關(guān)于如何推動(dòng)地方公債發(fā)展的探討

張曉輝

（赤峰學(xué)院 計(jì)劃財(cái)務(wù)處，內(nèi)蒙古 赤峰 024000）

1 前言

1.1 研究意義

地方財(cái)政收支不平衡現(xiàn)象突出，收支缺口不斷增大，地方財(cái)政收入問題亟待解決，發(fā)行地方債務(wù)，有利于緩解中央財(cái)政的壓力，增加地方財(cái)政收入，使地方政府充分發(fā)揮地方政府的經(jīng)濟(jì)職能，增強(qiáng)地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力.

為解決這一迫在眉睫的問題，本文對地方公債發(fā)行問題進(jìn)行探討并提出建設(shè)性的意見.

1.2 研究思路方法及創(chuàng)新

本文的研究主題是如何良性發(fā)展地方公債，主要內(nèi)容分為四部分，第一部分引言，主要從研究背景、研究意義、研究的思路方法分析.第二部分地方公債的理論分析，分為概念、功能和簡要的理論依據(jù).第三部分探討地方公債發(fā)行中存在的不足，由制度層面、配套機(jī)制和流動(dòng)性三方面分析.第四部分則是在第三章的基礎(chǔ)上，對于存在中的不足提出相應(yīng)的發(fā)展對策，從最根本的立法，到建立完善的地方公債制度、推動(dòng)地方公債配套改革和改變發(fā)行方式增強(qiáng)流動(dòng)性探討.文章在研究過程中使用的主要研究方法：

1.2.1 理論與實(shí)際相結(jié)合

認(rèn)真回顧所學(xué)理論，在此基礎(chǔ)之上進(jìn)行寫作，但也并沒有照搬理論，而是從實(shí)際的數(shù)據(jù)出發(fā)，主要數(shù)據(jù)來源于統(tǒng)計(jì)年鑒，發(fā)現(xiàn)理論與現(xiàn)實(shí)的相互支撐.

1.2.2 邏輯對照

根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，分析出地方公債發(fā)行中的不足，層次清晰，遞進(jìn)分析，主要探討的對策就是根據(jù)不足，進(jìn)行邏輯對照.

2 地方公債理論分析

2.1 地方公債相關(guān)概念及數(shù)據(jù)

眾所周知，公債是各級政府債務(wù)的統(tǒng)稱，包括中央債務(wù)和地方債務(wù)，本文討論的地方公債在1994年分稅制改革后有所變化，因?yàn)閷⒍愂辗譃閲惡偷囟?，劃分為中央和地方收入，而是按照事?quán)來劃分中央與地方的支出，這樣中央政府調(diào)控能力增強(qiáng)，而地方財(cái)政收入明顯下降，根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，分稅制改革當(dāng)年比前一年地方財(cái)政收入占全國收入的比重由78%下降到44.3%.

表1 1993-1995年、2008、2009年中央和地方財(cái)政收入及比重表

圖1 1993-1995年、2008、2009年中央和地方財(cái)政收入及比重折線圖

通過折線圖可以更加直觀的看出變化趨勢.

政府實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)公共服務(wù)職能要以財(cái)政收入作為基本的保障，但是，一方面，地方政府要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)市場監(jiān)管等基本職能，對于地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)也要保障，同時(shí)還承擔(dān)著防范應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)自然災(zāi)害等突發(fā)事件，維護(hù)地方社會(huì)秩序穩(wěn)定，共同建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，地方政府支出逐年上升，另一方面，地方財(cái)政收入在全國財(cái)政收入比重逐年下降，在分稅制改革十幾年后，地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重約為46.9%，支出則占全國支出的73.6%.通過數(shù)據(jù)分析得知，今年來地方財(cái)政占全國財(cái)政支出比重持續(xù)增加，到2009年甚至已經(jīng)達(dá)到80%.

表2 1993-1995年、2008、2009年中央和地方財(cái)政支出及比重表

圖2 1993-1995年、2008、2009年中央和地方財(cái)政支出及比重折線圖

直觀看出，地方財(cái)政支出比重逐年在增加，中央財(cái)政支出比重逐年降低.

