立法類智庫建設(shè)的功能定位、實(shí)踐圖景與優(yōu)化策略

摘要：[目的/意義]智庫建設(shè)可以集中各方面智慧、凝聚最廣泛力量，提高立法工作質(zhì)量和效率。建設(shè)地方立法智庫，不斷健全完善智庫工作機(jī)制，有助于推動(dòng)地方人大立法高質(zhì)量發(fā)展，并通過服務(wù)于國家重大立法活動(dòng)，推出一流的立法成果，對于攻克立法難題，實(shí)現(xiàn)前瞻性、引領(lǐng)性立法學(xué)理論的重大突破，具有重要價(jià)值和意義。[方法/過程] 本文以浙江省地方立法智庫的建設(shè)為例，通過理論研究和實(shí)踐案例分析結(jié)合的方法，展現(xiàn)該復(fù)合型立法智庫的建設(shè)機(jī)制與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，歸納地方立法智庫發(fā)展過程中的功能定位、障礙瓶頸，從而為我國地方立法智庫建設(shè)提供優(yōu)化思路。[結(jié)果/結(jié)論] 本文結(jié)合復(fù)合型立法智庫的成果轉(zhuǎn)化和輸出情況，指出在地方立法智庫具有超出理論研究與決策咨詢的其他功能時(shí)，如果功能分化來源于智庫目標(biāo)任務(wù)的拆分細(xì)化，那么地方立法智庫功能將出現(xiàn)提升地方立法質(zhì)量的復(fù)合效用，產(chǎn)生超出普通單一功能立法智庫的推動(dòng)地方立法發(fā)展的效果。我國地方立法智庫建設(shè)應(yīng)確立注重特色核心、多重功能、前沿布局的智庫定位，搭建注重多方合作、優(yōu)化人才配置、加強(qiáng)內(nèi)外協(xié)作的管理模式，打造創(chuàng)新服務(wù)模式、強(qiáng)化成果轉(zhuǎn)化、重視科學(xué)評價(jià)的運(yùn)行機(jī)制。

關(guān)鍵詞：立法智庫" " 立法研究" " 決策咨詢" " 浙江省

分類號：C932；D927

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2024.06.19

1" 引言

2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》，明確提出“中國特色新型智庫是以戰(zhàn)略問題和公共政策為主要研究對象、以服務(wù)黨和政府科學(xué)民主依法決策為宗旨的非營利性研究咨詢機(jī)構(gòu)”，“發(fā)揮高校學(xué)科齊全、人才密集和對外交流廣泛的優(yōu)勢，深入實(shí)施中國特色新型高校智庫建設(shè)推進(jìn)計(jì)劃，推動(dòng)高校智力服務(wù)能力整體提升”[1]。自此，我國開始創(chuàng)新特色新型智庫建設(shè)形式，其中致力于服務(wù)立法決策的地方立法智庫成為重要的智庫類型。從《全國人大常委會(huì)2016年立法工作計(jì)劃》要求“加強(qiáng)立法智庫建設(shè)”[2]，到《全國人大常委會(huì)2023年度立法工作計(jì)劃》提出“推動(dòng)與中國法學(xué)會(huì)、科研院所、高端智庫的聯(lián)系交流”[3]，地方立法智庫建設(shè)成為地方高質(zhì)量立法的重要推動(dòng)力。建設(shè)伊始，立法智庫主要表現(xiàn)為地方人大立法智庫，即在地方人大機(jī)構(gòu)內(nèi)建立智庫工作機(jī)制，與傳統(tǒng)的將專家學(xué)者、律師和立法工作者納入立法專家顧問庫的做法區(qū)別并不大。為使立法智庫更好地服務(wù)立法決策，各地相繼成立獨(dú)立的智庫機(jī)構(gòu)。前期的立法智庫功能表現(xiàn)較為單一，偏重于研究立法實(shí)踐以及為立法決策者獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。隨著立法咨詢需求更加復(fù)雜、多樣，立法智庫被期待發(fā)揮更多的效用，智庫建設(shè)開始重視理論創(chuàng)新與專門人才培養(yǎng)。其中高校作為法律人才匯集之地，與人大合作共建立法智庫在地方變得常見，如浙江立法研究院暨浙江大學(xué)立法研究院、湖北省地方立法研究基地與人才培養(yǎng)基地、湖南省立法研究基地等。高校參與建設(shè)的立法智庫結(jié)合了高校的學(xué)術(shù)資源和立法實(shí)踐的需求，有助于充分發(fā)揮高校的學(xué)術(shù)優(yōu)勢和研究能力，從而提升立法工作的科學(xué)性和民主性，提高地方立法的效率和質(zhì)量。如何協(xié)調(diào)智庫與高校的關(guān)系，以謀求更優(yōu)的配合方式成為建設(shè)新型立法智庫的重要內(nèi)容。

