提高我國地方政府回應能力問題研究——基于人民網《地方領導留言板》的分析

楊蓉蓉

(華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海 201620)

隨著信息技術的發(fā)展和新公共管理的興起，我國各級政府對于民眾訴求的回應能力也在不斷提高。地方政府的回應能力直接關系到民眾訴求的傳達和解決，對民眾與政府關系的協調有直接的影響。政府回應是一種新的政府治理模式，還處于發(fā)展完善之中，其中還存在許多需要進一步改進的地方。

一、政府回應能力的理論概述

1.政府回應能力的內涵?；貞?，就字面意思而言，是對某種行為、愿望、思想相應的反應與回饋，是一個互動性的詞語，必定要兩方存在，才能實現。就政府回應而言，行政管理學者斯塔林曾在他的《公共部門管理》一書中做過經典定義:“回應性一詞是指一個組織對民眾改變政策的要求迅速遵從。回應性還可以意味著政府不只是對民眾的要求作出反應。在某些情況下可以意味著政府主動提出解決問題的方案，甚至主動地確定問題?！保?］中國學者何祖坤在《關注政府回應》中提到，政府回應“就是政府公共管理中，對公眾的需求和所提出的問題作出積極敏感的反應和回復的過程”。［2］對于政府回應的過程，東波提出，政府回應是政府對于依靠自身信息、技術和誠信優(yōu)勢，通過與公民之間的對話交流和教導所引領出的公民理性意志和利益反應的回復過程。它不是政府單方面的壟斷作為，而是政府與公民之間在一定的社會環(huán)境條件下，回應主體即政府組織和回應客體(包括公民等)雙方的互動關系。［3］在這個過程中，政府對民眾訴求采取有效的相應性行為與技巧，被稱為政府回應能力。政府必須快速地了解公眾的需求，分析需求，確定問題的性質，洞察先機，以前瞻性的行為來研究和解決問題，進而維護社會的穩(wěn)定，促進發(fā)展。

2.地方政府回應的影響因素分析。行為是能力的表現。地方政府回應能力是通過政府的回應行為來展現的，一些制約因素影響著政府的回應能力。就地方政府回應的影響因素而言，主要包括以下幾個方面:

第一，制度環(huán)境。制度是指以憲法、法律、法規(guī)為基本內容的正式規(guī)則和以習俗、傳統、習慣等形式存在的非正式規(guī)則交錯構成的一整套的規(guī)則體系及其實現機制，是不同的社會群體為了存續(xù)和利益分配而在交互作用的過程中，通過復雜的“交易”方式共同選擇、共同安排且必須共同遵守的關于人們社會行為的規(guī)則體系。［4］制度環(huán)境就是各種規(guī)則之和形成的某種利于社會發(fā)展的條件。制度環(huán)境是治理、管理的基礎，因而地方政府的回應的實現在很大程度上都取決于現行制度環(huán)境。只有在穩(wěn)定、合理的制度環(huán)境的保障之下，社會的各項工作才能運轉起來，各項職能才能實現。地方政府回應的實現要求有完善的制度環(huán)境作保障。

第二，價值取向。地方政府回應的主體方是地方政府，因而地方政府的主觀意愿是政府回應實現的主要因素。只有地方政府對于民眾的訴求本著“以人為本”的理念，采取及時有效的措施，才能真正實現地方政府的回應。從權力賦予來說，政府的權力來源于人民，其活動必須具有公共性，必須是為了公共利益而推行其職能。人民是政府權力的來源，也是政府回應的客體，在本質上，政府必須對人民負責，滿足人民的訴求，也就是政府必須對民眾做出回應。但實際中，政府官員有著不同的價值取向，地方政府回應實際上是政府官員與公民之間的博弈關系，雙方都想爭奪最大收益，因此政府官員的價值取向是重要影響因素。

