戰(zhàn)略視角下的準(zhǔn)軍事力量建設(shè)

軍事交通學(xué)院基礎(chǔ)部 張金榮

準(zhǔn)軍事力量，是由政府掌握、現(xiàn)役人員組成、仿照正規(guī)軍隊(duì)進(jìn)行編組、訓(xùn)練、管理的武裝力量，主要用于應(yīng)對(duì)國家非戰(zhàn)爭(zhēng)安全威脅。目前，世界安全形勢(shì)呈現(xiàn)威脅因素多樣化、復(fù)雜化的趨勢(shì)，我國也面臨復(fù)雜多元的安全威脅和挑戰(zhàn)，生存安全問題和發(fā)展安全問題、傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織，且非傳統(tǒng)安全威脅不斷凸顯。建設(shè)多樣化的力量體系，特別是加強(qiáng)準(zhǔn)軍事力量建設(shè)，是應(yīng)對(duì)多種安全威脅、尤其是非傳統(tǒng)安全威脅的需要。我們必須廓清準(zhǔn)軍事力量建設(shè)的邊界范圍，堅(jiān)持正確的準(zhǔn)軍事力量建設(shè)戰(zhàn)略指導(dǎo)，努力構(gòu)建以現(xiàn)有準(zhǔn)軍事力量為基礎(chǔ)、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)更加科學(xué)合理、體制機(jī)制更加順暢高效的準(zhǔn)軍事力量隊(duì)伍，為有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜的安全威脅提供可靠保障。

一、充分認(rèn)清準(zhǔn)軍事力量建設(shè)的重要意義

當(dāng)前，國際形勢(shì)在保持總體和平穩(wěn)定基本態(tài)勢(shì)的同時(shí)，世界霸權(quán)主義、強(qiáng)權(quán)政治和新干涉主義不斷加劇，局部動(dòng)蕩頻繁發(fā)生，熱點(diǎn)問題此起彼伏，國際安全問題的突發(fā)性、關(guān)聯(lián)性、綜合性明顯上升。我國安全面臨多元復(fù)雜的威脅和挑戰(zhàn)，維護(hù)國家統(tǒng)一、維護(hù)領(lǐng)土完整、維護(hù)發(fā)展利益的任務(wù)艱巨繁重，加強(qiáng)準(zhǔn)軍事力量建設(shè)意義重大。

應(yīng)對(duì)海洋利益威脅的需要。我國是一個(gè)海洋大國，擁有大陸海岸線18400多千米、島嶼岸線14000多千米，擁有面積500平方米以上的沿海島嶼6500多個(gè)，可管轄海域面積近300萬平方千米，且與多個(gè)國家在黃海、東海和南海三大海域不同程度存在島礁主權(quán)和海洋權(quán)益的爭(zhēng)端。我國海洋權(quán)益面臨復(fù)雜的形勢(shì)，除了島礁主權(quán)、海洋劃界、海洋資源爭(zhēng)端以及海洋生態(tài)環(huán)境問題外，還面臨海上通道安全和海上恐怖主義等新的挑戰(zhàn)。海洋國土安全和海洋綜合管理已成為我國在新的國際形勢(shì)下新的戰(zhàn)略問題。調(diào)整執(zhí)法體制，加強(qiáng)準(zhǔn)軍事化力量建設(shè)，是有效維護(hù)國家海洋權(quán)益不受侵犯、真正實(shí)現(xiàn)中國由“海洋大國”向“海洋強(qiáng)國”轉(zhuǎn)變的必由之路。

應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害威脅的需要。我國是自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，常見的自然災(zāi)害主要有氣象災(zāi)害、洪水災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、農(nóng)林牧生物災(zāi)害、森林火災(zāi)與草原火災(zāi)等。近年來，自然災(zāi)害給我國帶來的影響巨大，造成的損失十分嚴(yán)重。目前，我國現(xiàn)有的救災(zāi)體系還主要依靠解放軍和武警部隊(duì)。由于軍隊(duì)的根本職能是打仗，過多承擔(dān)此類任務(wù)容易導(dǎo)致主業(yè)不精，況且軍隊(duì)在救災(zāi)中還存在不專業(yè)、不經(jīng)濟(jì)等問題。建立相應(yīng)的準(zhǔn)軍事力量，發(fā)揮專業(yè)特色，高效應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，是最大程度減小自然災(zāi)害影響的需要。