近年來，在地方立法智庫建設(shè)實(shí)踐如火如荼地進(jìn)行時(shí)，關(guān)于如何建設(shè)立法智庫、優(yōu)化立法智庫機(jī)制的討論也開始變得熱烈。從立法規(guī)制不足出發(fā)，有學(xué)者提出應(yīng)增加立法過程中的智庫決策咨詢服務(wù)[4]，發(fā)揮“高校智庫”作用提升地方立法質(zhì)量[5]。為化解當(dāng)前立法智庫建設(shè)的短板和缺陷，有學(xué)者通過考察印度“立法關(guān)聯(lián)型智庫”的理論、實(shí)踐，為我國智庫參與和服務(wù)立法提供了一個(gè)創(chuàng)新視角[6]；也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國立法實(shí)際，通過全過程人民民主理念促進(jìn)立法智庫工作機(jī)制科學(xué)化[7]；有學(xué)者則從立法智庫發(fā)展的意義出發(fā)，指出立法智庫亟須明確立法智庫服務(wù)依法治國的宗旨和目標(biāo)，并在組織范圍、研究內(nèi)涵、運(yùn)作機(jī)制等方面進(jìn)行創(chuàng)新和完善[8]。但從當(dāng)前不多的研究性成果來看，立法智庫研究主要以我國立法智庫建設(shè)前期形式為研究對象，缺乏對具有復(fù)合功能的新型立法智庫的觀察?；诖?，本文通過聚焦浙江立法研究院暨浙江大學(xué)立法研究院，以個(gè)案為切口深入梳理和分析當(dāng)前地方立法智庫建設(shè)的實(shí)踐，期冀為我國地方立法智庫建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，以促使智庫在法治的軌道上全面推進(jìn)中國式現(xiàn)代化發(fā)揮更大的作用。

2" 機(jī)制創(chuàng)新：建設(shè)模式與運(yùn)行體系

自1979年我國開啟大規(guī)模立法，到2010年形成以憲法為統(tǒng)帥，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)3個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會(huì)主義法律體系，再到2022年黨的二十大報(bào)告對立法工作提出了更高要求和期待，明確要求全面推進(jìn)科學(xué)立法，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，中國特色立法體制不斷健全，立法工作進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，立法目標(biāo)從注重立法數(shù)量、速度，轉(zhuǎn)變?yōu)楦又匾暳⒎ㄙ|(zhì)量。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和社會(huì)問題的變化，破解改革發(fā)展穩(wěn)定難題和應(yīng)對全球性問題的復(fù)雜性、艱巨性前所未有，立法工作的完成需要各行各業(yè)專業(yè)人才的加入。為提升地方立法質(zhì)量，地方人大不斷創(chuàng)新工作方式，迫切需要智庫提供立法咨詢，支撐科學(xué)決策。在此背景之下，浙江立法研究院暨浙江大學(xué)立法研究院（以下簡稱“立法研究院”）于2018年成立。

立法研究院建設(shè)之初，便以創(chuàng)新理論、培養(yǎng)人才，以及以科技提升立法質(zhì)量為目標(biāo)，旨在引領(lǐng)智能立法。不同于傳統(tǒng)性質(zhì)和功能單一的立法智庫，立法研究院具有“特色”的建設(shè)模式和“創(chuàng)新”的工作機(jī)制。歷經(jīng)5年，立法研究院通過不斷完善自身，在立法參與與決策咨詢、學(xué)科建設(shè)與人才培養(yǎng)、平臺搭建與法治宣傳、數(shù)字立法前沿領(lǐng)域探索等方面碩果累累，其建設(shè)和管理機(jī)制的優(yōu)勢可在成就中窺見一斑——2019年新增為中國智庫索引（Index of Chinese Think Tanks，CTTI）來源智庫，2021年入選浙江省新型重點(diǎn)專業(yè)智庫，2023年入選CTTI2023年度智庫建設(shè)最佳示范案例，相關(guān)智庫成果入選智庫研究優(yōu)秀成果一等獎(jiǎng)。

立法研究院的“特色”與“創(chuàng)新”建設(shè)主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

2.1" 機(jī)構(gòu)形式

立法研究院在成立之初通過創(chuàng)新建設(shè)模式，形成了特殊的智庫結(jié)構(gòu)，即“兩塊牌子、一套班子”的管理機(jī)制，對外便于獨(dú)立運(yùn)作，對內(nèi)有利于整合各方資源。立法涉及各領(lǐng)域重大利益關(guān)系調(diào)整，如何把改革決策與立法決策結(jié)合起來，推動(dòng)中央和地方重大決策部署的貫徹落實(shí)，僅靠立法機(jī)關(guān)有限的力量是不夠的，需要社會(huì)力量的補(bǔ)充。地方人大、政府與高校合作共建立法智庫并不罕見，因?yàn)榈胤饺舜蠛驼枰菐靺⑴c推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，地方高校需要通過參與智庫建設(shè)錘煉隊(duì)伍，創(chuàng)新服務(wù)地方發(fā)展的形式，地方高校與政府合作共建新型智庫是務(wù)實(shí)創(chuàng)新、互利雙贏的應(yīng)時(shí)之舉[9]。立法研究院成立之時(shí)便由此特殊機(jī)制獲得整合浙江省立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)與浙江大學(xué)資源的機(jī)會(huì)，研究所需的數(shù)據(jù)依托立法項(xiàng)目的所涉立法、執(zhí)法主體實(shí)現(xiàn)，研究所需的分析技術(shù)通過浙江大學(xué)內(nèi)部的跨學(xué)科合作實(shí)現(xiàn)。立法研究院以浙江大學(xué)作為研究基地，在立法實(shí)踐上，通過與浙江省人大常委會(huì)、浙江省政府等實(shí)務(wù)部門協(xié)同合作，獲取一線立法實(shí)踐素材，并且依托浙江大學(xué)一流理論研究隊(duì)伍和全國領(lǐng)先的大數(shù)據(jù)專用實(shí)驗(yàn)平臺推動(dòng)立法研究和智能立法。

2.2" 組織架構(gòu)