第三，公民政治參與。美國政治學家塞繆爾·亨廷頓提出:“政治參與就是平民試圖影響政府決策的活動?！保?］也就是說普通民眾可以通過合法的途徑和方法，參與公共事務，向政府表達自己的要求和意愿，維護自身的權益。在政府回應中，客體一方是民眾的訴求，民眾只有向政府提出自己的訴求，表達自己的要求意愿，政府才能對此做出回應。公民的政治參與是地方政府回應的前提，只有民眾向政府提出自己的訴求，政府才能通過政治系統的運作，以政策的方式輸出。主客體雙方都必須存在才能形成一個完整的過程。公民的政治參與、民眾訴求提出受到很多因素的影響，比如:民眾自身素質，訴求提出渠道，政府的回應等。公共政治參與的程度是地方政府回應的前提條件。

第四，回應機制。主客體雙方之間存在著距離，兩者并不是完全一致的，因而訴求要傳達給主體必須要經過一定的渠道。民眾提出訴求和政府做出回應是一個“輸入”和“輸出”的過程，并且民眾訴求是政府回應的前提，所以要提高政府回應能力，必須暢通渠道，同時改善“輸入”和“輸出”。“如果沒有足夠數量的信息，任何系統都不能在一個穩(wěn)定的世界中持續(xù)下去，在一個變化著的世界中更不能持續(xù)下去，除非有意外?！保?］政府的“輸出”是關鍵，“可以有效地回應民眾的實際需求，化解民眾的心理困頓，全面提升政府執(zhí)政的合法性，提升民眾對未來美好生活的預期，從而為國家富強、社會安定、人民安居樂業(yè)建構強大的政治文化基礎?！保?］

地方政府回應受到各方面因素的制約，倘若政府官員以滿足民眾需求為政府回應的價值取向，利用現有的資源，實現民眾的期望，制定合理的制度，構建有效的回應機制，地方政府的回應能力將大大加強。

二、我國地方政府回應現狀及問題

地方政府的回應能力對于地方政府自身的發(fā)展以及全國的發(fā)展來說都會產生重要影響，是政府責任性的體現，是提高政府信用度的有效方式。俞可平教授在《治理與善治》中說:“回應，從某種意義上說是責任性的延伸。……回應性越大，善治的程度也就越高?！保?］人民網開辦《地方領導留言板》欄目，了解民眾需求，改善政府回應。自開辦以來，留言回復數量已突破20 萬，［9］地方政府領導人對于民眾的留言盡量做到回復、解決，但是這之中也存在著問題和差異。以人民網《地方領導留言板》中的留言情況為例，對于數據的理論分析可以發(fā)現地方政府回應存在以下問題。

1.從效率性來說，回應遲緩。政府回應效率是指政府作為回應的主體，針對公眾的訴求，公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文。［10］政府對社會事務的高效管理要求政府的回應具有高效，及時和主動是政府回應效率的兩個基本特征。所謂“及時”，就是公共管理人員和管理機構不得拖延對于社會的回應，政府應該在第一時間、第一地點作出回應，必須快捷;所謂“主動”，就是要求政府從責任的角度出發(fā)。要求政府回應迅捷也就是作為主體方的地方政府在了解到民眾的訴求之后的第一時間有效率地回復或者解決問題。

《地方領導留言板》不僅使民眾有了表達自我訴求的平臺，同時政府也有了回應的平臺，但是從整體上看，在政府對公眾回應的過程中依然存在著大量回應遲緩的現象。在2013 年，留言的整體回復率將近70%，［9］從回復率上看說明還有許多訴求未得到解決，另外回復時間相對較長，有些是在留言后的一個多星期甚至一個月后才回復。從圖1 中可見，安徽省領導對于留言板的回復大多是在一個月之后，甚至有20%左右一直未回復。在這樣一個公開的平臺上，地方政府回應顯得遲緩。

2.從區(qū)域性來說，差異較大。全國各個地方的政府都有自己的特色，在回應方面也是差異較大，關注的焦點不一樣。據《2013 年＜地方領導留言板＞年終數據報告》以及圖2 可見，留言類別呈現地域特色，在一些人口大省，留言多關注于城建、“三農”和交通方面，這些是民眾的切身利益，也是發(fā)展的需要;而在一些沿海經濟發(fā)達地方，對于這些的關注則較少，更多的關注相關政策的變動。［9］

