美歐出臺相關(guān)法規(guī)強令應(yīng)急呼叫引入位置服務(wù)信息

· 文|北京空間科技信息研究所 廖春發(fā)

美歐出臺相關(guān)法規(guī)強令應(yīng)急呼叫引入位置服務(wù)信息

· 文|北京空間科技信息研究所 廖春發(fā)

最近幾年，隨著衛(wèi)星導航定位精度的快速提高和各種室內(nèi)定位技術(shù)的逐步成熟，位置服務(wù)的創(chuàng)新應(yīng)用已從室外擴展到室內(nèi)，從而從技術(shù)上為應(yīng)急呼叫服務(wù)引入位置信息創(chuàng)造了必要條件。另一方面，隨著智能手機的逐步普及，公眾用手機發(fā)送應(yīng)急呼叫電話，尤其是從室內(nèi)呼叫的數(shù)量也在逐年猛增，表明需求出現(xiàn)了顯著變化，希望政府出臺相關(guān)法規(guī)強令移動網(wǎng)絡(luò)運營商為應(yīng)急呼叫提供位置服務(wù)的呼聲日益增強。由于傳統(tǒng)的應(yīng)急呼叫服務(wù)無法自動引入位置信息，往往造成救援人員難以快速找到呼救者，甚至會因幾分鐘的延誤而錯失救援良機。

但當今世界只有極少數(shù)國家有強制性法規(guī)要求在應(yīng)急呼叫中準確提供呼叫者的位置信息。在這種政策法規(guī)滯后于技術(shù)進步的形勢下，美歐各國相繼修訂或準備制定強制性政策法規(guī)，強令各國移動通信運營商在應(yīng)急呼叫電話中必須引入位置信息，使應(yīng)急響應(yīng)人員能快速找到需要救助的人。目前美歐解決室內(nèi)外位置服務(wù)的技術(shù)已經(jīng)成熟，在中國也不存在重大技術(shù)障礙。其技術(shù)途徑主要采用多星座GNSS衛(wèi)星定位、輔助GNSS（A-GNSS）和其它各種室內(nèi)定位技術(shù)相結(jié)合的綜合解決方案。本文分別介紹了美國和歐盟在制定和修訂相關(guān)政策法規(guī)方面的動向，技術(shù)上可能采用的解決方案，以及實施過程中可能面臨的問題。美歐強調(diào)首先出臺相關(guān)政策法規(guī)，強令必須采用包括本國衛(wèi)星導航系統(tǒng)在內(nèi)的多星座GNSS，并根據(jù)不同國情采取不同強制性措施分階段實施的做法值得我國借鑒。尤其值得關(guān)注的是，歐盟正在考慮仿效俄羅斯的非市場舉措：強制命令歐盟各國的所有關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施（如航空、跟蹤危險品運輸?shù)能囕v和道路交通事故應(yīng)急呼叫位置服務(wù)等）都必須采用包括伽利略衛(wèi)星系統(tǒng)在內(nèi)的GNSS位置服務(wù)。

技術(shù)進步和緊迫需求促使新修訂的E911法規(guī)有可能將水平和垂直定位精度要求提高到精準確定呼叫者所在的具體建筑物和哪個樓層。

一、美國擬修訂E911法規(guī)，分階段強制提供室內(nèi)外位置服務(wù)精度

2014年2月20日，美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）建議再次修訂其增強911(簡稱E911)法規(guī)，以便分階段更好更精確地確定室內(nèi)應(yīng)急呼叫者的位置信息。

E911是美國消防、警務(wù)和急救三種公共應(yīng)急呼叫服務(wù)平臺的簡稱，在歐盟稱為E112應(yīng)急呼叫服務(wù)，在中國目前分別為119、110和120應(yīng)急呼叫服務(wù)。自1996年FCC首次出臺E911法規(guī)以來，美國公眾用手機發(fā)送911應(yīng)急呼叫電話，尤其是從室內(nèi)應(yīng)急呼叫911的數(shù)量急劇增加。與此同時，包括衛(wèi)星導航定位技術(shù)在內(nèi)的多種定位技術(shù)的快速發(fā)展，也允許911應(yīng)急呼叫能夠傳輸更精確的位置信息?？偠灾?，技術(shù)進步和緊迫需求促使新修訂的E911法規(guī)有可能將水平和垂直定位精度要求提高到精準確定呼叫者所在的具體建筑物和哪個樓層。

