深化縣級全口徑預算管理改革問題及對策

李志鵬

（即墨市財政局，山東 266200）

深化縣級全口徑預算管理改革問題及對策

李志鵬

（即墨市財政局，山東 266200）

縣級財政預算管理是國家財政預算管理體系的重要組成部分。隨著財政體制改革的深入，全國縣級財政的預算改革也在加快推進。當前縣級財政預算編制中仍存在著重公共財政資金、輕其他財政資金，預算收入安排不夠合理，部門預算支出標準不健全，專項資金使用效率不高，預算安排不夠準確等一些亟待解決的問題。本文從縣級財政預算管理的實際情況出發(fā)，梳理目前縣級財政預算管理中存在的問題，在此基礎(chǔ)上，就規(guī)范預算編制管理，建立縣級財政全口徑預算制度提出建議。

縣級財政 全口徑預算 預算管理 政策建議

我國財政預算包括公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算四套預算。除此以外，地方政府在財力不足的情況下，還成立各種融資平臺公司融資進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這部分資金最終也需要財政資金來償還。所謂全口徑財政預算，就是將上述財政資金全部納入政府預算報告，提交本級人大審批。全口徑財政預算將更有助于財政資金的規(guī)范管理，更有利于財政資金的公開、透明，也便于更好地接受監(jiān)督。黨的十八屆三中全會提出要建立現(xiàn)代財政制度，要求改進預算管理制度，建立全面規(guī)范、公開透明的預算管理體制。2014年2月11日國務(wù)院第二次廉政工作會議上，李克強總理要求把政府所有收支全部納入預算管理，做到收入一個“籠子”，預算一個“盤子”，支出一個“口子”?？梢姡趶截斦A算管理改革已成為當前深化財政體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、目前縣級財政預算編制管理中存在的問題

1.縣級財政預算安排“重公共財政資金、輕其他財政資金”，全口徑財政預算制度尚未建立。目前，縣級財政預算編制中仍習慣沿用以前年度做法，在財政預算報告中，對公共財政預算資金的預算編制很重視，按收支科目分門別類進行了詳細安排，并具體安排到部門預算；但對政府性基金等其他資金的預算安排不夠重視，往往只在預算報告中列示收支大數(shù)，或者簡單進行分類，從中無法知道資金到底具體用于哪個項目、金額多少，安排粗放，透明度不高。

另外，縣級財政尚有大量的融資建設(shè)資金未納入預算管理。分稅制以來，中央、地方共享稅收大頭由中央財政分走，而劃歸地方所有的地方稅收增長乏力；同時，隨著養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、環(huán)保等民生事業(yè)的不斷發(fā)展，地方剛性支出卻不斷增多，地方財力與事權(quán)不匹配問題越來越嚴重。為發(fā)展地方經(jīng)濟，促進財源增長，在財力不足的情況下，地方政府大多采取融資方式進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這部分資金以政府信用及資產(chǎn)進行抵押擔保，最終通過土地、稅收等財政資金進行償還，理應納入政府預算體系進行管理。但根據(jù)《預算法》的規(guī)定，地方財政不得安排赤字預算。因此這部分資金大多由縣級政府成立的投融資平臺公司進行管理，游離于財政預算管理體系之外，使縣級財政預算難以反映政府資金活動的全貌。上述問題的存在，表明縣級財政尚未建立起規(guī)范的全口徑財政預算體系。

2.收入預算采取基數(shù)加增長模式，不夠科學合理。收入預算安排是財政預算安排的前提和基礎(chǔ)?？h級財政預算安排時往往“重支出，輕收入”，支出預算一般采取零基預算法，而收入預算一般采取基數(shù)加增長模式。主要原因：財政部門不直接從事稅收、土地收入等財政收入具體征管工作，收入的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)由稅務(wù)、土地等征管部門掌握，由于信息的不對稱，財政預算編制人員難以準確掌握收入增減的具體數(shù)據(jù)；各收入征管部門每年提報收入計劃時，也往往大致測算分析一下來年的收入趨勢，在本年數(shù)字基礎(chǔ)上加加減減確定下年收入計劃，科學性不強。因此，縣級財政部門在匯編收入預算時，基本都是在上年收入完成數(shù)基礎(chǔ)上，根據(jù)支出需求情況確定收入增長率來安排收入預算，收入預算的科學準確性不高。

