地方財政支出績效目標(biāo)管理第三方評價實證研究
——以G省D市為例

楊凱

（廣東財經(jīng)大學(xué)，廣州 510320）

地方財政支出績效目標(biāo)管理第三方評價實證研究
——以G省D市為例

楊凱

（廣東財經(jīng)大學(xué)，廣州 510320）

基于節(jié)約資源，提升績效的考慮，本文從地方財政重點項目支出預(yù)算編制與審核環(huán)節(jié)入手，以第三方視角對其績效目標(biāo)管理效果予以實證研究，努力探尋影響預(yù)算項目支出績效水平的主要因素所在，并提供相應(yīng)對策建議作為財政管理部門優(yōu)化資源配置，調(diào)整預(yù)算安排的參考依據(jù)。

預(yù)算管理 項目支出 第三方 績效評價

一、引言

傳統(tǒng)的預(yù)算分配體制之下，預(yù)算編制難以問津，預(yù)算執(zhí)行難以監(jiān)督，預(yù)算支出效果難以問責(zé)。缺乏有效約束機制的結(jié)果就是：虛高預(yù)算、擴大規(guī)模、盲目上項目的現(xiàn)象普遍存在，客觀上加劇了公共財政資金分配緊張的局面。盡管預(yù)算編審階段安排了幾上幾下環(huán)節(jié)，但財政管理部門人手所限，難以開展全面、深入、細(xì)致的預(yù)算績效評審，因此改革預(yù)算分配模式，引入第三方機構(gòu)參與財政預(yù)算項目支出績效目標(biāo)管理評審成為地方政府預(yù)算改革的一個發(fā)展方向。具體而言，就是通過制度設(shè)計與程序安排，要求部門單位在編制預(yù)算項目支出時須設(shè)定明確的績效目標(biāo)，由第三方專家對其審核后，再由財政部門根據(jù)項目預(yù)算支出的必要性、可行性及合理性等因素統(tǒng)籌安排項目資金，而不再是“太公分豬肉”式的“人人有份、永不落空”?？冃гu審-擇優(yōu)分配模式體現(xiàn)了“基于目標(biāo)、績效優(yōu)先”的分配原則，在源頭上實現(xiàn)了公共資源的優(yōu)化配置。

從現(xiàn)有文獻來看，雖然國內(nèi)專家學(xué)者在預(yù)算績效管理的理論介紹、體系構(gòu)建、指標(biāo)設(shè)計、產(chǎn)出評價論方面著墨較多，但在預(yù)算審核環(huán)節(jié)的實證分析卻顯不足，特別是有針對性和代表性的，基于第三方評價的地方政府預(yù)算項目支出績效目標(biāo)管理方面的個案研究，而這也正是本文努力的方向。

二、預(yù)算項目支出績效目標(biāo)管理影響因素分析

（一）研究設(shè)計

1.理論框架。本文以績效管理理論為分析框架，研究G省D市財政預(yù)算項目支出績效目標(biāo)管理問題?？冃Ч芾砝碚撌枪芾韺W(xué)理論在績效考核評估領(lǐng)域的整合、運用的結(jié)果，其理論基礎(chǔ)分為兩個層面，一是廣義的理論基礎(chǔ)，如控制論、系統(tǒng)論、信息論；二是狹義的理論基礎(chǔ)，如目標(biāo)管理理論、成本收益理論、權(quán)變理論、激勵理論等。該理論在形成發(fā)展過程中吸納了各種管理學(xué)思想和方法，經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的突出評價功能到現(xiàn)代的關(guān)注整個流程，從以事為軸的績效考核到以人為本的目標(biāo)管理的演變。

2.研究方法。本文通過定性和定量分析相結(jié)合的方法，對該市財政預(yù)算項目支出績效目標(biāo)管理情況予以深入剖析，具體技術(shù)手段有：文獻研究、訪談?wù){(diào)查、專家評議和數(shù)學(xué)模型。