應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅的需要。目前，國際恐怖主義與反恐斗爭(zhēng)形勢(shì)依舊不容樂觀。我國面臨“東突”、“藏獨(dú)”等恐怖組織的恐怖暴力活動(dòng)，境外恐怖主義日益向中國境內(nèi)滲透。由于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的突發(fā)事件通常具有復(fù)雜、高度敏感且政策性強(qiáng)等特點(diǎn)，軍隊(duì)往往受到法律、法規(guī)和宗教政策等制約，使處置效果大打折扣。建強(qiáng)準(zhǔn)軍事力量，既可有效應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅，又不至于擴(kuò)大事態(tài)，造成不良政治影響。

二、準(zhǔn)確把握準(zhǔn)軍事力量建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容

結(jié)合我國國情，當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)建設(shè)或加強(qiáng)海洋國土、應(yīng)急事務(wù)和處突維穩(wěn)等準(zhǔn)軍事力量。

強(qiáng)化海洋準(zhǔn)軍事力量建設(shè)。應(yīng)在現(xiàn)有準(zhǔn)軍事力量基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化海洋準(zhǔn)軍事力量建設(shè)，使其具備八種能力：一是維護(hù)海洋主權(quán)和海洋權(quán)益的能力。主要包括：預(yù)防海洋資源遭受掠奪、海洋突發(fā)性侵權(quán)、外國軍艦飛機(jī)非法侵入等事件發(fā)生；在第一島鏈內(nèi)危機(jī)預(yù)警和管控、反恐、處置突發(fā)事件、防劫制暴、護(hù)航保障等；有效制止非法越界捕撈、生產(chǎn)作業(yè)和他國船舶非法在我管轄海域從事科學(xué)考察、勘探及開發(fā)等活動(dòng)。二是保護(hù)海洋資源的能力。包括防止和清除陸源污染、海洋傾廢，以及海洋石油勘探開發(fā)、船只非法排放污染物對(duì)海洋的污染；保護(hù)海洋生物資源、海洋礦產(chǎn)資源、港灣資源、海洋旅游資源、海洋能源等自然資源和海洋生態(tài)環(huán)境；預(yù)警自然災(zāi)害、調(diào)查海洋資料，教育指導(dǎo)抵御各類災(zāi)難事故。三是海洋治安能力。包括有力制止和打擊各類海洋違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)海洋公共秩序；監(jiān)視和查證外國艦船，監(jiān)督其無害通過；及時(shí)有效地解決海洋各類爭(zhēng)端。四是維護(hù)海洋交通安全的能力。主要是提供航海保障，維護(hù)海洋交通安全。五是處理海難事故的能力。實(shí)施海洋搜救，減少人員傷亡和海損事件的發(fā)生。六是開展國際警務(wù)交流與合作的能力。七是戰(zhàn)時(shí)協(xié)助海軍作戰(zhàn)的能力。戰(zhàn)時(shí)，在海軍的指揮下，為海洋運(yùn)輸船隊(duì)護(hù)航、協(xié)助操縱運(yùn)輸船只和兩棲登陸艦艇，執(zhí)行反潛任務(wù)，保護(hù)港口、碼頭安全；為部分海軍艦艇提供船員和協(xié)助完成戰(zhàn)時(shí)國防動(dòng)員。八是擔(dān)負(fù)一般防衛(wèi)任務(wù)的能力。主要是擔(dān)任海洋軍事演習(xí)的警戒、維護(hù)海戰(zhàn)場(chǎng)秩序、保護(hù)我海洋軍事設(shè)施等。