立法研究院通過創(chuàng)新組織體系，形成了特別的組織架構(gòu)（圖1），即通過結(jié)合現(xiàn)階段的戰(zhàn)略定位、功能需求和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，確立立法研究院的組織結(jié)構(gòu)和研究方向。智庫一般設(shè)有決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)及職能保障等組織機(jī)構(gòu)。立法研究院根據(jù)其“兩塊牌子、一套班子”的特點(diǎn)，將智庫的組織機(jī)構(gòu)分散置于兩個(gè)研究院之下。具體而言，浙江立法研究院下設(shè)理事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，并設(shè)有理事長、副理事長和理事。理事會(huì)下設(shè)院務(wù)委員會(huì)，理事單位則主要是立法任務(wù)較多的其他國家機(jī)關(guān)、高等院校和研究機(jī)構(gòu)、著名律師事務(wù)所，以及其他關(guān)心立法工作、愿意參與立法的企事業(yè)單位。浙江大學(xué)立法研究院下設(shè)學(xué)術(shù)委員會(huì)，聘請?jiān)谌珖酥寥蛴杏绊懥Φ牧⒎▽W(xué)專家、學(xué)者及擔(dān)任委員會(huì)成員，包括主任與委員。學(xué)術(shù)委員會(huì)下設(shè)院務(wù)委員會(huì)，其中研究人員分成兼職和專職兩種序列。兼職研究人員，以聘任形式從全國乃至全球的著名立法學(xué)家中產(chǎn)生；專職研究人員，通過設(shè)立立法學(xué)博士后流動(dòng)站、簽約博士畢業(yè)生或博士后出站研究人員等形式招募。

2.3" 智庫定位

立法研究院通過創(chuàng)新工作方式，明確自身研究方向與服務(wù)思路的定位，即通過聚焦“新問題”、使用“新技術(shù)”、打開“新視野”、提出“新思路”，打造特色鮮明的新型立法智庫。具體而言，立法研究院將利用數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)“智慧立法”，以交叉學(xué)科的資源助力立法效率和立法質(zhì)量提升，搭建培養(yǎng)立法專業(yè)隊(duì)伍的頂尖平臺，其特色主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)。一是利用“新技術(shù)”打造“智慧立法”。立法研究院一方面積極探索數(shù)字技術(shù)在立法領(lǐng)域的新應(yīng)用，使立法計(jì)劃、實(shí)施、評估等立法進(jìn)程智能化；另一方面關(guān)注和重視新興領(lǐng)域的數(shù)據(jù)立法和技術(shù)立法，為創(chuàng)制性立法提供新思路、新方案。二是秉持多學(xué)科交叉融合的研究理念。現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)在專業(yè)化分工的基礎(chǔ)上建立了龐大的學(xué)科系統(tǒng)，每個(gè)學(xué)科都形成了自己獨(dú)特的研究范式和方法論體系。立法表現(xiàn)出復(fù)雜性、集合性、動(dòng)態(tài)性等特征，單一的法學(xué)學(xué)科系統(tǒng)難以單獨(dú)作出回應(yīng)。立法研究院將采取整合性、多維度和一體化的研究范式，綜合運(yùn)用規(guī)范分析、比較分析、社科法學(xué)分析、大數(shù)據(jù)分析等方法，構(gòu)建專家參與立法的新形式與新機(jī)制，進(jìn)而通過研究院搭建的網(wǎng)絡(luò)化平臺，整合學(xué)科知識體系、推行學(xué)科研究范式轉(zhuǎn)型和促進(jìn)學(xué)科間交叉融合的一體化研究，實(shí)現(xiàn)立法方案的學(xué)科綜合最優(yōu)解。

3" 功能定位：新型地方立法智庫的復(fù)合效用

智庫的功能服務(wù)于智庫所欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，具體表現(xiàn)為對目標(biāo)達(dá)成所產(chǎn)生的各種效用。當(dāng)然，這些效用對社會(huì)發(fā)展而言是積極的。智庫本身所具有的功能是廣泛的，有學(xué)者認(rèn)為新型智庫建設(shè)的目的在于推動(dòng)新型智庫提供高質(zhì)量的決策咨詢服務(wù)，政策咨詢是智庫的中心功能[10]。有學(xué)者立足智庫角色提出了智庫的3種主要功能，即面向國家機(jī)關(guān)的建言咨詢、面向?qū)W者的理論研究、面向公眾的倡導(dǎo)引導(dǎo)[11]。也有學(xué)者認(rèn)為智庫的功能是多樣的，如政策建言、理論研究、理念創(chuàng)新、信息提供、知識經(jīng)紀(jì)、輿論引導(dǎo)、公益表達(dá)、政策教育等。其中，智庫功能的發(fā)揮關(guān)系到智庫目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，智庫目標(biāo)則決定了智庫所承載的具體功能[12]。地方立法智庫建設(shè)的目標(biāo)是增強(qiáng)立法工作力量，提升地方立法的質(zhì)量。由此來看，智庫目標(biāo)并非是追求經(jīng)濟(jì)效益，亦非追求對社會(huì)或公眾的控制，只是期冀透過研究成果的公布和轉(zhuǎn)化推動(dòng)社會(huì)的良好、更優(yōu)發(fā)展?；蛘哒f，智庫目標(biāo)能否達(dá)成是通過客觀研究基礎(chǔ)上的影響力來評定[13]。