同時(shí)，根據(jù)審計(jì)署結(jié)果，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)占21.8%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他債務(wù)占15.58%.

分級次看，全國省級、市級和縣級政府性債務(wù)余額比例分別占29.96%、43.51%和26.53%；分地區(qū)看，東部11個(gè)?。ㄖ陛犑校┖?個(gè)計(jì)劃單列市政府性債務(wù)余額占49.65%，中部8個(gè)省占23.06%，西部12個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）占27.29%.

2.2 地方公債的功能

從地方公債的概念能看出其功能，它是國家公債體系的重要組成部分，通過發(fā)行地方公債，增加地方財(cái)政收入，所籌集的資金用于地方的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，調(diào)節(jié)地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；小方面來說，也可以通過發(fā)行公債來滿足部分投資者的投資需求.

2.3 地方公債的理論依據(jù)

首先，地方政府發(fā)行公債是為了履行公共財(cái)政中政府的職能.在公共財(cái)政的理論中，政府有一個(gè)重要的職責(zé)就是為公眾提供公共產(chǎn)品，因?yàn)楣伯a(chǎn)品具有非排他性和非競爭性特征，便決定了市場不能提供，如果完全由市場去運(yùn)營公共產(chǎn)品，就會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)和免費(fèi)搭車的現(xiàn)象，導(dǎo)致公共產(chǎn)品與公眾需求之間的矛盾激化，政府的宏觀調(diào)控性在此時(shí)顯得必然.

在地方政府提供的公共產(chǎn)品中按照建設(shè)年限和收益年限分為短期和長期的，短期的稱為經(jīng)常性支出，如行政服務(wù)、公益活動(dòng)等，長期的稱為資本性財(cái)政支出，如鐵路、高架橋等.短期的支出政府可采取稅收的方式來負(fù)擔(dān)其成本，長期的則是在每期還債的同時(shí)征收少許的稅收和費(fèi)用.

地方政府通過發(fā)行公債可以將短期內(nèi)集中的大量資金分?jǐn)偟揭院竽甓韧ㄟ^稅收等方式補(bǔ)償.

其次，是根據(jù)公平和效率原則合理劃分中央和地方只能所需.公平體現(xiàn)在屬于全國性的公共產(chǎn)品由中央提供，如國防、教育等，屬于地方公眾享有的公共產(chǎn)品由地方政府提供，如城建和環(huán)衛(wèi).

效率主要如圖所示.橫軸代表數(shù)量，縱軸代表價(jià)格，Da和Db分別代表兩個(gè)地區(qū)的需求曲線，S代表供給曲線，只有當(dāng)達(dá)到Ea和Eb時(shí)，才能保證公共產(chǎn)品的均衡.

3 地方公債發(fā)行中存在的不足

3.1 從制度層面分析

地方政府發(fā)行公債這一經(jīng)濟(jì)行為，是國家經(jīng)濟(jì)預(yù)算行為的一種方式，按照《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券.”在實(shí)際發(fā)行地方公債時(shí)，如2009年3月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)公開發(fā)行2000億地方公債，以省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市政府為發(fā)行和償還主體，由財(cái)政部代理發(fā)行并代辦還本付息.這種發(fā)行由國務(wù)院直接批準(zhǔn)，但并沒有相關(guān)的法律作為依據(jù)，沒有法律的保障是地方公債發(fā)行制度層面最基本的不足.

再者，地方政府才應(yīng)該是發(fā)行主體，對地方公債發(fā)行合理規(guī)劃，但實(shí)際情況中，如上所述，發(fā)行主體似乎已經(jīng)嫁接給財(cái)政部，財(cái)政部代理發(fā)行并代辦，使得地方公債和國債之間沒有明確的界限，地方公債在市場中的作用沒有得到發(fā)揮.

3.2 從配套機(jī)制分析

現(xiàn)行配套機(jī)制在規(guī)模和用途上顯得不協(xié)調(diào)，地方公債發(fā)行規(guī)模的大小與用途之間沒有很好的連接，在發(fā)行時(shí)，約束條件不明確，而發(fā)行后所增加的收入用途分類不詳盡.

由于政府財(cái)政信息透明度不高，使得當(dāng)前地方政府積累了大量的隱性債務(wù).