加強(qiáng)應(yīng)急事務(wù)準(zhǔn)軍事力量建設(shè)?？蓮膬蓚€(gè)方面考慮：一是建立常設(shè)性危機(jī)管理綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，職能包括資金使用、危機(jī)管理戰(zhàn)略規(guī)劃、政策管理、資源管理、具體危機(jī)的項(xiàng)目管理、立法、培訓(xùn)教育等等。危機(jī)響應(yīng)時(shí)該機(jī)構(gòu)派出指揮部，現(xiàn)場(chǎng)指揮、協(xié)調(diào)、控制各救援力量，控制危機(jī)的規(guī)模和局面。二是設(shè)立國家緊急事務(wù)機(jī)構(gòu)，將原來分散的各單一災(zāi)種管理應(yīng)急力量整合為一體，統(tǒng)一處理各種災(zāi)害、危機(jī)、緊急事務(wù)（不包括戰(zhàn)爭(zhēng)和政治性緊急事務(wù)）。如可設(shè)立國家緊急事務(wù)部或總局，并設(shè)立由其管轄的專門用于救災(zāi)、民防的準(zhǔn)軍事部隊(duì)。該部隊(duì)?wèi)?yīng)具備六種能力：監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)評(píng)估災(zāi)害的能力——建立機(jī)動(dòng)與固定相結(jié)合、平面與立體相結(jié)合、具有綜合性技術(shù)的災(zāi)害監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，對(duì)災(zāi)害進(jìn)行示警和預(yù)報(bào)，并為抗災(zāi)救援行動(dòng)提供數(shù)據(jù)和信息支撐。制定抗災(zāi)救災(zāi)計(jì)劃的能力——根據(jù)災(zāi)害發(fā)生的特點(diǎn)，上級(jí)賦予的救援任務(wù)和本地區(qū)各方面的實(shí)際情況，負(fù)責(zé)收集資料并分析整理、做出預(yù)測(cè)、確定行動(dòng)方法等?？焖偈枭⑥D(zhuǎn)移群眾的能力——依據(jù)災(zāi)害的規(guī)模和強(qiáng)度、災(zāi)區(qū)內(nèi)人員的生存條件、對(duì)可能發(fā)生次生或衍生災(zāi)害的預(yù)測(cè)等情況，及時(shí)有效地組織災(zāi)區(qū)群眾遠(yuǎn)離危險(xiǎn)區(qū)，從而避開災(zāi)害的危害。組織救災(zāi)勤務(wù)保障的能力——包括災(zāi)情信息保障、通信保障、運(yùn)輸保障、道路保障、物資保障、技術(shù)保障、水文氣象保障和生活保障能力等?？刂葡秊?zāi)害后果的能力——通過組織民防專業(yè)隊(duì)和人民群眾，控制災(zāi)害及次生災(zāi)害或衍生災(zāi)害后果。維護(hù)災(zāi)區(qū)治安秩序的能力——通過對(duì)災(zāi)區(qū)管理、管制和保衛(wèi)，安定民心、保護(hù)人民財(cái)產(chǎn)安全，從而維護(hù)災(zāi)區(qū)正常的生產(chǎn)、工作、生活秩序。

搞好維穩(wěn)防暴準(zhǔn)軍事力量建設(shè)。國際上遂行維穩(wěn)防暴任務(wù)時(shí)通常按三個(gè)梯隊(duì)配置力量：首先由警察部隊(duì)?wèi)?yīng)對(duì)，然后由安全部隊(duì)支援應(yīng)對(duì)，最后由軍隊(duì)支援應(yīng)對(duì)。其中警察部隊(duì)和安全部隊(duì)都是準(zhǔn)軍事力量，但兩者有所區(qū)別。警察部隊(duì)有執(zhí)法權(quán)，即有拘捕、扣押的權(quán)利，屬于警察的一部分，可以與其他警察快速合作，有效制止或限制騷亂和暴亂。安全部隊(duì)不具備執(zhí)法權(quán)，只能配合警察執(zhí)法，但具有比警察部隊(duì)更強(qiáng)的武器，可以在事態(tài)發(fā)展到一定階段支援警察。這樣的區(qū)分和配合是許多國家?guī)资甑慕?jīng)驗(yàn)總結(jié)。我國有武警部隊(duì)作為警方的支援力量，并在一些城市公安局編設(shè)防暴隊(duì)，以便公安部門及時(shí)處置群體性治安事件。根據(jù)我國維穩(wěn)防暴的需要，應(yīng)將公安部門所屬防暴隊(duì)改為準(zhǔn)軍事力量，專司維穩(wěn)防暴之職，以減少武警部隊(duì)執(zhí)法或配合執(zhí)法的頻次。