地方立法智庫的建設(shè)與運(yùn)行都是圍繞實(shí)現(xiàn)“提升立法質(zhì)量”的目標(biāo)展開，并通過對立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)或公眾等對象的影響達(dá)成該目標(biāo)。立法智庫不同功能將產(chǎn)生不同的影響力，最終合力推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。因此，立法智庫的功能定位在于智庫被期待發(fā)揮的效用，效用的載體即為智庫成果。地方立法智庫建設(shè)前期，其成果大多表現(xiàn)為決策建議，即把對立法問題的研究成果單線輸出給地方立法決策機(jī)構(gòu)。此時(shí)，智庫目標(biāo)主要是對地方立法決策機(jī)構(gòu)產(chǎn)生影響，智庫被期待發(fā)揮立法政策咨詢的效用，功能較為單一，表現(xiàn)為立法研究與政策咨詢的功能。隨著地方立法需求的轉(zhuǎn)向，精細(xì)化立法帶來研究工作量的劇增，立法智庫工作內(nèi)容變得多樣。智庫成果的輸出對象從地方立法決策機(jī)構(gòu)，拓寬到國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)公眾，發(fā)揮著立法研究、決策咨詢、立法教育、學(xué)科建設(shè)、人才儲備等多種多樣的功能。智庫功能多樣化將有助于目標(biāo)的達(dá)成。當(dāng)然，這并非意味著立法智庫的功能越多越好。立法智庫功能應(yīng)當(dāng)有利于達(dá)成智庫目標(biāo)，這是目標(biāo)任務(wù)合理分工的自然結(jié)果。功能表現(xiàn)多樣化，通過將對不同對象產(chǎn)生的影響效果相互勾連，使發(fā)揮的功能相互結(jié)合，進(jìn)而產(chǎn)生促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的復(fù)合效用。

如何實(shí)現(xiàn)地方立法智庫目標(biāo)任務(wù)的合理分工，立法研究院或許可以提供一個(gè)很好的視角和思路：以“提升立法質(zhì)量”為中心目標(biāo)，分化為立法理論、立法實(shí)踐、立法人才3個(gè)子目標(biāo)。進(jìn)而，在立法理論之下，可以具體為立法理論研究和輸出學(xué)術(shù)成果兩個(gè)任務(wù)，對應(yīng)功能為促進(jìn)立法理論發(fā)展和完善；在立法實(shí)踐之下，可以具體為立法項(xiàng)目參與、立法決策建議（面向立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)）、立法政策宣傳（面向公眾）等3個(gè)任務(wù)，對應(yīng)功能為通過參與立法、決策咨詢和政策教育提升立法內(nèi)容、效率和效果；在立法人才之下，可以具體為立法人才培養(yǎng)和立法學(xué)學(xué)科建設(shè)兩個(gè)任務(wù)，對應(yīng)功能為通過儲備立法人才和完善立法學(xué)教育體系保障立法水平穩(wěn)定提高。由此來看，立法研究院的功能因其具體任務(wù)目標(biāo)而表現(xiàn)出多樣性，但又因具體任務(wù)目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)性而表現(xiàn)出協(xié)作性，從而使功能實(shí)現(xiàn)之間可以產(chǎn)生促進(jìn)中心目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的復(fù)合效用。為提升具體任務(wù)完成度，立法研究院就每個(gè)具體任務(wù)設(shè)置了考核和激勵(lì)機(jī)制，使智庫功能以“看得見”的形式展現(xiàn)出來。這種“看得見”的形式即由立法研究院的成果所承載。這也意味著，立法研究院對外輸出的成果可能是立法研究院多個(gè)功能復(fù)合發(fā)揮的結(jié)果，對應(yīng)完成多個(gè)具體任務(wù)，最后協(xié)作產(chǎn)生提升立法質(zhì)量的效用。本文將從5個(gè)方面總結(jié)立法研究院的成果，展現(xiàn)立法智庫多樣化功能之間復(fù)合產(chǎn)生的良好效果（圖2）。

3.1" 立法服務(wù)與決策咨詢

為回應(yīng)法治中國建設(shè)與推進(jìn)科學(xué)立法客觀需要，立法研究院緊跟國家與地方立法實(shí)踐需求，對立法實(shí)踐中遇到的重大立法難題深入開展調(diào)查研究，突出理論“務(wù)虛”與推進(jìn)立法實(shí)務(wù)相統(tǒng)一，不僅要“知其所以然”，還要明確“怎么辦”；不僅要理論分析，還要拿出具體的、操作性強(qiáng)的解決辦法，更好地指導(dǎo)立法實(shí)務(wù)。立法研究院通過兩種渠道指導(dǎo)立法實(shí)務(wù)：一是研究院的研究人員受聘成為立法專家?guī)斐蓡T、受邀參與立法論證活動(dòng)等，積極參與立法實(shí)踐；二是研究院自身可接受各地方人大或全國人大的立法委托，承擔(dān)特定立法項(xiàng)目的起草、修改等任務(wù)。指導(dǎo)立法實(shí)務(wù)的形式為立法服務(wù)和決策咨詢。立法服務(wù)是通過成立課題小組、專家?guī)ш?duì)的形式，積極參與各項(xiàng)立法進(jìn)程。決策咨詢則是通過深入關(guān)注立法工作領(lǐng)域內(nèi)的深層次問題，加強(qiáng)分析研判，為中央、省委，以及有關(guān)立法機(jī)關(guān)提出對策建議。

3.2" 課題研究與成果發(fā)表

立法研究院深入研究立法理論和實(shí)踐，可以為立法工作提供科學(xué)的理論支撐和實(shí)踐指導(dǎo)。課題研究和成果發(fā)表是立法研究院實(shí)現(xiàn)這一職能的重要手段。立法類的課題往往與國家政策緊密相關(guān)，需要跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的研究，注重交叉學(xué)科、多角度研究。研究院不僅有大量法學(xué)領(lǐng)域的知名專家，還有公共政策、經(jīng)濟(jì)學(xué)、計(jì)算機(jī)等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的知名專家，為研究所需的廣泛學(xué)科視野提供了保障。此外，立法研究院理事單位橫跨公私部門，與國家部委、各省政府機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)、社會(huì)企業(yè)等多有業(yè)務(wù)聯(lián)系，也為課題的開展提供了平臺支撐。另外，立法研究院也十分注重研究成果的發(fā)表，期望以此豐富立法學(xué)研究，為后續(xù)的立法研究和實(shí)踐提供經(jīng)驗(yàn)。成果發(fā)表主要是兩種形式：一是立法研究院研究人員通過參與立法實(shí)踐、進(jìn)行立法研究后，獨(dú)自或協(xié)作完成的圖書著作或高質(zhì)量論文；二是出版系列叢書，如《浙江地方立法藍(lán)皮書》《公共數(shù)據(jù)地方立法觀察》等著作。