3.3 從流動(dòng)性分析

與國債少則上百億的發(fā)行規(guī)模以及銀行間的市場資金供給相比，地方公債的發(fā)行規(guī)模一般要小得多，造成了地方公債在上流動(dòng)性差.同時(shí)，由于地方公債利率較低，商業(yè)銀行等投資者會(huì)面臨賠本風(fēng)險(xiǎn)，而買方也因利率低很難選擇投資，導(dǎo)致地方公債在的活躍程度降低，幾乎是“零成交”.

再加上多數(shù)投資者都選擇持有至到期的投資策略，進(jìn)一步抑制了地方公債的流動(dòng)性.

3.4 從財(cái)權(quán)事權(quán)比重分析

表3 我國中央財(cái)政和地方財(cái)政的財(cái)權(quán)和事權(quán)比重表

結(jié)論：財(cái)權(quán)劃分上，中央財(cái)政和地方財(cái)政基本是平分秋色，但在財(cái)政支出上，地方財(cái)政的支出份額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中央財(cái)政，中央財(cái)政支出年均約30%.隨著時(shí)間的推移，在地方財(cái)政收入中，稅收所占的比重逐年降低，在農(nóng)業(yè)稅取消以后，這一比重繼續(xù)呈下降態(tài)勢.與此同時(shí)，地方財(cái)政年均支出在國家財(cái)政中所占的比重為70%.

財(cái)權(quán)與事權(quán)、收入與支出嚴(yán)重不對稱，給地方財(cái)政造成困境，也是發(fā)行地方公債的一大原因.

3.5 其他

地方公債還存在一些其他的問題，比如地方公債中標(biāo)率偏低，公債持有者結(jié)構(gòu)單一，缺乏有效的避險(xiǎn)工具，地方政府的償債能力受到質(zhì)疑，地方公債資金使用率低等.

4 地方公債良性發(fā)展的對策

4.1 基本立法并建立完善的地方公債制度

（1——應(yīng)修改《預(yù)算法》中不允許地方政府直接舉債的條款，應(yīng)該適當(dāng)?shù)慕o予地方政府權(quán)利，允許其結(jié)合債務(wù)的負(fù)擔(dān)率和債務(wù)余額水平適量發(fā)債，只有從法律上保障了地方政府的權(quán)利，才能使地方政府在公債方面展開拳腳，讓地方公債在市場中發(fā)揮作用.

（2）也應(yīng)該盡快制定與地方財(cái)政收支和地方預(yù)算相關(guān)的法律，在法律框架下，讓地方政府享有發(fā)行的權(quán)利履行相應(yīng)的義務(wù)，比如發(fā)行公債的條件以及收入的相關(guān)用途，逐步做到將全過程公開透明化.

（3）從審核制度來講，完善考核監(jiān)督體制.應(yīng)該對地方政府發(fā)行公債的規(guī)模進(jìn)行審核，并對資金的使用途徑進(jìn)行監(jiān)管.一方面，給予地方政府權(quán)利讓其發(fā)行公債，反過來，中央應(yīng)該對于地方發(fā)行的規(guī)模和數(shù)量進(jìn)行審核，資金使用途徑進(jìn)行監(jiān)管，相輔相成，建立完善的地方公債制度.

4.2 確定發(fā)行主體

給予地方政府發(fā)行債券的權(quán)力，并不意味著所有的地方政府都可以發(fā)行地方債券，國家應(yīng)當(dāng)加以控制，這就需要對能夠發(fā)行公債的地方爭睹應(yīng)具備條件進(jìn)行限定：

（1）發(fā)行人應(yīng)為地方政府財(cái)政部門（地方政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、地方政府出資企業(yè)、地方政府從事公共事業(yè)建設(shè)的機(jī)構(gòu)和地方市政建設(shè)的公司）

（2）從法律上對發(fā)債主體的資格條件進(jìn)行限定，對申請發(fā)債的地方政府進(jìn)行嚴(yán)格審查、確定.

（3）經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)比較合理，地方產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)外有一定競爭力.

（4）地方政府宏觀調(diào)控能力較強(qiáng).具備較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)防范意識和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，能及時(shí)履行各項(xiàng)債務(wù).