三、著力解決準(zhǔn)軍事力量建設(shè)的突出問題

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國準(zhǔn)軍事力量建設(shè)應(yīng)站在國家安全與發(fā)展利益全局的高度，緊緊圍繞實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國夢(mèng)強(qiáng)軍夢(mèng)，充分發(fā)揮理論的先導(dǎo)作用，把改革創(chuàng)新貫穿其建設(shè)全領(lǐng)域全過程，著力破解體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾、政策性問題，努力構(gòu)建一支既能滿足國家安全戰(zhàn)略需要，又能體現(xiàn)時(shí)代發(fā)展特性的現(xiàn)代化準(zhǔn)軍事力量。

廓清準(zhǔn)軍事力量建設(shè)的邊界范圍，加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)管理。從世界主要國家準(zhǔn)軍事力量建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)看，廓清力量范圍、實(shí)行專業(yè)建設(shè)是提升能力水平、發(fā)揮功能作用的關(guān)鍵。比如，美國國民警衛(wèi)隊(duì)是其準(zhǔn)軍事力量的重要組成部分，分為陸軍和空軍國民警衛(wèi)隊(duì)，均由國民警衛(wèi)隊(duì)局專司建設(shè)管理職能，其體制編制、武器裝備、后勤供應(yīng)、人事制度以及執(zhí)行的條令條例均與現(xiàn)役部隊(duì)相同，這種建設(shè)管理模式自200多年前華盛頓總統(tǒng)創(chuàng)立并沿用至今，在履行國民警衛(wèi)職能使命中發(fā)揮了重要作用。反觀我國準(zhǔn)軍事力量的發(fā)展，還存在概念不清、定位不明、體制不暢等問題，嚴(yán)重影響了準(zhǔn)軍事力量在國家戰(zhàn)略能力中的作用發(fā)揮。為此，當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)解決三個(gè)問題。一是從理論上合理界定軍事力量與準(zhǔn)軍事力量，重點(diǎn)是對(duì)力量的種類屬性、職能任務(wù)、規(guī)模結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)劃分，使軍事力量與準(zhǔn)軍事力量形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、功能配合同時(shí)又各具特色的一體化力量體系。二是為準(zhǔn)軍事力量建設(shè)提供法規(guī)制度保障，重點(diǎn)是明確歸口領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、持續(xù)投入發(fā)展等問題，盡快對(duì)準(zhǔn)軍事力量的任務(wù)、作用、隸屬、編制、待遇等進(jìn)行法制化、規(guī)范化建設(shè)管理。三是從資源的投向投量上對(duì)準(zhǔn)軍事力量建設(shè)，特別是關(guān)乎國家核心利益、周邊維權(quán)維穩(wěn)、國內(nèi)安全穩(wěn)定等準(zhǔn)軍事力量建設(shè)給予適當(dāng)傾斜，加大其裝備現(xiàn)代化改造更新力度，加強(qiáng)和平時(shí)期準(zhǔn)軍事力量的運(yùn)用準(zhǔn)備，不斷提高我國準(zhǔn)軍事力量建設(shè)的質(zhì)量效益。

