎo)相對于行政權(quán)力行為是一種柔性的檔案行政管理方式，但同樣是一種職權(quán)行政行為，必須受到相關(guān)法律法規(guī)精神、原則、規(guī)則或者政策的限制。

2.2 檔案行政指導(dǎo)是檔案行政管理機關(guān)非強制性行政行為。主要采用指導(dǎo)、勸告、提醒、建議、協(xié)商、制定和發(fā)布指導(dǎo)性政策、提供技術(shù)指導(dǎo)和幫助等非強制性手段獲得檔案行政管理相對人接受管理，檔案行政管理相對人有權(quán)自主作出決定接受或拒絕接受、聽從、配合行政指導(dǎo)。檔案行政管理機關(guān)在實施行政指導(dǎo)的過程中，不得采取或者變相采取強制措施迫使當(dāng)事人接受行政指導(dǎo)，并不得因當(dāng)事人拒絕檔案行政指導(dǎo)而對其采取不利措施。

2.3 檔案行政指導(dǎo)是一種事實行為，它不產(chǎn)生法律效果，是檔案行政管理機關(guān)為實現(xiàn)一定的檔案行政管理目的的行政行為。開展檔案行政指導(dǎo)的根本目的，是遏制檔案違法行為，幫助檔案行政管理相對人實現(xiàn)一定利益，促進社會檔案事務(wù)和諧發(fā)展。

2.4 檔案行政指導(dǎo)行為是一種不以檔案行政相對人意志為轉(zhuǎn)移，可以由檔案行政管理機關(guān)單方面實施的行為。檔案行政指導(dǎo)行為由檔案行政管理機關(guān)單方面實施就可以完成，并不必然要求檔案行政相對人的配合。

2.5 檔案行政指導(dǎo)是具有一定引導(dǎo)性和誘導(dǎo)性的行政行為。檔案行政主體通過指導(dǎo)、勸告、提醒、建議、協(xié)商、制定和發(fā)布指導(dǎo)性政策、提供技術(shù)指導(dǎo)和幫助等積極行政行為，引導(dǎo)和誘導(dǎo)檔案行政相對人自覺作出檔案行政主體所希望的行為。

2.6 檔案行政指導(dǎo)是一種主動、靈活、多元的行政行為。

3 檔案行政指導(dǎo)的原則

3.1 自愿性原則。檔案行政指導(dǎo)行為應(yīng)當(dāng)以檔案行政相對人自愿為前提，充分尊重檔案行政相對人的自主選擇，通過綜合指導(dǎo)說理，使檔案行政相對人認同和自愿接受，以達到預(yù)期的檔案行政管理目的。

3.2 合法性原則。檔案行政管理機關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定職責(zé)、職能和管轄事務(wù)范圍內(nèi)開展行政指導(dǎo)，所實施的指導(dǎo)行為應(yīng)當(dāng)合乎法律規(guī)范和基本法理，不得侵害行政管理相對人的合法權(quán)益。

3.3 合理性原則。檔案行政管理機關(guān)實施行政指導(dǎo)必須基于正當(dāng)?shù)膭訖C和目的，必須是為了社會的公共利益或是為了行政相對方的合法權(quán)益。不得基于個人或小團體的私利或其他不正當(dāng)目的，利用優(yōu)越于行政相對方的地位強加于行政相對方，迫使行政相對方接受檔案行政指導(dǎo)。

3.4 公開、公平、公正性原則。檔案行政管理機關(guān)實施檔案行政指導(dǎo)除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私外都應(yīng)公開，將檔案行政指導(dǎo)的依據(jù)、內(nèi)容、方法、程序及檔案行政管理相對人的權(quán)利等在辦公場所、工作網(wǎng)站公示，依法保障檔案行政管理相對人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)。平等對待檔案行政相對人，在相關(guān)條件基本相同的情況下，對不同檔案行政相對人應(yīng)當(dāng)實施相同或者類似的檔案行政指導(dǎo)。不能差別對待，不能厚此薄彼，不得偏袒徇私。

3.5 靈活、效率、便民性原則。檔案行政管理機關(guān)應(yīng)當(dāng)靈活實施檔案行政指導(dǎo)，根據(jù)具體情況選擇相應(yīng)的形式。注重降低行政成本、提高效能，為檔案行政相對人提供高效、便捷的指導(dǎo)服務(wù)。

4 檔案行政指導(dǎo)的分類

檔案行政指導(dǎo)有多種分類方式，按功能可以分為以下三類：

4.1 規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)。規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)是檔案行政管理機關(guān)為了維護和增進公共利益，對妨礙社會檔案秩序、危害公共檔案利益的行為加以預(yù)防、規(guī)范、制約的檔案行政指導(dǎo)。主要適用于需要預(yù)防當(dāng)事人可能出現(xiàn)的妨害檔案行政管理秩序的違法行為。