（5）債務(wù)市場發(fā)育較成熟，擁有較廣泛的債券投資群體.

（6）有現(xiàn)金流穩(wěn)定的市政項(xiàng)目，債券兌付有充分保證.

4.3 改變發(fā)行方式增強(qiáng)流動(dòng)性

財(cái)政部應(yīng)該從地方公債的發(fā)行中撤出來，讓地方政府根據(jù)本地財(cái)政實(shí)際情況，發(fā)行地方公債，拓寬發(fā)行渠道，首先，地方政府應(yīng)自主辦理各種技術(shù)性程序，同時(shí)，建立信用評級機(jī)構(gòu)對所發(fā)行的債務(wù)進(jìn)行評議.

對發(fā)行方式進(jìn)行改造，形成更合理的利率水平.我國國債的發(fā)行方式經(jīng)歷了一個(gè)日趨完善的過程.1996年，國債發(fā)行開始引進(jìn)市場競爭機(jī)制，試行國債招標(biāo)，國債利率通過一級自營商的投標(biāo)來形成.當(dāng)年的前幾期國債采用的是荷蘭式招標(biāo)，即單一價(jià)格競爭性招標(biāo)方式，規(guī)定投保者投標(biāo)利率的上下限.1996年最后一期7年期附息國債改為美國式招標(biāo)，即不規(guī)定投標(biāo)價(jià)格的上下限，結(jié)果，國債一級自營商在初級市場上中標(biāo)的國債成本差異較大，以至于該期國債在發(fā)行第一周無賣盤，財(cái)政部不得不為此發(fā)出通知，規(guī)定本期國債可以按高于面值的價(jià)格在一級市場上銷售.這樣在第二個(gè)發(fā)行周首日，出現(xiàn)了我國國債發(fā)行至今第一筆按溢價(jià)發(fā)行的國債，國債面值是100元，發(fā)行價(jià)格時(shí)102.5元.由于本期國債的發(fā)行時(shí)機(jī)比較好，承銷商在一級市場上的火爆投標(biāo)，導(dǎo)致該期國債的利率較低，以至于上市首日就跌破面值，且持續(xù)數(shù)月.

自此以后，國債的發(fā)行方式也日益完善，到目前為止，政府發(fā)行的國債多數(shù)都采用競爭性的招標(biāo)、投標(biāo)方式.

適當(dāng)提高地方公債的利率，增強(qiáng)其在上的活躍性，帶動(dòng)更多的買方，從而增強(qiáng)地方公債的流動(dòng)性.

4.4 制定發(fā)行原則

4.4.1 償債能力原則

地方政府發(fā)行債券的規(guī)模必須與其償還能力相適應(yīng).地方政府發(fā)債必須要以當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的一定比例為限，同時(shí)考慮地方政府公債余額與當(dāng)?shù)谿DP之間的適當(dāng)比例關(guān)系.必須要對還債能力進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測.在發(fā)行和管理過程中，始終以償還能力作為中心.

4.4.2 效益原則

地方政府必須充分考慮資金的使用效率.無論采用何種公債形式，所籌資金都應(yīng)限定用于建設(shè)性支出，不能以平衡經(jīng)常性收支赤字為目的.為考慮到作為發(fā)債主體的政府職能的特殊性，資金產(chǎn)生的效益不能不包括社會(huì)效益.

4.5 推動(dòng)地方公債配套改革

使發(fā)債規(guī)模與用途相配套.地方公債一般有比較明確的發(fā)行目的和用途，比如用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事務(wù)，這部分資金絕不能用于競爭性領(lǐng)域的建設(shè)項(xiàng)目支出，一般而言，成功發(fā)行地方債券，必須要以一定的約束條件為前提的，而在選擇地方債券的具體發(fā)行規(guī)模時(shí)，就應(yīng)當(dāng)以確定的相應(yīng)用途為其約束條件，以避免地方政府過度負(fù)債.