表1 《地方領導留言板》中安徽省省長2013 年度留言回復和未回復情況

數值的差距，不僅反映了各地經濟社會發(fā)展所處不同階段的特點，也在一定程度上反映了民眾對當地發(fā)展問題的敏感程度。民眾政治參與的程度高低是影響政府回應能力的一個重要因素，因而各地民眾的政治覺悟不同，對社會事務的關注度，自身素質的差異，這些使得地方政府回應能力也呈現出區(qū)域特性。另外，從表1 中也可以看出，安徽省省內留言數較多的領域是建言、交通、“三農”和教育，而回復率較多的是醫(yī)療、拆遷、企業(yè)和“三農”。領域的差異說明了，交通、“三農”、醫(yī)療等是安徽民眾比較關注的點，同時也是政府極力想解決的領域。

3.從有效性來說，行動有限?；貞挠行允侵刚诹私獾矫癖姷脑V求之后，采取有效的措施解決和反應民眾的問題，給予民眾滿意的答復和反饋。政府是公共利益的維護者，它的權力來源于民眾，其工作的效果，應該由民眾來評判。對于政府回應的最終考察要以有效性為指標，盡管當下地方政府的回應迅捷性存在問題，地域性差異大，但這些都不是最根本的問題，最根本的問題是回應的結果。從表1 中可見，“三農”領域向安徽省省長王學軍的留言有204 個，其中回復了165 條，回復率達到80%。但是通過統計分析發(fā)現，在165 份回復中，真正采取實際行動的只有63 個，占比重為38.18%，大多數都是表示調查了解了問題，接下來督促有關部門采取相關措施，(見表2:安徽省省長王學軍三農領域留言回復結果)然而民眾對于這種方式并不是很滿意。

表2 安徽省省長王學軍2013 年度“三農”領域留言回復結果

三、提升地方政府回應能力的思路

我國政府一直奉行為人民服務的理念，利用各種方式滿足民眾的訴求，《地方領導留言板》的開辦是一大突破，但是地方政府在政府回應方面依然存在著迅捷性、地域性和有效性不足等問題，地方政府回應的能力亟待提高。

1.塑造政府回應的主體意識，提升政府回應效率和效力。政府既然是回應的主體，就應該在提升回應能力中占主導地位，要積極主動。首先，轉變行政理念?；貞砟畹谋举|在于利民，政府工作人員的回應理念和意識從根本上決定了其回應民眾訴求時的態(tài)度和積極性。政府工作人員要始終記住人民是權力的來源，要堅持以人為本的理念，實行服務行政?！胺招姓膶嵸|是實現政府治理模式的徹底轉變，建立以社會公眾為導向的全新服務理念、方式與機制。”［11］就是要求政府在得知民眾訴求時，“第一時間”回應民眾，滿足期望?！兜胤筋I導留言板》的開辦，既是為民眾提供反應訴求的平臺，更是政府回應的平臺，作為回應主體要充分利用這種便利;其次，注重實踐。行政理念轉變之后，政府工作時態(tài)度和積極性得到改善，但是最終民眾訴求得到回應，應該是政府的實踐，也就是真正采取有效的措施來解決相關問題，改善人民生活，促進社會發(fā)展。留言板的回復不應該僅僅是字面上的回復，更是應該落實到日常工作中，迅捷有效地解決民眾的訴求;最后，提高政府工作人員的素質。任何行政工作最終都是由工作人員的實際操作，因而工作人員的素質最終影響行政的效果。提高工作人員的素質，對于民眾訴求要做到迅速、公正、有效的處理，要將公共利益至上，不可貪圖私利。工作人員除了要有一顆“公利”之心，還應該有專業(yè)性技術。要洞察民情，了解民眾需求，對于社會的發(fā)展、人民的需求要有前瞻性意識，要有足夠的、夯實的知識儲備來解決民眾的需求，而不是無能為力。地方領導通過留言板了解民眾訴求之后，要以公正之心來解決問題，盡可能顧及到所有民眾。