3.部門預算支出標準不健全，預算追加頻繁。財政支出預算來源于部門支出預算的匯編。部門支出預算包括人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和單位專項。除人員經(jīng)費可以按照人員工資標準據(jù)實核定外，部門、單位公用經(jīng)費和專項經(jīng)費的確定就涉及到支出標準的問題。會議、接待、車輛維護等公用經(jīng)費的預算安排需要確定統(tǒng)一、合理的支出標準；專項資金預算安排也需要根據(jù)單位的工作性質(zhì)、繁簡程度等具體情況確定合理的支出標準，如：公安消防設(shè)備購置、食品安全管理及宣傳、疾控及環(huán)保監(jiān)測費、城區(qū)市政環(huán)衛(wèi)綠化及市政設(shè)施維護管理經(jīng)費等等，均涉及按什么標準安排預算資金問題。但目前縣級財政支出標準體系尚不健全，往往部門、單位公用經(jīng)費支出標準多年不變，過低、過粗，而單位專項的安排隨意性又較大，實際執(zhí)行中不少部門、單位存在隨意調(diào)整專項資金用途的問題。預算下達后，部分部門、單位還常常以預算資金安排不足或需要辦理某一事務(wù)為理由，申請追加資金，由于沒有明確的支出標準，造成預算追加頻繁，約束力不強。

4.法定或?qū)ｍ椯Y金預算安排比重過大，資金效率不高。財政部部長樓繼偉在接受新華社記者采訪時說過，我國目前與財政收支增幅或GDP掛鉤的重點支出涉及農(nóng)業(yè)、教育、文化、科技、社保等7大類，2012年僅財政安排的上述7類重點支出就占全國財政支出的48%。具體到縣級財政，教育、農(nóng)業(yè)、科技等法定支出預算占財政支出預算比重更高，應在50%以上。這些法定支出事項即使某一年里實際工作不需要這么多資金，也不得不按掛鉤比率或增幅予以安排。這部分資金往往年終花不完，只有結(jié)轉(zhuǎn)下年再行安排；有些支出事項本年完全可以不安排，但由于法定支出增長幅度的要求，在相關(guān)部門的要求下，也只好予以安排，造成資金使用效益不高。

另外，縣級財政資金中還有大量要求?？顚Ｓ玫馁Y金，如：人防費、水資源費、墻體節(jié)能費、教育附加費等專項收費，要求?？顚Ｓ?；土地出讓資金本身就屬于專門用途的基金，又將其中約50%左右的資金固化用途，如自土地資金中提取的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、教育資金、國有土地收益金等土地基金，均明確要求具體用途，不能統(tǒng)籌安排使用。專項資金固化用途后，常常因沒有符合用途的項目，造成預算無法使用這部分資金，結(jié)余很大；而同時某些真正需要安排的事項又往往沒有資金來源，不得不從預算中剔除。

樓繼偉部長曾指出：支出掛鉤機制在特定發(fā)展階段為促進這些領(lǐng)域的事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也不可避免帶來財政支出結(jié)構(gòu)固化僵化，加大政府統(tǒng)籌安排財力的難度，掛鉤制度往往使財政預算安排脫離實際。這一現(xiàn)象在縣級財政中較為突出，形成縣級財政決算時專項資金結(jié)余多，實際支出因沒有資金來源而長期暫付掛賬的現(xiàn)象。

5.上級專項轉(zhuǎn)移支付資金無法準確預測，預算安排不準確。隨著收入的不斷增長，上級集中的財政資金越來越多，部分資金還具有專項用途，如新增建設(shè)用地使用費、水利建設(shè)基金、排污費等，這些資金一部分再通過項目以轉(zhuǎn)移支付的方式撥付下級財政部門。根據(jù)規(guī)定，專項轉(zhuǎn)移支付資金也要列入每年財政預算向本級人大匯報。但由于縣級財政部門編制預算時，根本無法提前知道上級專項轉(zhuǎn)移支付的項目和數(shù)額，只能按上年數(shù)估算，與實際情況往往差距較大，造成預算數(shù)和決算數(shù)差距較大。

二、深化縣級全口徑預算管理改革的建議

1.統(tǒng)籌安排縣級財政資金，建立“五位一體”全口徑財政預算。縣級財政收支規(guī)模相對較小，財政部門對各類財政資金的來源和使用情況可以全面掌握。因此，縣級財政應將所有政府資金全部納入預算總盤子統(tǒng)籌安排，編制全口徑財政預算，集中統(tǒng)一管理，全面接受監(jiān)督。首先，全面、準確、真實、精細地編制公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算，不厚此薄彼，全部納入本級人大預算報告范疇，實現(xiàn)本級人大對這四部分資金的全口徑監(jiān)管。其次，深化預算編制改革，將政府融資納入預算管理，真正使所有財政收支全部納入預算大盤子，實現(xiàn)上述資金及政府融資“五位一體”的全口徑財政預算管理體系，從而實現(xiàn)李克強總理提出的“把政府所有收支全部納入預算管理”的要求。

2.科學測算收入預算，建立合理的支出標準體系，硬化預算約束。一是采用因素分析法科學測算確定縣級財政收入預算。財政收入既涉及稅收收入，又涉及行政事業(yè)性收費、土地資金等非稅收入。科學確定每年的收入預算，需要縣級財政預算編制人員具有較高的專業(yè)知識和綜合分析判斷能力。預算編制人員需要不斷關(guān)注宏觀經(jīng)濟形勢和上級財經(jīng)政策的變化，分析測算其對本地財政收入的影響；平日做好各項收入的調(diào)查研究和數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析工作，建立起較長年份的經(jīng)濟指標和收入數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性數(shù)據(jù)庫，如：水電氣耗用量、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、大項目的投產(chǎn)等事項與稅收的關(guān)系，房地產(chǎn)市場與房地產(chǎn)稅收、土地資金收入的關(guān)系，外貿(mào)進出口指標與出口退稅的關(guān)系等等。通過各種經(jīng)濟數(shù)據(jù)的分析，了解收入稅源稅基變化情況，合理確定每年的收入預算。