把握準(zhǔn)軍事力量建設(shè)戰(zhàn)略指導(dǎo)，確定力量發(fā)展基本原則。準(zhǔn)軍事力量建設(shè)，必須服從和服務(wù)于國家建設(shè)的大局，為我國安全發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。為此，在建設(shè)中應(yīng)遵循四點(diǎn)原則：一是集中統(tǒng)一，分步實(shí)施。在國家高層集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，從戰(zhàn)略全局的高度進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，搞好總體設(shè)計(jì)，制定建設(shè)方案，確定發(fā)展思路，以我國現(xiàn)有準(zhǔn)軍事力量為基礎(chǔ)，先整合后發(fā)展，按照中國準(zhǔn)軍事力量現(xiàn)代化建設(shè)的總體部署，分階段分步驟實(shí)施。二是著眼急需，突出重點(diǎn)。認(rèn)真處理好需求與可能的關(guān)系，充分認(rèn)清國內(nèi)安全形勢(shì)對(duì)準(zhǔn)軍事力量建設(shè)提出的迫切要求，同時(shí)注意國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科技水平的承受能力，分清主次先后、輕重緩急，著眼急需，突出重點(diǎn)，集中力量，形成拳頭，防止不顧國家財(cái)力的盲目建設(shè)。要科學(xué)論證、精心謀劃、選準(zhǔn)方向，集中人力、物力、財(cái)力，加強(qiáng)重點(diǎn)準(zhǔn)軍事力量建設(shè)，充分發(fā)揮其對(duì)社會(huì)生產(chǎn)力的推動(dòng)和保障作用，更好地服從和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要。三是體制順暢，關(guān)系明確。準(zhǔn)軍事力量體制應(yīng)適應(yīng)我國國體和政體，各準(zhǔn)軍事部隊(duì)的歸屬、使用既要有利于遂行任務(wù)，又要有利于保持黨中央和中央軍委的領(lǐng)導(dǎo)和控制。準(zhǔn)軍事力量必須具備關(guān)系明確的指揮系統(tǒng)和隸屬關(guān)系、嚴(yán)格的管理制度、嚴(yán)明的作風(fēng)紀(jì)律，以保證其有效履行擔(dān)負(fù)的職能任務(wù)。四是分工明確，規(guī)模適度。分工明確是中國準(zhǔn)軍事力量組建的一條重要原則。隨著國內(nèi)安全威脅的多樣化和復(fù)雜化，需要分別以專門的力量應(yīng)對(duì)不同的安全威脅，不能指望一支力量解決所有問題。規(guī)模適度是指準(zhǔn)軍事力量組建規(guī)模一定要適合實(shí)際需要，既要求有一定的數(shù)量規(guī)模，又不能盲目擴(kuò)大。

牽住準(zhǔn)軍事力量建設(shè)的“牛鼻子”，把建立高效順暢的體制機(jī)制作為重中之重。黨的十八屆三中全會(huì)把深化國防和軍隊(duì)改革上升為黨的意志和國家的行為，為我軍改革提供了最佳的時(shí)間窗口和外部環(huán)境。我國準(zhǔn)軍事力量的創(chuàng)新發(fā)展是軍事力量革新的重要補(bǔ)充，也必須在自覺改、主動(dòng)改、前瞻改上聚焦用力。一是以軍隊(duì)改革為契機(jī)，完成準(zhǔn)軍事力量體系的構(gòu)建與完善，特別是建立健全準(zhǔn)軍事力量運(yùn)用的協(xié)調(diào)機(jī)制，形成力量運(yùn)用指揮的扁平化網(wǎng)絡(luò)化和力量使用調(diào)配的順暢高效。二是確立準(zhǔn)軍事力量與軍事力量之間的恰當(dāng)比例，為我軍規(guī)模結(jié)構(gòu)調(diào)整提供騰挪空間，把維穩(wěn)處突、搶險(xiǎn)救災(zāi)、行政執(zhí)法、護(hù)漁護(hù)航等非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事任務(wù)明確賦予準(zhǔn)軍事力量，使軍事力量甩開包袱、聚焦核心，更好地精簡數(shù)量、履行職能。我軍1949年的任務(wù)轉(zhuǎn)型和1982、1996年的精簡整編之所以能平穩(wěn)過渡，就是把軍隊(duì)的部分職能和兵力成建制轉(zhuǎn)移到準(zhǔn)軍事力量中。新形勢(shì)下，軍隊(duì)任務(wù)多樣化與軍隊(duì)作戰(zhàn)信息化專業(yè)化之間的現(xiàn)實(shí)矛盾，要求增加準(zhǔn)軍事力量在國家武裝力量中的比例，使準(zhǔn)軍事力量更加充足，不僅能夠應(yīng)付國內(nèi)安全問題，也可以使軍隊(duì)更專一、更精干，更加適合信息化戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)質(zhì)量效能型軍隊(duì)的需要。三是按照統(tǒng)一編設(shè)、分頭使用的思路，確立我國特色的準(zhǔn)軍事力量的管理體制，將所有準(zhǔn)軍事力量統(tǒng)一編制，歸口政府部門管轄，把力量編配統(tǒng)一與力量使用有機(jī)結(jié)合起來，形成準(zhǔn)軍事力量行政管理線與運(yùn)用指揮線的高度協(xié)調(diào)一致。