3.研究思路

圖1 技術(shù)路線圖

4.數(shù)據(jù)來源。自2010年以來，該市本級財政預(yù)算一般項目支出呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢（見表1），本文選取了其中47宗重點項目支出預(yù)算作為研究樣本。

表1 D市本級財政支出情況一覽表

5.變量選擇。影響財政預(yù)算項目支出績效水平的因素眾多，主觀因素包括預(yù)算編制單位實施意愿的強弱，財政管理部門政策把握的松緊等，而客觀因素則有績效目標(biāo)實現(xiàn)的難易，內(nèi)外部條件的配合，及支出內(nèi)容的詳略等。本文從中提煉出六大影響因素，并以此來衡量財政預(yù)算項目支出績效目標(biāo)管理水平的高低。具體包括：（1）必要性與預(yù)算績效。由于市場經(jīng)濟中存在著市場失靈等缺陷，政府的干預(yù)必不可少，尤其是那些市場不能做、不愿意做或者愿意做但是做不好的事情。財政項目支出作為政府調(diào)控的重要手段，其范圍應(yīng)限于彌補市場失靈的領(lǐng)域，諸如教育、國防、社保等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等領(lǐng)域。因此，支出的必要性成為決定項目預(yù)算績效的先決條件；（2）可行性與預(yù)算績效。20世紀(jì)30年代美國在開發(fā)田納西河流域時，開創(chuàng)了可行性研究的方法，確保了合理開發(fā)和綜合利用。經(jīng)過不斷完善，可行性研究已成為一個基本的科學(xué)研究方法，被廣泛運用于經(jīng)濟建設(shè)、科技研發(fā)等領(lǐng)域。在公共財政預(yù)算項目支出績效管理領(lǐng)域，可行性研究同樣具有強大的解釋力。由于財政項目支出往往投資周期長、涉及范圍廣、資金額度高，前期可行性研究工作直接影響到項目預(yù)算績效水平的高低；（3）合理性與預(yù)算績效。帕金森（Parkinson）指出，擁有行政權(quán)力的政府部門都有擴張其下屬和機構(gòu)的沖動。而要實現(xiàn)組織擴張，則必須爭取更多的資源。具體到財政項目支出領(lǐng)域，則表現(xiàn)為一些預(yù)算編制單位片面追求公共資源占用最大化，以期通過虛高預(yù)算、擴大規(guī)模、多上項目獲得更多資金，從而導(dǎo)致預(yù)算項目支出編制的粗放性和浮夸性，因此合理性成為決定預(yù)算績效表現(xiàn)優(yōu)劣的重要因素。除上述三大要素之外，相關(guān)性、合規(guī)性及完整性也在一定程度上影響著預(yù)算項目支出的績效。預(yù)算項目支出必須與資金使用單位的發(fā)展規(guī)劃、職能定位及其績效目標(biāo)密切相關(guān)，且經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范的審批程序，并提供內(nèi)容完整、數(shù)據(jù)詳實的預(yù)算申報材料，才有可能取得較好的績效。

6.指標(biāo)設(shè)置。明確影響預(yù)算項目支出績效的主要因素之后，便可有的放矢地設(shè)計出各級各類、細(xì)化量化的評價指標(biāo)。本文遵循“科學(xué)、規(guī)范、簡潔、適用”的原則，基于“目標(biāo)導(dǎo)向、過程控制”的思路，依據(jù)《G省省級部門預(yù)算項目支出績效目標(biāo)管理規(guī)程》，在借鑒參考國內(nèi)已有的財政績效評價指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，針對D市財政預(yù)算項目支出編制特點和績效評價工作要求，設(shè)計了一套預(yù)算項目支出績效目標(biāo)管理評價指標(biāo)體系及評分標(biāo)準(zhǔn)（詳見表2），從項目的必要性、可行性、合理性、相關(guān)性、合規(guī)性、完整性6個方面對評價目標(biāo)進行逐項分析，從定性與定量兩個角度綜合考量預(yù)算項目的績效目標(biāo)。