現(xiàn)行E911法規(guī)要求移動通信運營商必須向應(yīng)急呼叫中心自動傳送應(yīng)急呼叫電話的位置信息，但對定位精度要求不太嚴格。這項1996年發(fā)布的E911法規(guī)，曾在2010年進行過重大修訂，當時僅要求移動通信運營商滿足手機用戶在室外發(fā)送911應(yīng)急呼叫電話時的位置精度要求，也就是僅僅基于采用GNSS衛(wèi)星定位技術(shù)所能達到的精度標準。按照這一精度標準，F(xiàn)CC要求移動通信運營商對用手機在室外應(yīng)急呼叫911時必須提供位置服務(wù)的定位精度是：若采用衛(wèi)星定位技術(shù)必須達到50米至150米；若采用基于移動網(wǎng)絡(luò)的定位技術(shù)，如基于信號到達角 (AOA)解算，基于信號到達時延（TDOA）解算和呼叫者手機射頻標簽（RFID）等技術(shù)，其精度必須達100-300米。2011年7月，美國FCC曾宣布將在2019年初，即E911法規(guī)2010年修訂版實施8年后，終止現(xiàn)行基于通信網(wǎng)絡(luò)定位技術(shù)的法規(guī)，并要求所有移動通信運營商為室內(nèi)外手機用戶應(yīng)急呼叫911提供更高精度的位置服務(wù)。

目前，越來越多的美國人正在停止使用家庭固定電話，改用無線電話從事各種商務(wù)活動，從而改變了原有911應(yīng)急呼叫的模式和版圖。例如，有調(diào)查報告的統(tǒng)計分析顯示：在加利福尼亞州，大約有73％的911應(yīng)急呼叫來自無線電話，其中又有接近80％的呼叫電話是用智能手機從室內(nèi)呼出的。而在高樓林立的城區(qū)，GNSS衛(wèi)星信號由于受到遮擋、阻隔和多徑效應(yīng)，幾乎無法在室內(nèi)被可信接收。

美國最新發(fā)布的調(diào)查報告還顯示：911應(yīng)急呼叫電話能提供呼叫者位置信息的比例呈現(xiàn)不斷下降的趨勢。在這種迅速變化的大趨勢下，強烈要求移動通信運營商采用各種新的室內(nèi)定位技術(shù)提供位置服務(wù)的呼聲越來越高，因此美國FCC決定順應(yīng)新形勢，建議提早修訂其2010年版本的E911法規(guī)，以便將應(yīng)急呼叫的室內(nèi)定位精度要求納入新法規(guī)中。其中特別強調(diào)室內(nèi)定位精度必須挑戰(zhàn)大型多層建筑的復雜環(huán)境，要求運營商準確提供呼叫者的具體建筑物和具體樓層，使應(yīng)急響應(yīng)人員能從呼叫電話提供的位置信息中快速找到呼叫者。

確定室內(nèi)手機應(yīng)急呼叫者的準確位置要比在室外確定其位置更具挑戰(zhàn)性。但由于室內(nèi)定位領(lǐng)域的創(chuàng)新和技術(shù)進步，使得確定手機之類移動設(shè)備的位置變得容易了。

美國FCC提出的修訂建議是：近期移動通信運營商必須滿足能定位大多數(shù)室內(nèi)E911應(yīng)急呼叫所處建筑物的定位精度。同時還建議移動通信運營商必須傳送大多數(shù)E911呼叫者的垂直位置信息，以便首先到達的應(yīng)急響應(yīng)人員能從多層建筑中盡快找到呼叫者所處樓層。從長期看，F(xiàn)CC將尋求制訂更精細的室內(nèi)定位精度標準，即要求識別E911應(yīng)急呼叫電話來自樓層的具體房間和具體辦公室，或是來自哪個公寓。這些嚴格標準能否落實，既取決于室內(nèi)定位技術(shù)的不斷進展，同時也取決于建筑物內(nèi)部各種通信基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善。

