國際視角下中國城鎮(zhèn)化成就分析與經(jīng)驗探討

■ 楊張維 吳同情（重慶科技學(xué)院 重慶 401331）

國際視角下中國特色城鎮(zhèn)化

（一）城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

城市化或城鎮(zhèn)化（urbanization）是指第二、第三產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚，農(nóng)村人口不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、集中以及由此引起的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)結(jié)構(gòu)的非農(nóng)化重組，是現(xiàn)代化過程的主要內(nèi)容和重要表現(xiàn)形式（蔡秀玲，2011）。

美國學(xué)者弗里德曼（J.Friedman）將城市化區(qū)分為城市化 I 和城市化II，前者包括人口和非農(nóng)業(yè)活動在規(guī)模不同的城市環(huán)境的地域集中過程，非城市景觀轉(zhuǎn)化為城市景觀的地域推進(jìn)過程；后者包括城市文化、城市生活方式和價值觀在農(nóng)村的地域擴(kuò)散過程（康就升，1990）。因此，城市化既包括物質(zhì)上的、實體的變化，也包括精神上的農(nóng)民市民化。

在我國，城鎮(zhèn)化主要經(jīng)歷了三個階段：改革開放前的城鎮(zhèn)化曲折發(fā)展階段，改革開放后的快速發(fā)展階段（1979-2002年），改革開放后的科學(xué)發(fā)展階段（2003年至今）。

（二）國際城鎮(zhèn)化差異

在城鎮(zhèn)化道路的選擇上，西方國家偏重于個人自由行為和市場機(jī)制在城市化發(fā)展中的作用，認(rèn)為不當(dāng)?shù)恼呤前l(fā)展中國家城市化出現(xiàn)各種問題的根源，一些學(xué)者甚至排斥和反對政府干預(yù)。而我國則側(cè)重于對城市化的涵義、模式、發(fā)展階段、動機(jī)機(jī)制、政策選擇等內(nèi)容的探討，并圍繞著中國城市化道路的選擇，著重描述城市化各方面的特征和類型，其中又以對城市規(guī)模和工業(yè)化與城市化進(jìn)程關(guān)系的研究最為豐富（見表1）。

成德寧（2004）在比較發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家城市化的初始條件、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、工業(yè)基礎(chǔ)、人口環(huán)境和城市規(guī)模體系的基礎(chǔ)上指出，發(fā)達(dá)國家的城市化是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平的基礎(chǔ)上起步的，是在本國工業(yè)增長、農(nóng)業(yè)不斷進(jìn)步的基礎(chǔ)上推進(jìn)的，基本上是一種自發(fā)的、漸進(jìn)的演變過程，且目前已經(jīng)形成結(jié)構(gòu)合理、功能協(xié)調(diào)的城市體系和城鄉(xiāng)一體化格局；但發(fā)展中國家往往是由于自主的工業(yè)化遲遲未能啟動，農(nóng)業(yè)發(fā)展停滯，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)蕭條，大批農(nóng)村人口被迫“推向”城市，在非正規(guī)部門就業(yè)或失業(yè)，加上城市基礎(chǔ)設(shè)施短缺，導(dǎo)致大量貧民窟滋生、環(huán)境惡劣，“城市病”嚴(yán)重，出現(xiàn)“過度城市化”，城市也因此成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大包袱和障礙。主要引發(fā)的一系列的社會問題有：

第一，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化失調(diào)，即國家城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的“過度城鎮(zhèn)化”。這種缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化帶來的是貧困與兩極分化等嚴(yán)重的城市問題。

第二，城市人口空間布局過度集中，即城市人口過度的集中在少數(shù)幾個大城市或少數(shù)區(qū)域，造成特大城市畸形發(fā)展，貧困、基礎(chǔ)設(shè)施損耗過大、“貧民窟”、犯罪與環(huán)境污染等嚴(yán)重問題以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)，對城市的社會環(huán)境構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅，阻礙了城市人口及經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，這一般與發(fā)展中國家向大城市傾斜的政策有關(guān)。

第三，城鄉(xiāng)與收入分配關(guān)系嚴(yán)重失衡。發(fā)展中國家片面強調(diào)城鎮(zhèn)化與工業(yè)發(fā)展，實施向城市和工業(yè)傾斜的政策，忽視了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的進(jìn)步，此外，城市和工業(yè)的發(fā)展攫取了大量農(nóng)村資源，加劇了城鄉(xiāng)間發(fā)展的不平衡，也帶來了收入分配的巨大差距。