7.權(quán)重確定。權(quán)重是各級指標(biāo)重要程度的綜合反映，其賦值合理與否關(guān)系到評價結(jié)果的客觀性強弱，因此尋求科學(xué)合理的權(quán)重確定方法至關(guān)重要。目前主要有三類方法：一是主觀賦權(quán)法，如層次分析法（AHP）、專家調(diào)查法（Delphi）、模糊分析法等；二是客觀賦權(quán)法，三是主客觀綜合賦權(quán)法。鑒于地方政府市本級預(yù)算項目支出績效目標(biāo)管理第三方評價尚處于試點探索階段，評價指標(biāo)設(shè)置還在不斷完善中，本文采用專家調(diào)查法確定各級指標(biāo)權(quán)重，權(quán)重詳情見表2。

表2 第三方評價指標(biāo)體系

續(xù)表

（二）數(shù)據(jù)處理和描述性統(tǒng)計

本文基礎(chǔ)數(shù)據(jù)源自D市24個單位提交的47宗預(yù)算重點項目支出績效申報材料。經(jīng)過對材料的初步審核，剔除其中的3宗（內(nèi)容簡單、數(shù)據(jù)缺失），專家組根據(jù)統(tǒng)一的評價指標(biāo)和評分標(biāo)準(zhǔn)，對其余44份材料進行評分后，結(jié)果如下：

1.總體績效。專家組對其中9個項目的立項提出了反對意見，并對19個項目預(yù)算經(jīng)費進行了核減（共計壓縮預(yù)算12，573.45萬元），最后確認(rèn)D市2013年市本級財政預(yù)算項目支出績效目標(biāo)管理的整體水平為中（績效得分75.32分）。

圖2 D市2013年市本級財政支出績效目標(biāo)管理第三方評價得分（從三級指標(biāo)看）

2.維度分析。（1）從各級評價指標(biāo)看，得分超過90分的指標(biāo)是相關(guān)性及合規(guī)性，顯示項目支出符合國家、地方的發(fā)展規(guī)劃，符合相關(guān)部門職能定位，同時也符合相關(guān)預(yù)算法規(guī)及資金管理辦法的要求；而得分低于60分的指標(biāo)是可行性，暴露出預(yù)算編制單位在項目可行性研究論證上明顯不足；另外合理性得分均不足70分反映出預(yù)算單位申報的項目在當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r下，立項條件不充分，支出結(jié)構(gòu)不合理，指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)等問題，各指標(biāo)具體得分情況如下圖所示：

（2）從項目所屬部門看，11個預(yù)算編制單位（所轄項目總平均分）得分在80分以上，占比45.8%；8個單位得分在70至80分之間，占比33.3%；2個單位得分在60至70分之間，占比8.3%；另有3個預(yù)算單位得分低于60分，占比12.5%。

（3）從項目投資規(guī)模看，無論是百萬級還是千萬級項目，投資規(guī)模與績效得分之間并未出現(xiàn)明確的正相關(guān)或負(fù)相關(guān)趨勢，說明投資規(guī)模的大小與預(yù)算績效的高低無關(guān)。

（4）從項目行業(yè)類別看，科技類項目的績效得分明顯高于其它類別，主要歸功于此類項目預(yù)算的可行性與合理性，而規(guī)劃類與文教類項目績效表現(xiàn)欠佳則主要因為兩類項目預(yù)算的合理性不足。

（三）實證檢驗與結(jié)果分析

2.實證檢驗。由于各指標(biāo)量綱相同，且均為正向，故無須進行無量綱處理。

（1）運用統(tǒng)計軟件（SPSS）對數(shù)據(jù)進行多元線性回歸分析處理，結(jié)果如下：

表3 描述統(tǒng)計一覽表（Descriptive Statistics）

表4 回歸系數(shù)一覽表（Coefficientsa）

（2）對數(shù)據(jù)進行多元線性回歸處理，可得線性方程的回歸系數(shù)，β1為下表中Beta欄中各數(shù)。

（3）根據(jù)功效系數(shù)法，以各專家評分的平均值為實際值，將其代入公式進行計算，得到各指標(biāo)的轉(zhuǎn)換值，然后乘以各指標(biāo)的權(quán)重即可得到各指標(biāo)的綜合單項分值，再求和可得被評對象綜合績效評價結(jié)果，如下所示：