2.完善法律規(guī)范，建立政府回應的制度支撐。回應能力的提高依賴于回應制度的完善。胡偉教授在《政府回應制度化》中說過:“增強政府的回應性，需要改進和完善聚集民意的機制、表達民意的環(huán)節(jié)，使下情上達、上情下達，保障群眾表達權的落實，促進民主決策。這種制度的構建，對于增強政府的回應性至關重要?！保?2］要完善相應的制度措施，將官民互動吸納到制度內，防止以制度外的途徑影響社會穩(wěn)定。一是完善相關立法。政府的運作規(guī)則與操作方法只有用法律和法規(guī)的形式確定下來，才能規(guī)范化并具有穩(wěn)定性。［13］用現實有效的法律法規(guī)來保證民眾的權益、規(guī)范政府的行為，民眾既可以提出自己的意愿，政府也對此作出自己的回應，也就是政府的回應過程有效開展;二是建立監(jiān)督機制。政府作為主體方對民眾訴求的回應如何，如果缺少監(jiān)督或者績效考核機制，就會出現“一切權力都會被濫用”的現象，因而必須通過第三方或績效來對政府回應的具體行為進行監(jiān)督，防止出現違背公共利益的情況出現。制度因素是政府回應的影響因素，同時制度也是政府回應的有力支撐，制度的完善規(guī)范為回應的開展、回應能力的提高提供保障。

3.疏浚政府回應的渠道，構建官民互動的長效機制。民眾訴求是政府回應的前提和基礎，只有民眾向政府提出自己的訴求，政府回應的流程才可以開始。因而，一方面，構建官民互動伙伴關系，提高公眾的權利意識，使公眾樹立明確的權利觀念，知道自己應該擁有的利益，使他們敢于伸張自己的權利，敢于追求自己的權益，敢于對于損害自己權益的行為做斗爭。另一方面，建立官民互動機制，暢通渠道。利用網絡渠道、開展便民活動等，擴大公民政治參與的渠道。民眾有表達訴求的意識，也應有表達訴求的行動，這樣，民眾才會真正成為政府回應的客體，才會體現出政府回應的能力。同時，政府政策的輸出也應該有更暢通的渠道。網絡創(chuàng)建了一個新的、快捷、公開的平臺，民眾可以借助其表達自己的訴求，政府也可以利用其向民眾作出回應，征詢民眾意見，發(fā)布新的政策、方針。渠道，連接主體和客體兩方，使政府回應得以實現，保持網絡渠道的暢通有助于地方政府回應能力的提升。

注釋:①國家統計局，東、中、西部地區(qū)劃分:東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11 個省(市);中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8 個省;西部地區(qū)包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12 個省(市、自治區(qū))。

［1］［美］斯塔林.公共部門管理(第八版)［M］.北京:中國人民大學出版社，2012.

［2］何祖坤.關注政府回應［J］.中國行政管理，2000，(7).

［3］東波，顏憲源，付曉東.基于公民網絡政治參與雙重性的政府回應路徑［J］.理論探討，2010，(3).

［4］張國慶.行政管理學概論［M］.北京:北京大學出版社，2000.

［5］［美］塞繆爾·亨廷頓，瓊·納爾遜.難以抉擇——發(fā)展中國家的政治參與［M］.北京:華夏出版社，1989.

［6］［美］戴維·伊斯頓.政治生活的系統分析［M］.王浦劬，譯.北京:華夏出版社，1999.

［7］唐亞林.網絡政治空間與公民政治參與［N］.文匯報，2009-03-17.

［8］俞可平.治理與善治［C］//北京國際善治學術研討會文集.北京:中國社會科學院哲學研究所，2008.

［9］呂程平，白雪.2013 年《地方領導留言板》年終數據報告發(fā)布［EB/OL］.人民網-地方領導，［2014-03-07］.http://leaders.people.com.cn/n/2014/0106/c178291-24031416.html.

［10］黃喬松.新農村建設視野下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回應［J］.江西師范大學學報(哲學社會科學版)，2006，(5).

［11］楊曉艷.地方政府回應研究——以上海市楊浦區(qū)為例［D］.上海:上海交通大學碩士論文，2009.

［12］胡偉.政府回應要制度化［J］.領導科學，2008，(21).

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