以財(cái)稅改革促進(jìn)國(guó)家治理體系創(chuàng)新

以財(cái)稅改革促進(jìn)國(guó)家治理體系創(chuàng)新

文/張 克

長(zhǎng)期以來(lái)，民營(yíng)資本“玻璃門(mén)”“彈簧門(mén)”現(xiàn)象和勞資糾紛成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壁壘，本輪改革提出的允許非國(guó)有資本參股國(guó)有資本投資項(xiàng)目等舉措具有風(fēng)向標(biāo)意義。

十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》吹響了中國(guó)社會(huì)整體性和深層次改革的新號(hào)角?！稕Q定》第五章用專門(mén)的一個(gè)部分論述“深化財(cái)稅體制改革”，并在行文順序上位居各項(xiàng)具體經(jīng)濟(jì)改革之首，這在黨的中央全會(huì)文件中極為罕見(jiàn)。與此同時(shí)，《決定》改變了將財(cái)政視作單純經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的傳統(tǒng)思維，高屋建瓴的將財(cái)政制度建設(shè)提升到“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的高度，展現(xiàn)出中央對(duì)財(cái)稅體制改革的空前重視和治國(guó)理政方略上的重大轉(zhuǎn)型。

明晰產(chǎn)權(quán)和分配方式，釋放國(guó)企改革紅利

十八屆三中全會(huì)《決定》中論述國(guó)有企業(yè)改革的一系列重大政策創(chuàng)新，不僅回應(yīng)了社會(huì)期待，更是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的一件大禮包。值得提醒的是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位、財(cái)稅體制改革、法治中國(guó)建設(shè)等近期熱議的內(nèi)容固然極為重要，但在堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度一章中頗多新意的國(guó)企改革，應(yīng)當(dāng)置于全局性的地位予以特別關(guān)注。

新一輪國(guó)企改革的關(guān)鍵詞是產(chǎn)權(quán)與分配，企業(yè)的所有制與利潤(rùn)分配方式，是國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度中具有根本性意義、與公共利益密切相關(guān)的重大政策。

《決定》將非公有制經(jīng)濟(jì)與公有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)同等對(duì)待，提出二者都不可侵犯，即是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的多種所有制提供平等保護(hù)。更重要的是，《決定》提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，國(guó)有資本投資項(xiàng)目允許非國(guó)有資本參股，允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股；上述表達(dá)是對(duì)既往國(guó)企改革所有制方面的重大突破。長(zhǎng)期以來(lái)，民營(yíng)資本“玻璃門(mén)”“彈簧門(mén)”現(xiàn)象和勞資糾紛成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壁壘，本輪改革提出的允許非國(guó)有資本參股國(guó)有資本投資項(xiàng)目等舉措具有風(fēng)向標(biāo)意義；通過(guò)員工持股，資本所有者與勞動(dòng)者形成利益共同體的論述更是極具進(jìn)步意義。此前《證券法》與《公司法》都對(duì)發(fā)起股東人數(shù)作出不得超過(guò)200人的限制，證監(jiān)會(huì)也發(fā)文叫停了以工會(huì)形式操作的職工持股，落后的法律體制無(wú)法為勞資雙方共享企業(yè)利潤(rùn)提供有效保障。允許混合所有制實(shí)行企業(yè)員工持股的新提法，則可以充分調(diào)動(dòng)勞資雙方的積極性。

2013年5月，清華大學(xué)公共管理學(xué)院前院長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員陳清泰提出了國(guó)企改革的新思路。他認(rèn)為國(guó)企改革應(yīng)從“經(jīng)營(yíng)國(guó)企”轉(zhuǎn)向“經(jīng)營(yíng)國(guó)資”，即國(guó)有資產(chǎn)的資本化管理。檢視《決定》，可以發(fā)現(xiàn)“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”的論斷赫然在列。從管“經(jīng)營(yíng)”到管“資本”，強(qiáng)調(diào)的是國(guó)企以更為市場(chǎng)化的方式參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)政企分開(kāi)。模仿新加坡“淡馬錫”運(yùn)營(yíng)模式的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司和投資公司，有望在今后成為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新亮點(diǎn)。政府和國(guó)有企業(yè)有意識(shí)地退出具體經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)，轉(zhuǎn)而代表全民作控股股東，是一項(xiàng)具有戰(zhàn)略意義的制度創(chuàng)新。

近年來(lái)，要求將國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)進(jìn)行社會(huì)分紅的呼聲此起彼伏，可惜一直未能落實(shí)為具體政策。目前一般競(jìng)爭(zhēng)類央企的紅利上繳比例是10%，資源類央企上繳比例是15%，軍工科研類央企的上繳比例在5%，大量憑借公共資源壟斷而獲取的巨額利潤(rùn)留存于企業(yè)自身，而未能全民共享。《決定》明確提出，劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金，國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例到2020年提高到30%，這是探索國(guó)企收益全民共享一大進(jìn)展。

完善預(yù)算管理體制，推進(jìn)透明政府建設(shè)

《決定》旗幟鮮明地提出，“改進(jìn)預(yù)算管理制度。實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”。各國(guó)歷史證明，預(yù)算不公開(kāi)的政府不是透明的政府，不透明的政府無(wú)法成為一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府。