4.2 調(diào)整性檔案行政指導(dǎo)。調(diào)整性檔案行政指導(dǎo)是行政相對方之間發(fā)生利害沖突而又協(xié)商不成時，由檔案行政管理機關(guān)出面調(diào)停以求達成妥協(xié)的行政指導(dǎo)。主要適用于對自然人、法人和其他社會組織之間發(fā)生的利害沖突進行調(diào)整。

4.3 助成性檔案行政指導(dǎo)。助成性檔案行政指導(dǎo)是檔案行政管理機關(guān)為行政相對方出主意以保護和幫助行政相對方利益的行政指導(dǎo)。主要適用于需要從技術(shù)、政策、安全、信息等方面幫助公民、法人和其他組織增進其檔案合法利益的。

5 檔案行政指導(dǎo)的作用

檔案行政指導(dǎo)具有以下四個方面的積極作用：

5.1 有利于拓展檔案行政監(jiān)管的領(lǐng)域，彌補現(xiàn)行檔案法律手段的不足?，F(xiàn)代社會的發(fā)展一日千里，新的行業(yè)領(lǐng)域、新的記錄形式、新的記錄載體不斷涌現(xiàn)，而檔案法律由于受立法成本、檔案法所調(diào)整的社會關(guān)系發(fā)展程度、檔案立法者的認識水平等限制，具有明顯的滯后性，不可能及時對所有新出現(xiàn)的行業(yè)領(lǐng)域、新的記錄形式、新的記錄載體等作出明確的規(guī)定。因此，靈活地適用檔案行政指導(dǎo)予以調(diào)整和補充單純檔案法律手段的不足就顯得尤為重要。檔案行政指導(dǎo)可以靈活自如地采用隨機應(yīng)變的對應(yīng)措施對這些新興行業(yè)領(lǐng)域、新的記錄形式、新的記錄載體實施管理，從而彌補檔案法律手段的不足，拓展了檔案行政管理的領(lǐng)域，并可為以后立法或修改完善已有檔案法律奠定良好基礎(chǔ)。

5.2 有利于完善檔案行政管理機關(guān)的職能。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，檔案行政管理機關(guān)也應(yīng)隨之轉(zhuǎn)變。一方面，要加強對社會檔案事務(wù)和館藏檔案的管理；另一方面，要為社會提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的檔案事務(wù)與檔案信息服務(wù)。而檔案行政指導(dǎo)正是適合于這種需要，如，檔案行政指導(dǎo)中的信息發(fā)布制度，有利于為檔案行政相對人提供準確、完整的信息；檔案館（室）示范制度，有利于幫助檔案行政相對人合理分配資源，以最小的投入獲得對本單位檔案的最佳保護。另外，檔案行政指導(dǎo)是一種柔性行政行為，與傳統(tǒng)的附帶強制命令色彩的檔案“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”的行政管理方式和以處罰、審批等檔案行政執(zhí)法手段為主的強制性行政方式相比，具有明顯的親和力，其將管理者與被管理者置于一個相對平等的地位，更有利于檔案行政管理工作的開展。

5.3 有利于提高檔案行政管理的效能，降低檔案行政成本?，F(xiàn)代社會的發(fā)展日趨復(fù)雜化和多元化，國家為推進社會公益，往往是通過擴大行政權(quán)力，加強行政干預(yù)來實現(xiàn)。但行政強制并不是萬能的，常常會因為行政相對人有形或無形的抵制而大大降低功效。檔案行政指導(dǎo)作為一種權(quán)力色彩較弱的檔案行政管理手段，會促使相對人主動參與實現(xiàn)檔案行政目的或自覺服從于檔案行政管理機關(guān)意志，有利于將檔案行政目的內(nèi)化為被管理者的自主意識，從而提高檔案行政管理效能。另外檔案行政指導(dǎo)中的告誡制度，可以通過對處于違法萌芽狀態(tài)或輕微違法尚未對他人或社會公益造成危害的行為的及時警示，督促檔案行政相對人及時改正錯誤，避免進入立案調(diào)查等檔案行政處罰程序，從而降低了檔案行政成本。

5.4 有利于促進“服務(wù)性檔案管理機構(gòu)”的實現(xiàn)。運用規(guī)制性的檔案行政指導(dǎo)，通過告誡、規(guī)勸、提醒、提示等方式，可以減少或避免檔案行政相對人違法現(xiàn)象的發(fā)生，有助于實現(xiàn)日常檔案行政指導(dǎo)與檔案行政執(zhí)法的統(tǒng)一；運用調(diào)整性的檔案行政指導(dǎo)，通過協(xié)調(diào)、勸告、調(diào)停的方式，解決檔案所有者與檔案利用者之間，檔案所有者與檔案保管者之間，檔案利用者與檔案保管者之間的矛盾、糾紛、沖突，有助于維護檔案所有者、利用者和保管者的合法權(quán)益；運用助成性的行政指導(dǎo)，通過引導(dǎo)、輔導(dǎo)、培訓(xùn)、信息發(fā)布等方式，可以幫助和促進檔案行政相對人通過合理有效管理檔案與檔案事務(wù)，實現(xiàn)自身利益的增加和事業(yè)發(fā)展，有助于實現(xiàn)服務(wù)社會發(fā)展的根本目的。