第四，市場失靈與政策失當(dāng)并存。發(fā)展中國家往往市場機(jī)制不完善，存在法治欠缺、市場規(guī)則體系不健全等問題，使得市場主體在交易活動的各項權(quán)益無法得到有效的保障，造成了交易成本高、效率低等問題，嚴(yán)重制約了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。此外，發(fā)展中國家雖然不少都建立了民主制度，但政府在城市治理中常常表現(xiàn)的力不從心、事與愿違，政策上的失誤嚴(yán)重制約了城市化的發(fā)展。

（三）城鎮(zhèn)化的“中國特色”

中國作為世界上人口最多的發(fā)展中國家，在中國特色社會主義的城鎮(zhèn)化道路中，雖然存在部分發(fā)展中國家城市化過程中普遍存在的“城市病”，但改革開放后，其“中國特色”，使之在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中取得了較為顯著的成果。

表1 部分發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家城市化道路特征比較

中國城鎮(zhèn)化的主要特色有：中國政府將城鎮(zhèn)化上升為國家戰(zhàn)略，各方位政策的支持最大限度地確保了城鎮(zhèn)化的進(jìn)度和正確性；在國家政策的引導(dǎo)下，強調(diào)市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)性作用；以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，發(fā)展新型的城鄉(xiāng)關(guān)系；控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展帶動小城鎮(zhèn)的崛起，緩解農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移問題；低成本使工業(yè)化發(fā)展極快，有30年高速增長的黃金時期；走可持續(xù)發(fā)展、集約式的城鎮(zhèn)化道路，節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境。

中國城鎮(zhèn)化的成就及存在問題

（一）改革開放后中國城鎮(zhèn)化的成就

1.中國城鎮(zhèn)化水平得到明顯提高，且基本與國家工業(yè)化水平相適應(yīng)，基本沒有出現(xiàn)“過度城市化”。2006年，中國的人均GNI為1740美元，城市化水平為40.4%，而同一時期，絕大部分發(fā)展中國家人均GNI在5000美元之下時，城市化水平已達(dá)到50%-70%之間，而拉美國家的城市化水平甚至已達(dá)到或超越了發(fā)達(dá)國家。據(jù)中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，2009年我國城鎮(zhèn)化率為46.6%，工業(yè)化率為46.3%，可以看出我國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化基本協(xié)調(diào)，并不存在嚴(yán)重的偏離（見表1）。

2.與大多數(shù)發(fā)展中國家不同，中國城市化水平提高過程中的一個顯著特點是在大中城市人口增長的同時，小城鎮(zhèn)和小城市人口以更快的速度增長，吸納了大量農(nóng)村剩余勞動力，緩解了特大城市畸形問題。因此，在中國并未出現(xiàn)城市人口空間布局過度集中的問題。

3.我國城鎮(zhèn)化體系日益完善，城鎮(zhèn)布局日益合理，城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平日益提高。目前，我國大中小城市和小城鎮(zhèn)體系已逐步形成了城鎮(zhèn)集群，此外“大分散、小集中”的城鎮(zhèn)空間合理布局也正在形成，城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)層次也日益顯現(xiàn)。城鎮(zhèn)建設(shè)成效明顯，基礎(chǔ)設(shè)施日益完善，現(xiàn)代化水平有了明顯的提高。

4.城鄉(xiāng)體制改革逐步展開，城鄉(xiāng)關(guān)系開始走向協(xié)調(diào)。隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步深入，城鄉(xiāng)戶籍管理制度、城鎮(zhèn)用工制度、教育制度以及農(nóng)村土地制度、行政管理體制等城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革逐步開展，推進(jìn)了農(nóng)民的市民化和城市居民觀念的改變。同時，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，阻礙城鄉(xiāng)聯(lián)系發(fā)展的“二元體制”逐漸被打破，推動了城鄉(xiāng)之間的交流與融合，城鄉(xiāng)關(guān)系日益協(xié)調(diào)。

5.中國長期實行限制人口自由遷移的政策和嚴(yán)格的城市管理,使得人口可控，中國的城市中并沒有形成像拉美國家那樣大量的貧民窟，減少了由此可能引發(fā)的城市貧困、犯罪及嚴(yán)重的環(huán)境破壞問題。