3.3" 技術(shù)運(yùn)用與數(shù)字立法

立法研究院的智庫定位是智能立法，其中既包括立法手段的智能化，即以數(shù)字為手段的立法，也包括規(guī)范技術(shù)的立法，即以數(shù)字技術(shù)為對象的立法。在以數(shù)字手段促進(jìn)立法方面，立法研究院積極探索利用人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，精準(zhǔn)地捕捉立法議題，從而確定立法計(jì)劃、分析具體立法項(xiàng)目中的社會(huì)關(guān)注點(diǎn)等，以彌補(bǔ)傳統(tǒng)的立法調(diào)研模式的不足，實(shí)現(xiàn)立法智能化。立法研究院支持的諸多立法課題中都有數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用，并有專門研究與開發(fā)提升立法質(zhì)量技術(shù)的課題，例如，2021年立法研究院以“多層面多渠道反饋信息的意見/觀點(diǎn)采集和評估技術(shù)”為主題，獲得國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃重點(diǎn)專項(xiàng)課題立項(xiàng)。在以數(shù)字技術(shù)為對象的立法方面，立法研究院一直緊跟數(shù)字立法的腳步，從電子商務(wù)到公共數(shù)據(jù)，從平臺治理到人工智能，從促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)到數(shù)據(jù)要素市場化，持續(xù)深耕重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域立法，積極倡導(dǎo)研究團(tuán)隊(duì)成員以數(shù)字化立法為核心展開相關(guān)研究。如在立法研究院承接的公共數(shù)據(jù)立法項(xiàng)目中，不僅有課題成果（立法草案），也有決策建議（成果采納），更有相關(guān)文章、著作的出版。

3.4" 人才培養(yǎng)與學(xué)科建設(shè)

為回應(yīng)法治中國建設(shè)中高素質(zhì)法治人才培養(yǎng)、高水平理論研究創(chuàng)新的重大任務(wù)，貫徹落實(shí)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代法學(xué)教育和法學(xué)理論研究的意見》中加強(qiáng)立法學(xué)學(xué)科建設(shè)，推進(jìn)法學(xué)與其他學(xué)科交叉融合、培養(yǎng)復(fù)合型法治人才的重要部署[14]，立法研究院依托浙江大學(xué)，高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)立法學(xué)學(xué)科建設(shè)。一是增設(shè)目錄外立法學(xué)二級學(xué)科；二是積極推動(dòng)立法學(xué)科師資隊(duì)伍擴(kuò)容，打造理論實(shí)務(wù)兼顧的師資結(jié)構(gòu)；三是創(chuàng)新與省人大、省司法廳等立法機(jī)構(gòu)合作培養(yǎng)機(jī)制，搭建高起點(diǎn)、高水平實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地；四是充分利用學(xué)科交叉優(yōu)勢，聯(lián)動(dòng)計(jì)算機(jī)、經(jīng)濟(jì)等學(xué)科，開展跨學(xué)科研究；五是借助高校資源，開展繼續(xù)教育培訓(xùn)，著力提升立法工作者理論水平和專業(yè)能力。

3.5" 學(xué)術(shù)交流與品牌宣傳

立法研究院以打造一個(gè)具有全國影響力的高端平臺、凝聚立法理論與實(shí)踐共同體為目標(biāo)，通過定期或不定期地組織召開各種立法理論研討會(huì)、交流會(huì)，開展對外交流。一方面，依托學(xué)術(shù)會(huì)議聘請知名法律專家來中心開展學(xué)術(shù)交流，擴(kuò)大立法研究院的影響。另一方面，依托各省、市、區(qū)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)的平臺，開展廣泛的立法研究調(diào)研，從而不斷提高研究人員的理論水平和業(yè)務(wù)水平，為立法工作者、法學(xué)工作者和實(shí)踐工作者提供一個(gè)成長的平臺，充分實(shí)現(xiàn)校、地資源共享，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合及成果轉(zhuǎn)化。同時(shí)，立法研究院不斷深入品牌活動(dòng)建設(shè)，形成了舉辦國際性研討會(huì)提質(zhì)量、舉辦“之江立法論壇”傳經(jīng)驗(yàn)、舉辦“立法名家講壇”促交流、舉辦“立法專題沙龍”促提升等四大系列智庫品牌與系列成果，擴(kuò)大智庫影響力與輻射力。

