探索建立推動軍民融合深度發(fā)展的制度機(jī)制

濟(jì)南軍區(qū)司令部動員部部長 路秀儒

習(xí)近平主席深刻指出，軍民融合發(fā)展作為一項國家戰(zhàn)略，必須同心協(xié)力做好軍民融合深度發(fā)展這篇大文章。經(jīng)過長期實踐，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和軍隊建設(shè)相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，軍民融合的范圍不斷拓展、層次不斷提高、程度不斷加深，取得了比較好的軍事效益和社會效益。但從總體上看，軍民融合仍處于初期發(fā)展階段，組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)不夠健全、軍地協(xié)調(diào)對接不夠順暢、資源融合不夠充分的問題比較突出，“民參軍”渠道不夠暢通、“軍轉(zhuǎn)民”機(jī)制不夠健全的現(xiàn)象仍然存在，一定程度上影響和制約了軍民融合深度發(fā)展。必須牢牢把握實踐要求和運行機(jī)理，加強(qiáng)頂層規(guī)劃設(shè)計，著力在國家層面上建立推動統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地協(xié)調(diào)、需求對接、資源共享四個機(jī)制，探索推動軍民融合深度發(fā)展的科學(xué)路徑。

一、建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，強(qiáng)化軍民融合發(fā)展的組織領(lǐng)導(dǎo)

軍民融合是國家戰(zhàn)略行為，涉及范圍廣、牽扯部門多、協(xié)調(diào)難度大，必須依靠政府主導(dǎo)，由國家高層領(lǐng)導(dǎo)和決策，為軍民融合提供堅強(qiáng)組織保障。2011年，經(jīng)國務(wù)院、中央軍委批準(zhǔn)，成立了由國務(wù)院和軍隊23個部門參加的軍民結(jié)合、寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)體系建設(shè)部際協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)武器裝備科研生產(chǎn)領(lǐng)域跨部門、跨領(lǐng)域的重大事項。但這些機(jī)構(gòu)大多只負(fù)責(zé)軍民融合某個具體方面的工作，還缺乏統(tǒng)一權(quán)威的決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，難以對軍民融合發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、總體協(xié)調(diào)、宏觀指導(dǎo)和有效監(jiān)督。

目前，一些軍民融合發(fā)展相對較好的國家，都建有組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。美國在高層決策、綜合協(xié)調(diào)、政策執(zhí)行三個層面設(shè)立了專門的組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)戰(zhàn)略規(guī)劃的高層機(jī)構(gòu)包括國會、總統(tǒng)國家科學(xué)技術(shù)委員會和總統(tǒng)科技政策局。其中主管綜合協(xié)調(diào)的是各種負(fù)責(zé)軍民一體化的科技規(guī)劃機(jī)構(gòu)，主要包括國防部高級研究計劃局、國防部技術(shù)轉(zhuǎn)移辦公室等；具體的政策執(zhí)行由軍地相關(guān)單位落實。俄羅斯在國家層面成立了國防工業(yè)委員會，主席由副總理兼國防部長擔(dān)任。日本是由總理大臣任主席的國防會議或安全會議負(fù)責(zé)統(tǒng)籌有關(guān)國防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的決策。

借鑒外國的經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，針對我國軍民融合發(fā)展組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)立有兩種參考方案：

第一種方案是組建由國務(wù)院、中央軍委直接領(lǐng)導(dǎo)的專職機(jī)構(gòu)，成員包括國務(wù)院有關(guān)部委、軍隊四總部、海軍、空軍和第二炮兵部隊領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)國家層面軍民融合的政策制定、頂層設(shè)計、決策部署、審批重大事項等。該機(jī)構(gòu)下設(shè)辦公室和專家咨詢委員會，辦公室負(fù)責(zé)軍民融合發(fā)展的綜合計劃、組織協(xié)調(diào)、檢查監(jiān)督等日常工作，專家咨詢委員會負(fù)責(zé)研究起草軍民融合發(fā)展的相關(guān)政策法規(guī)，就國家層面軍民融合發(fā)展重大問題提供咨詢意見。軍區(qū)和地方省、市、縣建立對應(yīng)的區(qū)域性軍民融合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)貫徹落實上級決策指示，組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)軍民融合發(fā)展工作。這一案的好處是決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)級別較高，權(quán)威性強(qiáng)，能夠有效統(tǒng)合各個領(lǐng)域的軍民融合發(fā)展。

第二種方案是依托現(xiàn)有國防動員委員會體系建立軍民融合發(fā)展組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，國家國防動員委員會負(fù)責(zé)國家層面軍民融合的頂層設(shè)計、決策部署、審批重大事項，國家國防動員委員會綜合辦公室負(fù)責(zé)軍民融合發(fā)展的綜合計劃、組織協(xié)調(diào)、檢查監(jiān)督等日常工作，各專業(yè)辦公室負(fù)責(zé)本系統(tǒng)軍民融合發(fā)展相關(guān)政策法規(guī)的起草，就有關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的重大問題提供咨詢意見。為便于組織協(xié)調(diào)落實，可提升各辦公室的行政級別，配備專職人員。這一案的好處是可以充分利用國防動員委員會組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)比較完善的優(yōu)勢，在不另設(shè)機(jī)構(gòu)的情況下，迅速形成縱向貫通、橫向全覆蓋的軍民融合領(lǐng)導(dǎo)管理體系。