目前，我國(guó)《預(yù)算法》修改的最重要問(wèn)題，就是要按照現(xiàn)代的預(yù)算制度，將人大、政府及相關(guān)部門(mén)在預(yù)決算過(guò)程的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任進(jìn)行重新配置和劃分。按照目前的預(yù)算法，人大不能直接修改政府的預(yù)算案，只能建議，也就是說(shuō)，即使人大認(rèn)為預(yù)算不合理，也只能要求政府部門(mén)來(lái)修改，而不能直接修改。所以說(shuō)，現(xiàn)行預(yù)算法基本上處于責(zé)任虛位的狀態(tài)。

預(yù)算法修改之所以長(zhǎng)路漫漫，蓋因這部法律調(diào)整的法律關(guān)系、權(quán)力分配錯(cuò)綜復(fù)雜，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。預(yù)算法規(guī)定的中央和地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分尚不清晰，中央與地方的分配關(guān)系尚未理順。中央與地方之間收入支出的劃分以及財(cái)政利益分配的權(quán)利完全掌握在中央政府手中，而且分配標(biāo)準(zhǔn)不明確、程序不完備、價(jià)值不明朗，地方財(cái)政自主權(quán)受到很大的限制。一些基層地方政府因?yàn)樨?cái)力有限，連最基本的公共服務(wù)都無(wú)法提供，地區(qū)間財(cái)力失衡的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

新一輪預(yù)算管理體制改革應(yīng)當(dāng)按照《決定》精神，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，《決定》明確提出：“中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過(guò)安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。”這符合國(guó)際通行的普遍經(jīng)驗(yàn)，例如，德國(guó)基本法就規(guī)定：“聯(lián)邦委托各州管理事務(wù)的，聯(lián)邦負(fù)擔(dān)相關(guān)支出。聯(lián)邦法律規(guī)定發(fā)放錢(qián)款待遇并由各州執(zhí)行的，可規(guī)定聯(lián)邦負(fù)擔(dān)全部或者部分費(fèi)用支出。”確保政府的支出責(zé)任隨事權(quán)轉(zhuǎn)移，關(guān)鍵在于提升財(cái)權(quán)分配相關(guān)規(guī)則的法律層級(jí)，加快《中央與地方關(guān)系法》、《轉(zhuǎn)移支付法》等財(cái)政基本法的起草工作，逐步實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系法治化。

以增值稅改革為契機(jī)，合理配置地方財(cái)權(quán)

我國(guó)1994年分稅制改革主要解決了就是中央財(cái)政收入占全國(guó)比重過(guò)低的問(wèn)題，但在強(qiáng)化宏觀調(diào)控能力的同時(shí)促使財(cái)權(quán)不斷上移，事責(zé)不斷下沉，造成中央財(cái)政喜氣洋洋、省級(jí)財(cái)政響響當(dāng)當(dāng)、縣級(jí)財(cái)政哭爹喊娘、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政名存實(shí)亡。中央與地方政府在財(cái)政資源分配上并不如人們想象的是一種零和博弈，即不完全是此消彼長(zhǎng)。分稅制被認(rèn)為是對(duì)以往財(cái)政包干制的替代與超越，上收了財(cái)權(quán)，但其實(shí)只對(duì)預(yù)算內(nèi)收入作出了劃分，包括政府性基金在內(nèi)的非稅收入全部歸屬于地方政府。這就導(dǎo)致了財(cái)政收入結(jié)構(gòu)上的驅(qū)趕效應(yīng)，地方政府加倍做多與土地有關(guān)的租金和稅收收入，土地財(cái)政獨(dú)大的局面由此確立。

《決定》提出“推進(jìn)增值稅改革，適當(dāng)簡(jiǎn)化稅率”，其目標(biāo)在于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和的減少重復(fù)征稅、降低企業(yè)稅負(fù)。然而，原本百分之百歸屬于地方政府的營(yíng)業(yè)稅改為為中央占大頭、地方占小頭的增值稅后難免導(dǎo)致地方政府財(cái)政自主權(quán)再度萎縮，對(duì)土地財(cái)政依賴程度勢(shì)必進(jìn)一步加劇。《決定》進(jìn)而指出，“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”。在本輪結(jié)構(gòu)性減稅的大背景下任何增加納稅人負(fù)擔(dān)的新稅種動(dòng)議都很難獲得民眾的認(rèn)可，恐怕進(jìn)一步明確中央與地方政府間的支出責(zé)任才是破題關(guān)鍵。當(dāng)前先劃分稅種再分配支出責(zé)任的分配模式亟待改革，可以考慮轉(zhuǎn)變?yōu)橄葎澐智宄醒胝c各級(jí)地方政府的支出責(zé)任后再根據(jù)現(xiàn)有的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)逐級(jí)配置財(cái)權(quán)。中央與地方關(guān)系不能淪為政府間的權(quán)力博弈游戲，而應(yīng)當(dāng)在法治框架下實(shí)現(xiàn)有規(guī)有則有序的合理分配，并以此有效促進(jìn)公民社會(huì)福祉的提升。

（作者系清華大學(xué)公共管理學(xué)博士）