FCC還建議采取更多措施增強現(xiàn)行E911法規(guī)，確保為E911呼叫者傳送更及時、更精確和更有用的位置信息。

FCC在征詢各界對其E911法規(guī)修訂建議提意見的同時，還鼓勵產(chǎn)業(yè)界、公共安全界和其他利益相關(guān)方共同努力對E911法規(guī)的修訂提出更好的替代建議。該委員會強調(diào)其最終目標是：所有美國人的應(yīng)急呼叫電話，無論是城市還是農(nóng)村，無論身處室外還是室內(nèi)，都應(yīng)當及時得到應(yīng)急響應(yīng)人員的幫助和支援。

與會代表一致同意A-GNSS是歐洲為移動電話用戶提供應(yīng)急呼叫位置服務(wù)的最佳手段。

二、歐盟擬在其E112應(yīng)急呼叫中引入位置服務(wù)信息

2014年5月7日，歐盟委員會在布魯塞爾舉行有關(guān)應(yīng)急呼叫電話是否必須強制引入位置信息的公共聽證會。參加聽證會的利益相關(guān)方主要有：歐盟企業(yè)和行業(yè)電子商務(wù)理事會、歐盟通信網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容與技術(shù)電子商務(wù)理事會和歐盟GNSS監(jiān)管局，以及涉及應(yīng)急響應(yīng)和位置服務(wù)的各界代表。與會代表一致同意A-GNSS是歐洲為移動電話用戶提供應(yīng)急呼叫位置服務(wù)的最佳手段。雖然誰將應(yīng)當為這項服務(wù)買單的問題依然有待落實，但為驅(qū)動這項服務(wù)而出臺相關(guān)政策法規(guī)已迫在眉睫。

在此次聽證會上，各方代表對歐盟是否應(yīng)當在其E112應(yīng)急呼叫中強制規(guī)定引入位置信息的問題幾乎沒有異議。主持這場聽證會的歐盟委員會官員指出，引入位置服務(wù)的好處顯而易見，毋庸置疑。泰雷斯·阿萊尼亞航天公司的代表認為，A-GNSS位置服務(wù)在技術(shù)上已不成問題，該系統(tǒng)在美國亦已成熟應(yīng)用，為何歐洲不能？

歐洲GNSS監(jiān)管局（GSA）的代表說，許多人對A-GNSS還不太了解，其實它在歐洲早已存在。在歐洲，當你遇到麻煩或災難而應(yīng)急呼叫E112時，不少人以為E112應(yīng)急救援服務(wù)人員會發(fā)現(xiàn)你的位置。其實不然，目前這項被稱之為E911的位置服務(wù)僅在美國和加拿大剛開始提供，但在歐洲還沒有。目前大部分歐盟國家仍然依賴應(yīng)急呼叫者告知救援人員自己所處位置。但在無法獲得呼叫者位置信息的情況下，救援人員也可以通過查詢呼叫電話的RFID大致判定呼叫者所處位置。這種辦法查獲的位置信息，通常的定位精度大于500米，而在某些超級大都會地區(qū)，其定位精度在20米到幾十千米之間。因此，依賴傳統(tǒng)手段確定呼叫者的位置，從查詢到找到遇險的呼叫者，最快的只需幾秒，最慢的需要幾分鐘。而這幾分鐘往往意味著生與死的差別！更有甚者，有些呼救者因無法說清自己所處位置，導致救援人員在幾小時乃至幾天后才找到已經(jīng)死亡的呼救者。