6 檔案行政指導(dǎo)的范圍

檔案行政指導(dǎo)的范圍是指檔案行政管理機關(guān)依照法律法規(guī)賦予的權(quán)限，對所管轄的檔案事務(wù)進行檔案行政指導(dǎo)的范疇和界限。依據(jù)檔案法規(guī)規(guī)章與規(guī)范性文件的有關(guān)規(guī)定，筆者認為，檔案行政指導(dǎo)適用范圍可以歸納為：①需要從技術(shù)、政策、安全、信息等方面幫助當(dāng)事人增進其檔案事務(wù)方面的合法利益；②需要預(yù)防當(dāng)事人可能出現(xiàn)的妨害檔案行政管理秩序的違法行為；③指導(dǎo)幫助行政相對人完善檔案管理行為，預(yù)防或者避免行政相對人違反檔案行政管理法律、法規(guī)、規(guī)章行為發(fā)生的；④需要對自然人、法人和其他社會組織之間發(fā)生的檔案事務(wù)方面的利害沖突進行調(diào)整的；⑤法律法規(guī)賦予檔案行政管理機關(guān)監(jiān)督管理職責(zé)，但未明確監(jiān)督管理措施和手段的；⑥其他需要檔案行政管理機關(guān)實施行政指導(dǎo)的情形。

7 檔案行政指導(dǎo)的控制

從依法行政上說，法律不承認非強制性的檔案行政指導(dǎo)行為可以隨意實施，它要受到法律和行政程序的約束與調(diào)整。

7.1 對檔案行政指導(dǎo)的法的約束。檔案行政指導(dǎo)必須依法指導(dǎo)，所依據(jù)的“法”不僅包括法律規(guī)范（組織法、行政法、權(quán)力機關(guān)制定的涉及檔案工作的各種法律法規(guī)規(guī)章以及各級檔案行政管理部門制定的規(guī)范性文件等），還包括法治精神（如正義、平等、保障人權(quán)等）。檔案行政指導(dǎo)作為檔案行政主體的行為，必須有“法”上明確的管理檔案事務(wù)及范圍的授權(quán)，“檔案行政指導(dǎo)行為必須在所規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)作為，凡超越規(guī)定的權(quán)限范圍的檔案行政指導(dǎo)，即為無效的檔案行政指導(dǎo)?！盵8]

7.2 對檔案行政指導(dǎo)的程序約束?！皺n案行政指導(dǎo)必須通過正當(dāng)程序來運作，建立相應(yīng)的程序制度來有效地保護行政管理相對人，防止行政專橫，提高行政效率，實現(xiàn)行政目標，這也是行政法治的內(nèi)在要求?！盵9]檔案“行政指導(dǎo)的程序規(guī)則應(yīng)適用行政程序的一般程序規(guī)則。即抽象的行政指導(dǎo)適用行政立法等抽象行政行為的一般程序規(guī)則，具體的行政指導(dǎo)適用具體行政行為的一般程序規(guī)則”。[10]檔案行政指導(dǎo)還應(yīng)建立與完善相關(guān)程序制度，如審議制度、信息公開與告示制度等相關(guān)制度。

7.3 對檔案行政指導(dǎo)的司法約束。為防止檔案行政指導(dǎo)的濫用、誤用，并充分發(fā)揮檔案行政管理功能，必須將檔案行政指導(dǎo)納入法制化軌道，接受司法審查，保證司法救濟?！皩⑿姓笇?dǎo)納入行政訴訟受案范圍是對行政指導(dǎo)進行監(jiān)督和對相對人提供救濟的最好的方式”，“體現(xiàn)‘有損害必有救濟的責(zé)任行政的要求”。[11]司法約束包括行政訴訟、行政復(fù)議、行政賠償和行政補償?shù)取?/p>

8 結(jié)語

檔案行政指導(dǎo)作為一種新型的行政行為，在檔案行政管理依法行政中將日益發(fā)揮積極的作用。當(dāng)然，檔案行政指導(dǎo)的法治建設(shè)則是一項任重道遠的系統(tǒng)工程，需要檔案學(xué)術(shù)界和實踐界結(jié)合我國的具體檔案行政管理實際，不斷研究解決檔案行政指導(dǎo)的諸多理論與實踐問題，科學(xué)地理解和運用檔案行政指導(dǎo)，不斷探索和完善其具體操作方式，加強檔案行政指導(dǎo)制度建設(shè)，實現(xiàn)檔案行政指導(dǎo)規(guī)范化與法治化。

﹡本文為國家社科基金項目《依法治檔研究》（項目編號：13BTQ068）階段成果。

參考文獻：

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（作者單位：濮陽市檔案局 來稿日期：2013-10-18）