4" 優(yōu)化策略：新時(shí)代完善地方立法智庫建設(shè)的思考

自2015年《中華人民共和國立法法》修正后新增大量地方立法主體，地方立法機(jī)關(guān)在立法競爭意識的驅(qū)動(dòng)下，急切地填補(bǔ)立法空白，忽視了立法能力建設(shè)的客觀規(guī)律，導(dǎo)致地方立法頻繁遭受合憲性和合法性質(zhì)疑。立法能力的限制不僅嚴(yán)重妨礙政府的行政執(zhí)行能力，且對任何國家政策的施行都會(huì)產(chǎn)生極大影響[15]。立法能力的欠缺業(yè)已成為開展地方立法工作的瓶頸[16]，地方立法能力現(xiàn)代化建設(shè)亟待推進(jìn)。在此背景下，學(xué)界指出，加強(qiáng)立法智庫的建設(shè)或可成為破解之道[17]。至此，各地關(guān)于立法智庫建設(shè)的新聞絡(luò)繹不絕。截至2023年，每個(gè)省市，甚至每個(gè)區(qū)（縣）都試圖建設(shè)專屬的立法智庫。但從結(jié)果來看，部分立法智庫被束之高閣，部分立法智庫定位落入窠臼，部分立法智庫實(shí)踐效用并不大。例如，地方官辦立法智庫自身定位模糊，甚至直接定位為司法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，行政化明顯，承擔(dān)過多的行政性事務(wù)，反而難以在決策咨詢研究主業(yè)上發(fā)揮應(yīng)有作用，不能因應(yīng)地方立法的需求和新型智庫發(fā)展的要求；地方社會(huì)立法智庫可能存在經(jīng)費(fèi)投入低、經(jīng)費(fèi)保障難的問題，難以持續(xù)開展研究工作，或由于其民辦性質(zhì)，難以獲取最新咨政信息，導(dǎo)致立法研究脫節(jié)滯后。鑒于此，本文將嘗試從智庫定位、管理模式、運(yùn)行機(jī)制等3個(gè)方面，提煉新時(shí)代地方立法智庫建設(shè)的路徑優(yōu)化策略。

4.1" 智庫定位：特色核心、多重功能、前沿布局

當(dāng)前地方立法智庫繁多，過于寬泛的“服務(wù)立法”的定位不僅可能使智庫成果過寬而不精，也可能導(dǎo)致智庫自身直接成為地方立法機(jī)關(guān)的“背書人”。為此，地方立法智庫在注重服務(wù)多元化的同時(shí)，重視自身重點(diǎn)特長的打造。

一是要明確地方立法智庫的核心定位，而不是寬泛地界定為“立法”。這是由立法領(lǐng)域問題的廣泛性和復(fù)雜性決定的。立法本身難以被某個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的知識所包含，也不是一個(gè)智庫數(shù)百或上千人就可以完全融會(huì)貫通的問題。地方立法智庫想要發(fā)揮良好的效用，需要多個(gè)智庫協(xié)作達(dá)成。地方立法智庫應(yīng)當(dāng)以特色立法作為核心定位，以回應(yīng)地方立法需求中“精細(xì)立法”所要求的“精細(xì)分工”，從而輸出專長、專精領(lǐng)域的“特色產(chǎn)品”。

二是重視發(fā)揮地方立法智庫的多種功能，不狹隘地固定為立法研究、決策咨詢，需要注重人才培養(yǎng)、學(xué)科發(fā)展、政策教育、社會(huì)服務(wù)等方面。立法質(zhì)量的持續(xù)提升不僅在于立法問題的研究，還需要源源不斷的立法人才作為后備力量，保障立法服務(wù)的繼續(xù)性；也需要公眾的參與和支持，保障立法發(fā)揮良好的社會(huì)效果。立法智庫擁有的豐富實(shí)踐材料與先進(jìn)研究經(jīng)驗(yàn)，在進(jìn)行立法人才培養(yǎng)、完善立法學(xué)科建設(shè)方面具有天然優(yōu)勢，且通過公開創(chuàng)新思想或發(fā)布研究成果可完成對公眾的政策教育，甚至成為引領(lǐng)公眾輿論的風(fēng)向標(biāo)。地方立法智庫應(yīng)當(dāng)將中心目標(biāo)拆分為數(shù)個(gè)更加具體的子目標(biāo)，進(jìn)而細(xì)化為智庫任務(wù)，從而衍生對應(yīng)的多種功能。

三是持續(xù)關(guān)注和深入研究社會(huì)前沿問題，對智庫定位做前瞻性布局。立法工作所面臨的挑戰(zhàn)和問題往往與時(shí)代發(fā)展、科技進(jìn)步、社會(huì)變革等密切相關(guān)，具有鮮明的時(shí)代特征和前瞻性。智庫的前沿布局在立法研究中具有非常重要的意義，它有助于確保立法工作的科學(xué)性、民主性和有效性，提高立法質(zhì)量和立法效率。在進(jìn)行立法研究時(shí)，地方立法智庫應(yīng)當(dāng)關(guān)注和研究國內(nèi)外最新的立法理論、立法技術(shù)和立法實(shí)踐，以及它們的發(fā)展趨勢和未來發(fā)展方向，從而制定出符合時(shí)代要求、具有前瞻性的立法規(guī)劃和立法方案。

4.2" 管理模式：注重合作、配置人才、加強(qiáng)協(xié)作

由于地方立法智庫建設(shè)模式陳舊、研究人員配置不合理、與其他主題溝通不暢等問題，因此在實(shí)踐中立法機(jī)關(guān)可能并不信任其能力，只有在確有必要時(shí)才讓立法智庫參與，甚至立法智庫成為立法任務(wù)完成的陪襯品。對此，地方立法智庫應(yīng)當(dāng)革新管理模式，提升智庫管理能力和立法研究水平，增加立法成果輸出。

一是注重合作，探索高校與地方人大共同創(chuàng)辦、高校主導(dǎo)管理的新模式?！度珖舜蟪Ｎ瘯?huì)2023年度立法工作計(jì)劃》明確強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)與中國法學(xué)會(huì)、科研院所、高端智庫的聯(lián)系交流，加強(qiáng)研究成果的共享和轉(zhuǎn)化運(yùn)用。正如前文對立法研究院組織架構(gòu)的分析，學(xué)會(huì)、科研院所等聚集了一大批立法人才，其中高校更是擁有多學(xué)科背景、豐富的研究經(jīng)驗(yàn)、搭建好的各類平臺等。地方立法智庫應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮高校的作用，以高校主辦，國家機(jī)關(guān)積極參與的模式為最佳選擇。但需注意的是，研究機(jī)構(gòu)是否具備堅(jiān)持客觀研究和表達(dá)獨(dú)立政策主張的能力[18]。此時(shí)為保障立法智庫的獨(dú)立性和客觀性，應(yīng)當(dāng)由高校作為主導(dǎo)管理方，以保證智庫成果不受任何利益相關(guān)方的影響，以提供客觀、中立、專業(yè)的政策建議。