各變量Xi前的系數(shù)代表各指標(biāo)對總得分的影響力，由上式可知，X1（項目的不可或缺性）、X3（項目可研論證的充分性）、X4（項目實施的內(nèi)部條件充分性）、X10（項目績效指標(biāo)設(shè)置的針對性）、X11（項目績效指標(biāo)設(shè)置的可操作性）、X12（項目支出規(guī)模的合理性）這幾個指標(biāo)的影響系數(shù)較大，其中X3（項目可研論證的充分性）的影響系數(shù)最大，為0.225；其次X12（項目支出規(guī)模的合理性），為0.199；再次X4（項目實施的內(nèi)部條件充分性），為0.141。

3.結(jié)果分析。通過對系數(shù)及正態(tài)分布曲線的觀察比較，可推斷出影響市本級財政預(yù)算項目支出績效目標(biāo)管理水平高低的主要因素所在，如下圖所示。

圖3 項目可研論證的充分性指標(biāo)正態(tài)分布曲線圖

圖4 項目實施的外部條件充分性指標(biāo)正態(tài)分布曲線圖

圖5 項目支出規(guī)模的合理性指標(biāo)正態(tài)分布曲線圖

由上圖（N=44為大樣本）可以看出，對影響系數(shù)較小的指標(biāo)，如外部條件充分性指標(biāo)，正態(tài)分布曲線擬合得較好；而對影響系數(shù)較大的指標(biāo)，如“項目可研論證的充分性”正態(tài)分布曲線擬合得尚可，但“項目支出規(guī)模的合理性”的正態(tài)分布曲線擬合得較差，由此可推斷，預(yù)算項目支出規(guī)模存在一定的問題。

三、預(yù)算項目支出績效目標(biāo)管理中存在的問題

綜合實證分析數(shù)據(jù)與專家審核意見后，本文發(fā)現(xiàn)共性問題如下：

（一）必要性方面

一是部分項目脫離當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟、社會發(fā)展實際，一味追求“高、大、上”，過度超前發(fā)展，如環(huán)保物聯(lián)網(wǎng)項目；二是部分項目可在既有基礎(chǔ)上升級改造，而無需推倒重來，如本次評價的公路車輛監(jiān)測記錄（卡口）系統(tǒng)改造項目。政府集中采購的節(jié)奏通常難以追趕科技發(fā)展的步伐，預(yù)算單位應(yīng)以適用、適度為原則，無需全盤更新所有的系統(tǒng)設(shè)備；三是個別項目背離政策初衷和輿論環(huán)境，急功近利追求短期效益，如文藝演出專項。在“走基層、轉(zhuǎn)作風(fēng)、改文風(fēng)”的政策背景下，該項目卻將工作重點定位于閉門排練精品劇目，沖擊專業(yè)獎項，而非基層文藝演出上。

（二）可行性方面

多數(shù)項目缺乏內(nèi)容詳實、論證充分的可行性分析。本次評價的44個項目中，27個未見任何形式的可行性研究說明，2個項目的可行性研究內(nèi)容過于簡略，只有14個項目提供了內(nèi)容完整、數(shù)據(jù)詳實的可研分析材料。評價還發(fā)現(xiàn)，部分預(yù)算單位把上級批復(fù)、工作計劃等同于可研分析，而未根據(jù)部門情況及項目特點進行深入研究；另有個別單位委托社會機構(gòu)編制可行性研究報告，在商業(yè)利益的驅(qū)動下（成為項目未來的實際承建者或間接受益人），可研報告變成了“必行報告”，研究的信度與效度失準(zhǔn)。