適時(shí)修改《預(yù)算法》第28條，打破地方政府不能發(fā)行地方公債的禁區(qū)，修改《個(gè)人所得法》，對投資者獲得的地方政府債券的利息采取免稅待遇，并在稅法中做出明確的規(guī)定.2011年10月20日，醞釀多年的地方政府“自行發(fā)債”終于邁出了新步伐.當(dāng)日財(cái)政部公布，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn).廣東省今年的地方政府債券額度為69億元，上海市、浙江省和深圳市分別為71億元、67億元和22億元，四省市合計(jì)229億元.與此前財(cái)政部代理發(fā)行不同的是，這四個(gè)省市將自行組建債券承銷團(tuán)，具體發(fā)債定價(jià)機(jī)制亦由試點(diǎn)省市自定，而不是由財(cái)政部面向國債承銷團(tuán)，采取統(tǒng)一代理的方式分期打包發(fā)行.這就是一大進(jìn)展.但億元地方政府債券發(fā)行額度內(nèi)，因而不會(huì)對債券市場造成供給沖擊.

進(jìn)一步完善分稅制.界定政府職能，明確各級政府的支出責(zé)任.按照市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求重新界定財(cái)政資金的供給范圍，地方政府要逐步退出競爭性的生產(chǎn)領(lǐng)域，將投資轉(zhuǎn)到基礎(chǔ)設(shè)施、科技進(jìn)步和環(huán)境保護(hù)等能夠?qū)Φ胤浇?jīng)濟(jì)建設(shè)的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件的方面.

只有推動(dòng)地方公債發(fā)債規(guī)模與用途的配套相適應(yīng)，明確公債發(fā)行的目的和用途，讓地方政府在有約束的情況下發(fā)債，讓地方公債作用得到很好的發(fā)揮.

5 結(jié)論

本文通過分析分稅制改革后，地方政府財(cái)政收入的比重減少和收入比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于支出比重這一事實(shí)，指出推動(dòng)地方公債發(fā)展的急迫性，接著在相關(guān)理論基礎(chǔ)和事實(shí)上，指出地方公債發(fā)行中存在的不足，提出了為推動(dòng)地方公債發(fā)展提供可實(shí)施性的策略方法，最核心的部分是針對不足提出良性發(fā)展的對策，從基本立法、建立完善的地方公債制度、推動(dòng)地方公債配套改革、改變發(fā)行方式增強(qiáng)流動(dòng)性等方面進(jìn)行了論述.

重要指出盡快在立法方面進(jìn)行改革，改變發(fā)行的獨(dú)立性，增強(qiáng)地方債券在上的流動(dòng)性，使發(fā)行的公債獲得的收益更大，從而提高地方公債的利用率.

〔1〕張海星.公共債務(wù).大連:東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2008.

〔2〕張雷寶.公債經(jīng)濟(jì)學(xué).杭州:浙江大學(xué)出版社，2007.

〔3〕陳志勇.公債學(xué).北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2007.

〔4〕李可.啟動(dòng)地方公債需要解決的幾個(gè)問題.中國發(fā)展觀察，2007.

〔5〕王光宇.關(guān)于我國發(fā)行地方公債問題的探討.財(cái)經(jīng)問題研究，2003.

〔6〕宋立.市政收益?zhèn)?解決地方政府債務(wù)問題的重要途徑.管理世界，2004（2）:27-34.

〔7〕汪丁丁.制度創(chuàng)新的一般理論.經(jīng)濟(jì)研究，1992（5）:69-80.

〔8〕孫根深.我國國債現(xiàn)狀、問題及政策建議.金融市場，2006（9）:36-38.

〔9〕袁東.公共債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長.北京:中國發(fā)展出版社，2000.

〔10〕柴永經(jīng).關(guān)于建立我國地方公債制度的設(shè)想.生產(chǎn)力研究，2003.

〔11〕高金玲,遲誠.構(gòu)建我國地方公債制度框架初探.地方財(cái)政研究,2005（7）.

〔12〕李可.啟動(dòng)地方公債需要解決的幾個(gè)問題.中國發(fā)展觀察，2007（6）.

〔13〕牛吉平.芻議發(fā)展我國地方公債的制度障礙及革新.中國管理信息化，2006（7）.

〔14〕許嗚.我國發(fā)行地方債券面臨的新問題及對策分析.經(jīng)濟(jì)縱橫，2009（8）:99-101.

〔15〕洪銀興,尚長風(fēng).公共財(cái)政學(xué).南京：南京大學(xué)出版社，2012.