6.中部崛起和西部大開發(fā)戰(zhàn)略，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域差異正在逐步縮減。21世紀(jì)前十年從西部大開發(fā)到中部崛起，中國政府一直致力于補齊國民經(jīng)濟(jì)區(qū)域均衡的“短板”，促進(jìn)中西部地區(qū)與東部地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題

雖然中國城鎮(zhèn)化已取得了較為顯著的成就，但不可忽視的是，城鎮(zhèn)化依然帶來了一些問題，只有逐步解決這些問題，才能真正實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展：一是城鎮(zhèn)空間分布與資源環(huán)境承載能力不匹配，城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，體制機(jī)制不健全，阻礙了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。二是農(nóng)民市民化問題解決困難，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，市民化進(jìn)程滯后，不利于有效擴(kuò)大內(nèi)需和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。三是土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)用地粗放低效。土地低密度開發(fā)，城市無序蔓延，“半城市化”問題嚴(yán)重，城市化質(zhì)量不高。四是工業(yè)化、城市化帶來的工業(yè)發(fā)展和城市人口增多，城市服務(wù)管理水平不高，造成了一定程度上環(huán)境破環(huán)和工業(yè)污染以及收入差距及管理不當(dāng)所帶來的社會矛盾上升。

國內(nèi)外城鎮(zhèn)化經(jīng)驗探討

中國的城鎮(zhèn)化不同于西方發(fā)達(dá)國家的城市化，在我國，由于農(nóng)村人口眾多，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，小城鎮(zhèn)與城市一樣，在城鎮(zhèn)化過程中起著重要的作用。通過對比發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家城市化過程的特點，以及眾多發(fā)展中國家在城市化過程中出現(xiàn)的各種問題，本文認(rèn)為發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家城市化的內(nèi)外因素均有不同，不能照搬發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，必須從各國的國情出發(fā)。

首先，對于農(nóng)業(yè)人口眾多發(fā)展中國家，必須注重城鎮(zhèn)在國家城市化實現(xiàn)過程中的重要作用，以人口城鎮(zhèn)化為核心，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，不斷提升城鎮(zhèn)居民生活品質(zhì)。減輕大城市吸收農(nóng)村剩余勞動力的壓力，避免在城市化過程中出現(xiàn)大城市人口過度集中，畸形發(fā)展的問題。中國在城鎮(zhèn)人口不斷增加的同時，中國城鎮(zhèn)數(shù)量也得到快速增長，從1949年到2009年，中國城市數(shù)量從136座增加到654座，增長了 380.9%。此外，小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革，也為中國加速城市化進(jìn)程創(chuàng)造了必要的制度空間，大城市與城鎮(zhèn)得到了較為協(xié)調(diào)的發(fā)展。

其次，城鄉(xiāng)都是一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力，城市化必須促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持鄉(xiāng)村和多予少取放活方針，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源均衡配置。像不少發(fā)展中國家為了促進(jìn)本國城市化，從農(nóng)村攫取過多資源，嚴(yán)重限制了本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，造成城鄉(xiāng)差距越來越大，其根本上不利于國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

再次，城鎮(zhèn)化需要國家政策的引導(dǎo)和市場機(jī)制的調(diào)節(jié)，中國改革開放前完全的計劃經(jīng)濟(jì)體制顯然造成了中國城鎮(zhèn)化的畸形，而不少發(fā)展中國家的自由放任也形成了嚴(yán)重的“城市病”。實踐證明，在國家政策的引導(dǎo)下，發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，能夠更好地實現(xiàn)城鎮(zhèn)化（見表1）。

最后，城鎮(zhèn)化必須努力實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，有效預(yù)防和治理“城市病”。強化中小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)功能、服務(wù)功能和居住功能，提升城市社會管理水平。目前，眾多發(fā)展中國家甚至許多發(fā)達(dá)國家，之所以在城市化過程中出現(xiàn)眾多社會問題，很大原因來自于忽視長遠(yuǎn)發(fā)展，只注重短期效益，使得城市發(fā)展陷入惡性循環(huán)之中。

結(jié)論

國際經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化率50%-70%的區(qū)間是城鎮(zhèn)化減速時期，中國目前城鎮(zhèn)化率已超過50%，因此未來中國城鎮(zhèn)化將由加速向減速轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變將對中國城鎮(zhèn)化趨勢、城鎮(zhèn)發(fā)展和城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要影響。中國應(yīng)當(dāng)根據(jù)國情，在新的城鎮(zhèn)化階段借鑒以往經(jīng)驗，采取科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

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