（三）合理性方面

1.指標(biāo)設(shè)計不科學(xué)，未對績效總體目標(biāo)進行細(xì)化、量化，績效指標(biāo)的可測量性差。如培育企業(yè)上市項目申報表中，只籠統(tǒng)敘述了要達到的目標(biāo)，而沒有針對性的經(jīng)濟績效指標(biāo)，從而導(dǎo)致預(yù)算績效的虛化、泛化。

2.支出結(jié)構(gòu)不合理，違背了嚴(yán)謹(jǐn)編制預(yù)算和據(jù)實列支資金的基本原則。評價發(fā)現(xiàn)：（1）一些項目使用模糊化處理方式爭取更多預(yù)算，如博物館物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)應(yīng)用示范展廳項目提出的50項展品采購費用444.5萬元；（2）另一些項目采用堆砌概念的方式爭取更多預(yù)算，如信息化構(gòu)建項目提出的軟硬件維護經(jīng)費295.772萬元；（3）還有一些項目通過重復(fù)列支的方式擴大預(yù)算規(guī)模，如數(shù)據(jù)中心項目將部分日常本職工作列入預(yù)算支出之中，整體虛高725.19萬元。

（四）完整性方面

1.多數(shù)項目預(yù)算支出明細(xì)中缺乏測算依據(jù)、計算過程及可比價格。大部分項目預(yù)算支出明細(xì)過于簡略，這種既無測算依據(jù)，又無計算過程，亦無可比價格的支出“明細(xì)”，實難副實。加上各單位抱持“寧多勿少，寧高勿低”的申報原則，導(dǎo)致申報的預(yù)算支出規(guī)模普遍偏高。

2.部分項目的佐證材料準(zhǔn)備不充分、提交不及時。多數(shù)預(yù)算單位都能積極配合第三方，落實申報工作，也有部分單位并未真正認(rèn)識到預(yù)算支出引入第三方評價的重要性，延遲提交或未提交申報材料。

四、對策建議

當(dāng)前的改革已經(jīng)進入到了深水區(qū)和攻堅期，中央提出必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領(lǐng)域改革，具體到財政預(yù)算績效管理領(lǐng)域更是如此。預(yù)算項目支出績效目標(biāo)管理觸及到一些部門單位的既得利益，實施起來難度較大，不但需要體制內(nèi)部達成共識、協(xié)同配合，更需要體制外部積極介入、共同參與。具體而言，可從兩個層面一起努力：

（一）對預(yù)算編制單位而言

1.應(yīng)基于實際需求，審慎選擇項目申報，嚴(yán)謹(jǐn)編制預(yù)算，據(jù)實列支資金。預(yù)算單位應(yīng)先調(diào)查摸底已有的軟、硬件設(shè)施，再根據(jù)實際需要進行申報，并自覺控制預(yù)算規(guī)模，據(jù)實列支明細(xì)。

2.應(yīng)基于投入產(chǎn)出，做好可行性研究與論證。各預(yù)算單位應(yīng)該對申報的項目進行全面深入分析研究，提供詳實的數(shù)據(jù)支撐、客觀的風(fēng)險評估，以便財政管理部門優(yōu)化資源配置，確保財政資金用到最需要的地方。

3.應(yīng)基于績效目標(biāo)，設(shè)計細(xì)化量化、可行易測的績效指標(biāo)。各預(yù)算單位應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)卣傮w發(fā)展規(guī)劃和中心工作要求，結(jié)合本部門職能定位，設(shè)定切實可行的績效目標(biāo)，進而在此基礎(chǔ)上，設(shè)計出反映項目屬性特點，涵蓋質(zhì)量數(shù)量和成本效果等內(nèi)容的量化可測的績效指標(biāo)，更好地體現(xiàn)項目預(yù)算績效水平。