二是合理化配置人才，搭建科學(xué)的人員管理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)立法研究隊(duì)伍建設(shè)。為提升立法研究能力和決策咨詢水平，立法研究院應(yīng)當(dāng)重視不同學(xué)科背景專家學(xué)者的引入，且應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大研究隊(duì)伍；綜合選用全職人員、兼職人員、臨時(shí)聘請人員等不斷壯大立法研究隊(duì)伍，為持續(xù)深入開展立法研究工作提供人才保障；充分利用平臺資源優(yōu)勢，從理事單位吸收學(xué)者與實(shí)務(wù)專家，將黨政機(jī)關(guān)與智庫之間人才有序流動(dòng)規(guī)則制度化，實(shí)現(xiàn)立法人才的持續(xù)輸入。

三是加強(qiáng)協(xié)作，完善立法智庫內(nèi)部的議事協(xié)調(diào)機(jī)制與外部的溝通交流機(jī)制。地方立法智庫應(yīng)當(dāng)建立清晰透明的議事程序，制定明確的議事規(guī)則和程序，由不同背景和專長的人員組成協(xié)調(diào)團(tuán)隊(duì)，通過有效的信息溝通和共享機(jī)制，保障智庫內(nèi)部意見的統(tǒng)一性，并且地方立法智庫應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與實(shí)際決策部門的溝通，建立健全立法參與機(jī)制。立法參與是雙向互動(dòng)的。地方人大常委會(huì)、司法部門等需要借助“外腦”提高立法質(zhì)量。立法研究院也需要通過廣泛的立法參與、高質(zhì)量的立法成果來奠定智庫地位、體現(xiàn)智庫價(jià)值、打響智庫品牌。為建立固定化、常態(tài)式的合作機(jī)制，地方立法智庫需要建立健全信息溝通機(jī)制，準(zhǔn)確把握立法需求和立法各環(huán)節(jié)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)安排；建立健全項(xiàng)目合作機(jī)制，確保智庫立法方案能真正解決實(shí)際問題；建立健全項(xiàng)目全過程閉環(huán)跟蹤機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多方合力最大化發(fā)揮智庫效用。

4.3" 運(yùn)行機(jī)制：創(chuàng)新服務(wù)、轉(zhuǎn)化成果、科學(xué)評價(jià)

地方立法智庫的運(yùn)行機(jī)制是確保智庫高效、有序地開展工作，發(fā)揮其在政策研究和立法建議方面的作用的關(guān)鍵。結(jié)合浙江省立法智庫運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)，地方立法智庫或可考慮從3個(gè)方面對其運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行建設(shè)或優(yōu)化。

一是創(chuàng)新服務(wù)形式，在立法智庫研究與運(yùn)作中積極利用、融合數(shù)字技術(shù)，提供精準(zhǔn)的立法決策咨詢服務(wù)。我國高端智庫的發(fā)展一般從對內(nèi)提供政策建議，到向外打造國際傳播平臺，智庫新技術(shù)運(yùn)用和專業(yè)化發(fā)展一直在進(jìn)步當(dāng)中[19]。地方立法智庫大量建設(shè)之時(shí)，我國立法已經(jīng)開始了對技術(shù)運(yùn)用與規(guī)范技術(shù)的重視。推動(dòng)立法技術(shù)創(chuàng)新有助于提高立法工作的效率和準(zhǔn)確性。利用和融合數(shù)字技術(shù)，可以革新立法智庫研究思路，創(chuàng)新智庫立法服務(wù)的形式，提升智庫服務(wù)水平。

二是革新成果轉(zhuǎn)化方式，發(fā)揮人才培養(yǎng)功能，打造智庫專屬品牌，提升立法智庫的影響力和關(guān)注度。首先，建立符合立法研究特點(diǎn)的成果轉(zhuǎn)化機(jī)制。立法屬于人文社會(huì)科學(xué)，它的成果轉(zhuǎn)化不同于自然科學(xué)，在轉(zhuǎn)化方法、表現(xiàn)方式上存在自身特點(diǎn)，社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益也不如自然科學(xué)那么直接。立法雖然也是技術(shù)含量很高的工作，但它的主要表現(xiàn)形式還是法律文本。這一特征決定了立法智庫成果轉(zhuǎn)化思路主要是通過決策咨詢影響決策，以及通過立法參與將理論成果轉(zhuǎn)化為思想理念或者制度規(guī)范等兩個(gè)方向。因此，如何將智庫成果輸出給立法機(jī)構(gòu)和公眾就顯得尤為重要。其次，發(fā)揮合作型智庫的人才培養(yǎng)功能，健全人才培養(yǎng)機(jī)制。提升地方立法質(zhì)量是一項(xiàng)長期任務(wù)。擁有大量法學(xué)專家學(xué)者和立法實(shí)務(wù)界專家的合作型智庫，承擔(dān)著提供理論支撐、培養(yǎng)法治人才的職責(zé)和使命，以保障立法人才的接續(xù)。一方面，要積極開展常態(tài)化的立法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，另一方面，要助力培養(yǎng)立法學(xué)專業(yè)人才。最后，打造智庫特色品牌，創(chuàng)新品牌活動(dòng)形式。智庫產(chǎn)品是智庫的核心競爭力，是智庫話語權(quán)的載體，必須以質(zhì)量提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化沉淀出具有強(qiáng)大競爭力、影響力的智庫品牌。