二、建立軍地協(xié)調(diào)機(jī)制，搭建軍民融合發(fā)展的合作平臺

從軍民融合發(fā)展的需要來看，軍地之間的協(xié)調(diào)十分重要。但目前還未建立規(guī)范、權(quán)威的軍民通用信息交流平臺。軍隊不能全面掌握地方單位的資質(zhì)條件，軍事需求信息交流局限于“軍字頭”單位；民用企業(yè)特別是高科技企業(yè)，希望參與到國防科研生產(chǎn)和國防科技工業(yè)建設(shè)，但沒有渠道了解軍隊需求。軍地之間信息閉塞、條塊分割，影響了地方先進(jìn)技術(shù)在軍事領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化和運用。

為加強(qiáng)軍地之間的協(xié)調(diào)，應(yīng)建立軍民融合聯(lián)席會議、專題協(xié)作和信息共享三項制度，著力解決技術(shù)要求高和涉及軍隊信息作戰(zhàn)、高新武器裝備研發(fā)、尖端武器保障等重點難點問題，實現(xiàn)軍民融合軍地?zé)o縫鏈接，順利推進(jìn)。

聯(lián)席會議制度，就是由各級國防動員委員會綜合辦公室牽頭，每年召開一次軍民融合發(fā)展相關(guān)單位參加的聯(lián)席會議，總結(jié)上一年軍民融合發(fā)展情況，分析當(dāng)前形勢，部署下一階段工作任務(wù)。專題協(xié)作制度，就是根據(jù)工作需要，臨時組織軍地有關(guān)人員就某一重大問題進(jìn)行協(xié)商。信息共享制度，就是依托政府和軍隊信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌建立武器裝備科研生產(chǎn)、軍隊人才培養(yǎng)、軍隊保障和國防動員信息數(shù)據(jù)庫、智能化決策支持系統(tǒng)。

三、建立需求對接機(jī)制，促進(jìn)軍民融合發(fā)展的有效落實

軍事需求對軍民融合發(fā)展具有重要的牽引作用，應(yīng)按照軍事需求提報論證工作規(guī)范化、法制化的要求，逐級建立完善提報機(jī)制。但從當(dāng)前情況看，軍事需求對接仍存在需求不明、職責(zé)不清、流程不規(guī)范等問題，在實際工作中表現(xiàn)為多頭提、重復(fù)提，交叉重復(fù)現(xiàn)象嚴(yán)重；提出的需求分類不科學(xué)、內(nèi)容不完整，缺乏科學(xué)論證，難以有效落實；等等。應(yīng)按照環(huán)形、閉合的模式，建立需求提報、論證評估、執(zhí)行落實、反饋調(diào)整四項制度。

需求提報，根據(jù)軍隊擔(dān)負(fù)的使命任務(wù)，由各級作戰(zhàn)部門牽頭，按照“自下而上、綜合集成”的思路提出軍隊能力建設(shè)的各項能力需求和資源要素需求，重點解決“需要什么”的問題。論證評估，由國防動員委員會各辦公室會同相關(guān)領(lǐng)域的專家，從技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)供給力、綜合效益等方面，對第一階段提出的軍事需求進(jìn)行全面、系統(tǒng)的分析評估，并逐級上報審批，重點解決“融什么”的問題。執(zhí)行落實，國務(wù)院和地方政府將核定的軍事需求，納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，按級抓好落實，解決“怎么融”的問題。反饋調(diào)整，各級國防動員委員會對軍事需求落實情況進(jìn)行檢查評估，根據(jù)反饋結(jié)果對落實過程進(jìn)行調(diào)控，提高軍事需求落實質(zhì)量。

四、建立資源共享機(jī)制，提高軍民融合發(fā)展的質(zhì)量效益

軍民融合的基本要求是打破軍地之間自成體系、自我封閉、自我保障的做法，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)的良性互動、相互促進(jìn)、共同提高。近年來，雖然各級政府出臺了一些“民參軍”、“軍轉(zhuǎn)民”的政策，但參與不了、轉(zhuǎn)變不成的現(xiàn)象仍比較普遍，“玻璃門”“彈簧門”“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象依然存在。同時，軍民通用標(biāo)準(zhǔn)體系也沒有真正建立起來，地方相關(guān)部門在建設(shè)時難以顧及軍事需求，比如一些民用飛機(jī)、船舶和大型機(jī)械裝備征用后難以進(jìn)行技術(shù)加裝改裝，制約了軍民融合深入發(fā)展。應(yīng)從以下兩個方面下工夫：

一方面，注重激發(fā)調(diào)動地方的積極性。堅持“誰建設(shè)、誰受益”的原則，采取軍建民用、民建軍用、軍民合建合用等多種共享方式，給予承擔(dān)國防義務(wù)、參與軍品科研生產(chǎn)的單位和個人經(jīng)濟(jì)、政策等方面的支持，使其不吃虧。比如說，加大財政扶持力度，對軍民融合產(chǎn)業(yè)項目給予一定資金補(bǔ)助；實施稅收優(yōu)惠，根據(jù)其對國防和民用科技發(fā)展貢獻(xiàn)情況，減免一定比例的稅金，等等，更好地調(diào)動科研院所及民用企業(yè)參與軍民融合發(fā)展的積極性、主動性。

另一方面，注重實現(xiàn)資源的相互融合和優(yōu)化配置。要統(tǒng)籌基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)劃，合理安排經(jīng)濟(jì)設(shè)施與國防設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的軍民融合；要建立軍民通用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系；統(tǒng)籌軍地資源規(guī)劃，合理配置和利用各種資源，避免軍地重復(fù)建設(shè)、分散建設(shè)；統(tǒng)籌軍地技術(shù)規(guī)劃，使軍品與民品的設(shè)計制造充分考慮相互需求，形成國家統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，為更多的民品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入軍工領(lǐng)域創(chuàng)造條件。