1.A-GNSS是應(yīng)急呼叫位置服務(wù)的最佳選擇

A-GNSS技術(shù)通常采用來自移動電話網(wǎng)的定位信息快速確定應(yīng)急呼叫者的位置，其定位精度非常高，在網(wǎng)絡(luò)稠密的城市地區(qū)高達幾米，而當呼叫者處于室外，尤其是處于網(wǎng)絡(luò)密度較低的農(nóng)村地區(qū)，僅采用衛(wèi)星導航定位手段就完全可以滿足精度要求。在這種僅采用衛(wèi)星定位的情景下，A-GNSS術(shù)語所指的是采用多星座GNSS，即GPS、GLONASS、北斗和伽利略系統(tǒng)的定位信息。

在美國，為大多數(shù)移動電話運營商提供應(yīng)急呼叫A-GNSS位置服務(wù)的公司是加拿大的RX網(wǎng)絡(luò)公司。該公司的代表指出，當A-GNSS位置服務(wù)引入目前在軌的4顆伽利略在軌驗證衛(wèi)星時，其定位精度得到顯著提高，尤其是在城市峽谷或室外條件下更是如此。因此，泰雷斯·阿萊尼亞航天公司的代表認為，多星座GNSS是最佳解決方案，更是應(yīng)急呼叫位置服務(wù)的最佳選擇。

這場有關(guān)應(yīng)急呼叫是否需要引入位置服務(wù)的聽證會似乎尚未開場就已有結(jié)論。絕大多數(shù)代表都同意歐盟應(yīng)急呼叫位置服務(wù)的最佳解決方案應(yīng)當是：多星座GNSS位置數(shù)據(jù)，外加呼叫者RFID輸入，WiFi和其他成熟室內(nèi)定位技術(shù)等多種手段的綜合應(yīng)用，以便優(yōu)勢互補，增強可用性，提高定位精度。尤其是考慮到大多數(shù)應(yīng)急呼叫電話是來自高樓林立的城區(qū)和室內(nèi)時，在衛(wèi)星導航信號可能受遮擋、甚至完全無法進入的情況下更需要采用上述綜合解決方案。

2.應(yīng)急呼叫引入位置服務(wù)的經(jīng)濟與社會效益

歐盟將112應(yīng)急呼叫服務(wù)引入位置信息的業(yè)務(wù)簡稱為E112服務(wù)。迄今還無法確切評估E112服務(wù)能營救多少人的生命，或帶來多大經(jīng)濟與社會效益。但歐盟委員會正在對此項新業(yè)務(wù)的影響進行評估，歐洲應(yīng)急響應(yīng)會員協(xié)會(EENA)基于應(yīng)急響應(yīng)每延誤1分鐘可能會造成價值1300歐元損失的標準，估算E112服務(wù)將產(chǎn)生的潛在經(jīng)濟效益高達數(shù)十億歐元。EENA協(xié)會指出，雖然生命是無價的，但按上述標準的保守估算每年至少能為歐洲挽回損失39億歐元，這一數(shù)字還不包括其中的財產(chǎn)損失。

3.出臺相關(guān)強制性法規(guī)是當務(wù)之急

為了推動E112應(yīng)急呼叫位置服務(wù)進入歐洲千家萬戶，歐盟將發(fā)布相關(guān)強制性政策法規(guī)，指令在歐盟各成員國市場上銷售的無線電電子產(chǎn)品都應(yīng)當配備全歐盟統(tǒng)一標準的接口設(shè)備，以確保E112應(yīng)急呼叫服務(wù)進入家庭。該法規(guī)將授權(quán)歐盟委員會發(fā)布相關(guān)法令或“授權(quán)法”，列出必須配備上述能接入E112服務(wù)的無線電子產(chǎn)品的詳細類別清單。毫無疑問，移動電話必列其中。歐盟委員會官員在聽證會上證實，“如果歐洲議會和歐盟委員會在2個月內(nèi)不提異議，這一授權(quán)法將會自動生效”。 泰雷斯·阿萊尼亞航天公司的代表坦言：這類強制性法規(guī)是必須的。如果沒有全歐盟統(tǒng)一的強制執(zhí)行的法規(guī)，移動網(wǎng)絡(luò)運營商決不會選擇提供這種既賠本又不賺錢的位置服務(wù)。如果沒有這類法規(guī)，歐盟28個成員國將會各行其事，各自開發(fā)適合本國的解決方案，這將導致混亂。