二是定期調(diào)整、合理確定財政支出標準，細化部門預算編制。根據(jù)本地的實際情況定期分類確定公用經(jīng)費標準；認真研究部門、單位的工作職責和工作性質(zhì)，通過橫向比較、預算評審、政府采購或政府購買服務(wù)等形式確定專項資金安排標準；同時細化部門預算編制，將部門預算明細到項目，經(jīng)人大批準后公開對外公布，接受群眾的監(jiān)督。

三是嘗試建立滾動預算及跨年度預算平衡機制。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和現(xiàn)代財政制度改革的不斷深入，目前《預算法》確定的“收支平衡、略有結(jié)余”預算安排原則將可能被打破?？h級財政可先行一步，嘗試建立跨年度彌補超預算赤字的機制。同時嘗試建立“滾動預算”，根據(jù)財政中長期規(guī)劃，編制2—3年的跨年度財政預算，當年收入完成超預算較大時，可以將下一年度的支出提上來安排，當年收入難以完成預算指標時，可以將部分非剛性支出項目結(jié)轉(zhuǎn)下年安排支出。

四是嚴肅預算約束，嚴格控制追加支出。財政預算一經(jīng)人大批準，具有法律性，非經(jīng)法定程序不得隨意變動。縣級財政部門應不斷完善支出標準，確保部門、單位的正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費的需求；同時不斷加強對“三公經(jīng)費”等公用經(jīng)費管理，大力壓減部門單位非必需支出，規(guī)范支出管理，堵住部門、單位追加經(jīng)費的源頭需求，從而減少預算追加，嚴肅預算約束力。

3.建立縣級政府融資預算管理及額度控制制度，規(guī)避財政風險。目前，縣級政府融資資金管理模式不一，“猶抱琵琶半遮面”，并且融資規(guī)模越來越大，融資方式也從銀行貸款的間接融資向信托、中短期票據(jù)、發(fā)債等直接融資模式轉(zhuǎn)變，因此加強地方債務(wù)融資管理勢在必行。雖然《預算法》明確規(guī)定地方政府不得舉債，但地方融資舉債已既成事實，難以短期內(nèi)取消，建議將該事項“由暗變明”，使其規(guī)范管理。首先應將融資收支全部納入預算管理，報人大審批，接受群眾監(jiān)督；其次實行融資總額控制，通過量化的控制指標，將融資收支關(guān)進預算“籠子”里，給縣級融資加上“緊箍咒”、“安全閥”，從而規(guī)避財政風險，確保財政經(jīng)濟健康、持久、穩(wěn)定發(fā)展。

4.清理規(guī)范支出掛鉤事項，增強縣級財政統(tǒng)籌調(diào)控能力。各類法定支出及?？顚Ｓ玫馁Y金過多，造成“跑部錢進”及資金使用效率不高等問題，束縛了縣級財政綜合調(diào)控資金的能力，不利于縣級財政根據(jù)自己的財力科學合理安排實實在在的財政支出。建議國家相關(guān)部委，加強溝通研究，適時清理、取消、規(guī)范各類資金掛鉤及?？顚Ｓ檬马?，除必須保留事項外，變專項轉(zhuǎn)移支出為一般性轉(zhuǎn)移支付，變專款專用資金為一般性財力資金。為確保原掛鉤資金及專款資金支持的相關(guān)事業(yè)的發(fā)展，可以制定事業(yè)發(fā)展需達到的基本標準和后期需逐步達到的最終目標，由財政資金予以保障。

5.建立財政支出績效預算評價目標，積極開展財政績效評價工作。科學合理的支出績效評價有助于財政預算安排的科學性、合理性。為此，縣級財政部門需要完善財政支出績效評價體系，使之不只是落在紙面上，更重要的是真正運用到實際工作中，發(fā)揮其作用。一是應建立項目預算評審機制，安排各類專項預算時，可以聘請專家、權(quán)威部門、社會中介、人民群眾代表進行評審，解決專項預算安排的隨意性和不合理性；二是安排支出預算時，同步確定支出預算績效評價目標和評價標準，為預算執(zhí)行事中、事后績效評價打好基礎(chǔ)。通過目標明確、責任明晰、評價有據(jù)的專項資金績效評價工作，確保各類財政資金真正發(fā)揮應有的效率和效益。

【責任編輯 孟憲民】

F812.2

A

1672-9544（2014）08-0023-03

2014-02-25

李志鵬，高級會計師，主要研究方向為財政理論與實踐。