三是建立科學(xué)的智庫評價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)智庫的自律和監(jiān)督機(jī)制，確保研究成果的公正性和可信度。智庫評價(jià)機(jī)制的建設(shè)一直是智庫研究者和智庫管理者十分關(guān)注的問題。外部評價(jià)通常堅(jiān)持定性、定量評價(jià)相結(jié)合，一般由智庫管理機(jī)關(guān)或智庫服務(wù)對象確定，側(cè)重從成果影響來作評價(jià)，影響力的一級指標(biāo)包括決策影響力、學(xué)術(shù)影響力、社會(huì)影響力、國際影響力及智庫成長能力等[20]。內(nèi)部評價(jià)機(jī)制則是確保智庫工作質(zhì)量和效率的重要手段，以激勵(lì)智庫成員積極參與研究工作。地方立法智庫應(yīng)當(dāng)建立面向智庫外部評價(jià)的內(nèi)部智庫評價(jià)機(jī)制，以“重質(zhì)量、重激勵(lì)”為基本原則，結(jié)合智庫總目標(biāo)、子目標(biāo)、具體任務(wù)確立評價(jià)機(jī)制的關(guān)鍵要素，進(jìn)而設(shè)置指標(biāo)參數(shù)。關(guān)鍵要素的確立思路應(yīng)當(dāng)首先確立評價(jià)目標(biāo)（成果質(zhì)量、過程規(guī)范、成員成就等）和標(biāo)準(zhǔn)（創(chuàng)新性、實(shí)用性、學(xué)術(shù)水平、社會(huì)效益等），將定量評價(jià)和定性評價(jià)相結(jié)合，再聯(lián)合智庫主辦單位、主管部門、服務(wù)對象等成立多元評價(jià)隊(duì)伍，分別設(shè)置對智庫與智庫研究人員的評估體系。

5" 結(jié)語

當(dāng)今世界的格局正在發(fā)生翻天覆地的變化。面對異常迅猛的科技發(fā)展和社會(huì)變化，法律應(yīng)接不暇，剛剛制定或修改的法律很快就不管用了，法律的穩(wěn)定性優(yōu)勢難以維持[21]。立法的普遍性、穩(wěn)定性正在經(jīng)歷飛速發(fā)展的數(shù)字技術(shù)、快速變化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以及復(fù)雜叢生的社會(huì)問題的挑戰(zhàn)；地方立法機(jī)構(gòu)也正處于以有限立法能力對抗繁重立法任務(wù)的境地。立法工作實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、前瞻性，以及立法質(zhì)量的整體提高都有賴于專業(yè)化、系統(tǒng)化的立法研究。為回應(yīng)立法自身特征與地方立法實(shí)踐需求，作為浙江省省級智庫的立法研究院積極主動(dòng)謀劃，創(chuàng)新體制機(jī)制，以全國第一個(gè)立法學(xué)二級學(xué)科博士點(diǎn)建設(shè)為主抓手，深入探索新時(shí)代中國特色社會(huì)主義立法理論，廣泛深入?yún)⑴c國家和地方立法實(shí)踐。立法研究院不僅豐富了地方立法理論研究，破解了諸多立法實(shí)踐難題，也展現(xiàn)了超出理論研究與決策咨詢的其他功能。以此為借鑒，我國地方立法智庫建設(shè)應(yīng)當(dāng)注重確立有自身特色的智庫定位，革新管理模式，創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，從而為國家戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)布局、科學(xué)決策提供更多、更優(yōu)質(zhì)、更有影響力的智庫產(chǎn)品。

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The Functional Positioning， Practical Landscape， and Optimization Strategies of Legislative Think Tank Construction： A Case Study of Legislative Think Tank Construction in Zhejiang Province

Tang Junqi1" Feng Yang2

1Law School of China Jiliang University， Hangzhou， 310018

2Zhejiang Legislative Research Institute （Zhejiang University Legislative Research Institute）， Hangzhou， 310008

Abstract： [Purpose/Significance] The construction of think tanks can concentrate wisdom from various fields， harness extensive resources， and improve the quality and efficiency of legislative work. Establishing local legislative think tanks and continuously improving the working mechanism of think tanks can significantly promote the high-quality development of local people’s congress legislation. By supporting major legislative activities of the country and launching first-class legislative achievements， it has important value and significance for overcoming central and local legislative difficulties and achieving significant breakthroughs in forward-looking and leading legislative theories. [Method/Process] Using the construction of local legislative think tanks in Zhejiang Province as a case study， by combining theoretical research and practical case analysis， this paper demonstrates the construction mechanism and practical experience of this composite legislative think tank， summarizes the functional positioning， obstacles and bottlenecks in the development process of local legislative think tanks， and provides optimization ideas for the construction of local legislative think tanks in China. [Result/Conclusion] This article combines the results transformation and output of composite legislative think tanks， and points out that when local legislative think tanks have other functions beyond theoretical research and decision-making consultation， if the functional differentiation comes from the subdivision and refinement of the think tank’s target tasks， then the functions of local legislative think tanks will have a composite effect of improving the quality of local legislation， producing an effect of promoting the development of local legislation beyond ordinary single function legislative think tanks. The construction of local legislative think tanks in China should establish a think tank positioning that focuses on characteristic core， multiple functions， and cutting-edge layout， build a management model that emphasizes multi-party cooperation， optimizes talent allocation， and strengthens internal and external cooperation， and create an innovative service model， strengthen the transformation of achievements， and attach importance to scientific evaluation.

Keywords： legislative think tanks" " "legislative research" " "decision consultation" " "Zhejiang province

收稿日期：2024-03-06" " " 修回日期：2024-03-20