雖然E112應(yīng)急呼叫引入位置服務(wù)的好處顯而易見，但真正落到實處卻非一帆風順。一般來說，政策法規(guī)往往落后于技術(shù)進步的步伐，因此任何政策法規(guī)不能過分具體到技術(shù)性能指標，而應(yīng)當是指導原則。歐盟出臺的相關(guān)法規(guī)應(yīng)當讓各成員國覺得既可操作，又不可隨意變通。只有強制性才能在全歐盟得到認真執(zhí)行。

4.誰來買單

在聽證會上，雖然各方代表都同意強制采用包括GNSS定位技術(shù)在內(nèi)的多種手段是唯一可行的最佳選擇，但涉及誰來為這項新的服務(wù)買單卻是無法回避的難題。目前比較可行的答案當然是歐洲的四大移動網(wǎng)絡(luò)運營商應(yīng)當為開發(fā)、部署和運行E112應(yīng)急呼叫位置服務(wù)買單。但是有些代表認為，既然這項新業(yè)務(wù)好處很多，受益也很普遍，那么為什么其成本要由移動網(wǎng)絡(luò)運營商一家買單，而不能多方分攤？歐洲小機場團體采用歐洲新型EGNOS著陸程序時同樣也面臨誰來買單的敏感問題。歐盟不斷贊揚EGNOS將會給歐洲航空業(yè)界帶來巨大經(jīng)濟社會效益，但其實施成本卻更多地選擇誰受益誰分攤。

盡管如此，聽證會上對由誰來買單的問題存有不同見解。某些代表對由移動網(wǎng)絡(luò)公司全部買單似乎表達某種同情，認為移動通信公司為這項新業(yè)務(wù)所做的付出也應(yīng)當?shù)玫侥撤N方式的補償。這是否意味著歐盟將會為移動網(wǎng)絡(luò)運營商部署和運營E112應(yīng)急呼叫位置服務(wù)提供某種財政補助？

加拿大RX網(wǎng)絡(luò)公司在聽證會上證實：目前加拿大移動電話用戶每月要為這項應(yīng)急呼叫位置服務(wù)向運營商支付75美分的補償費。雖然這是一種簡便易行的辦法，但要在歐盟28個成員國中談判達成這類收費協(xié)議卻是一件費時費力的工作。

5.應(yīng)急呼叫位置服務(wù)芯片組已開發(fā)并準備就緒

歐盟伽利略監(jiān)管局的代表證實，在歐盟實施這一新服務(wù)，在技術(shù)上已不成問題。2014年初，歐洲STM微電子設(shè)備公司宣布已成功開發(fā)用于應(yīng)急呼叫位置服務(wù)的芯片組，并為開展這項新服務(wù)做好各項測試的準備工作。這種名叫TeseoIII衛(wèi)星跟蹤IC單片機原先是歐洲為輕型車輛開發(fā)的芯片組，旨在遇到交通事故時能自動發(fā)送位置服務(wù)信息。該監(jiān)管局的代表說，這項增值服務(wù)將采用包括伽利略在內(nèi)的多星座GNSS系統(tǒng)。這是必須的，而且必須附加伽利略系統(tǒng)的安全認證信號。因為多星座GNSS系統(tǒng)意味著首次捕獲更快，伽利略系統(tǒng)的安全認證又可以防止欺騙，因而更安全可靠。而帶有伽利略系統(tǒng)的多星座A-GNSS定位技術(shù)，尤其是采用共同頻點的互操作信號，對于更好地消除城市中的多路徑效應(yīng)，并改善室內(nèi)應(yīng)急呼叫位置服務(wù)的性能，將發(fā)揮重要作用，也是又好又快的綜合解決方案。