（二）對財政管理部門而言

1.建立兩庫，完善針對項目支出的地區(qū)性項目庫和個性化指標(biāo)庫內(nèi)容。針對一些預(yù)算單位推出的“花樣翻新、名目繁多”的新增項目，財政管理部門應(yīng)建立起專項支出項目庫，做到“要預(yù)算，先入庫”。由財政管理部門對預(yù)算單位申報的項目進行評審，確定其績效目標(biāo)的虛實，現(xiàn)實需求的多少后，再擇優(yōu)加入項目庫中。與此同時，財政管理部門應(yīng)注意收集、整理以往專項支出績效評價資料，概括提煉出有代表性的細(xì)化量化、可行易測的個性化指標(biāo)，分門別類地歸入績效評價指標(biāo)庫，并不斷更新完善。一旦建立起適合本地區(qū)專項支出績效評價的績效指標(biāo)庫后，預(yù)算單位在績效申報時便有例可循，不再陷入無所適從的境地。

2.重視培訓(xùn)，提升預(yù)算編制單位績效目標(biāo)管理的意識和技能。主管部門普遍重視直觀的考核手段，如指標(biāo)、評分等，而相對輕視教育、培訓(xùn)的作用?？冃Ч芾砝碚撜J(rèn)為，績效評價的技術(shù)手段和教練手段具有同等重要的作用。事實上組織預(yù)算單位學(xué)習(xí)績效管理理論，強化績效目標(biāo)意識，提高預(yù)算申報技能，遠比單純的考核評分更重要。因此，在績效評價工作中應(yīng)根據(jù)具體情況對被評價對象進行適時的教練指導(dǎo)，以期不斷提升預(yù)算績效管理水平。

3.落實問責(zé)，強化預(yù)算績效目標(biāo)管理評價結(jié)果的有效應(yīng)用?？冃Ч芾砝碚撜J(rèn)為，績效考核評估只是全面績效管理的一個手段而已，評價結(jié)果的應(yīng)用才是績效管理的目的所在。有鑒于此，財政管理部門應(yīng)堅持“基于結(jié)果、績效導(dǎo)向”的原則，切實引導(dǎo)預(yù)算單位注重財政資金的支出效果。具體而言：一是將評價結(jié)果作為下一年度項目預(yù)算資金安排的重要參考依據(jù)；二是將預(yù)算申報時的評價結(jié)果與預(yù)算執(zhí)行中、預(yù)算支出后的評價結(jié)果進行對比分析，幫助預(yù)算單位提升財政資金的使用績效；三是將評價結(jié)果適時公布，增加財政預(yù)算透明度的同時增強各預(yù)算單位績效管理意識。

五、余論

從傳統(tǒng)預(yù)算管理轉(zhuǎn)向預(yù)算績效管理，從內(nèi)部監(jiān)督管理轉(zhuǎn)向內(nèi)外結(jié)合監(jiān)督管理，從重資金投入管理轉(zhuǎn)向重預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)管全過程績效管理，不僅是財政管理工作的一次重大變革，也是財政管理理念的一次飛躍。盡管地方政府部門預(yù)算項目支出績效評價機制尚存在著評價人員不夠?qū)I(yè)，評價方法不夠科學(xué)，評價結(jié)果不夠客觀等不足之處，但具有穩(wěn)定心理預(yù)期的績效評價制度本身已經(jīng)漸入人心，在相當(dāng)程度上減少了預(yù)算單位“重投入、輕產(chǎn)出，重分配、輕管理”的財政資金使用慣性，提升了財政資金的使用績效。地方政府部門應(yīng)充分利用績效評價這一工具，著力構(gòu)建“預(yù)算編制有目標(biāo)、目標(biāo)申報有評估、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價，評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程、雙向式預(yù)算項目支出績效目標(biāo)管理體系，切實引導(dǎo)預(yù)算單位提高預(yù)算績效目標(biāo)管理水平。

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【責(zé)任編輯 連家明】

F812.2

A

1672-9544（2014）08-0046-08

2014-05-19

楊凱，講師，博士，研究方向為財政理論與政策。

2013年廣東省財政廳財政科學(xué)研究項目（粵財辦［2013］17號）。