試論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)應(yīng)更加重視群眾參與

【摘要】近年來，隨著中央農(nóng)村政策的不斷深入，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)得到較快發(fā)展，同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式也趨于多樣化。如何開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)，保護(hù)農(nóng)民利益，實(shí)現(xiàn)共同富裕和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定和加強(qiáng)黨的基層政權(quán)建設(shè)，成為一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)問題。目前，農(nóng)村審計(jì)經(jīng)過積極探索，取得了一定的成效，也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但一個(gè)系統(tǒng)有效的農(nóng)村審計(jì)監(jiān)督體系尚未形成，農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的難度依然很大。本文通過分析現(xiàn)有農(nóng)村審計(jì)模式，試圖論證在農(nóng)村審計(jì)中應(yīng)該更加重視和依靠群眾的必要性，藉以進(jìn)一步完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)制度。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)；農(nóng)村財(cái)務(wù)審計(jì)；群眾參與；試論

1、現(xiàn)有農(nóng)村審計(jì)模式弊端分析

目前，較多采取的農(nóng)村審計(jì)模式，是由農(nóng)經(jīng)部門（或其內(nèi)設(shè)審計(jì)部門）對村級集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行審計(jì)的模式。這種模式主要依據(jù)的是1992年農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)內(nèi)部審計(jì)暫行規(guī)定》和《吉林省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)辦法》來設(shè)置的。這種模式下，縣級農(nóng)經(jīng)部門對村級財(cái)務(wù)開展例行審計(jì)、信訪審計(jì)和委托審計(jì)，受上級農(nóng)經(jīng)部門和當(dāng)?shù)卣p重領(lǐng)導(dǎo)。這種審計(jì)模式其審計(jì)人員通常由農(nóng)經(jīng)人員兼任，村級代理會計(jì)也有不少是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)員兼任。這樣就形成農(nóng)村審計(jì)人員既充當(dāng)管理者，又充當(dāng)監(jiān)督者，造成縣級農(nóng)村審計(jì)部門工作量極大，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)也高，影響農(nóng)村審計(jì)監(jiān)督作用的充分發(fā)揮。具體來說，當(dāng)前農(nóng)村審計(jì)模式弊端主要有：

（1）農(nóng)村審計(jì)組織體系尚不夠健全，缺乏經(jīng)常性的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)《吉林省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)辦法》規(guī)定，縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村審計(jì)工作。但近幾年來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)所往往疲于應(yīng)付轄區(qū)內(nèi)的突發(fā)事件，再加上人手緊缺、經(jīng)費(fèi)有限等原因，尚未很好地履行起對農(nóng)村審計(jì)工作的管理職權(quán)，尚未形成一種上下聯(lián)動(dòng)的農(nóng)村審計(jì)體系和經(jīng)常性的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。

（2）審計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，兼職現(xiàn)象較普遍。農(nóng)村審計(jì)是一項(xiàng)政策性和專業(yè)性都很強(qiáng)的工作，要求審計(jì)人員具備較高的業(yè)務(wù)能力、政策水平和良好的職業(yè)道德。但目前，絕大多數(shù)是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的農(nóng)經(jīng)干部和會計(jì)服務(wù)站代理會計(jì)，這些人雖然具備一定的財(cái)會知識，但是由于缺乏審計(jì)專業(yè)培訓(xùn)和實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn)，很多人在審計(jì)工作開展過程中僅局限于理賬算賬，羅列一些財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，對怎樣從審計(jì)角度來看待問題、發(fā)現(xiàn)問題，特別是在調(diào)查研究、綜合分析和文字表達(dá)能力方面都存在很大的欠缺。

（3）農(nóng)村審計(jì)行政執(zhí)法職能尚不明確，在審計(jì)辦案中調(diào)查取證難，審計(jì)處理決定執(zhí)行難。因?yàn)檗r(nóng)村審計(jì)具有審計(jì)對象多樣性、涉及范圍廣的特點(diǎn)，在審計(jì)實(shí)務(wù)中，往往要涉及到許多與村社有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往來關(guān)系的黨政機(jī)關(guān)、國家企事業(yè)單位、個(gè)體私營企業(yè)等，但由于農(nóng)村審計(jì)沒有強(qiáng)有力的法律作后盾，所以在審計(jì)調(diào)查取證中，往往得不到配合，致使審計(jì)案件的查辦受到阻礙，審計(jì)處理決定的執(zhí)行比較困難。往往采取一種大事化小、小事化了的態(tài)度，從而降底了農(nóng)村審計(jì)在廣大群眾心目中的權(quán)威性和可信度。

（4）審計(jì)程序不規(guī)范，審計(jì)技術(shù)方法和手段落后。有些農(nóng)村審計(jì)工作開展過程中，操作程序不規(guī)范。有的甚至違背審計(jì)獨(dú)立性原則，如有些地方在村干部離任審計(jì)時(shí)，只是由該村代理會計(jì)根據(jù)報(bào)表簡單地羅列一下財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，根本就起不到審計(jì)監(jiān)督的作用。另外目前農(nóng)村審計(jì)仍以事后查賬為主，基本上還停留在就賬查賬的水平，對在會計(jì)資料中未能反映的賬外行為，審計(jì)監(jiān)督就顯得乏力和無策。

2、農(nóng)村審計(jì)更加重視群眾參與的必要性分析

2.1依靠群眾可以分擔(dān)現(xiàn)有農(nóng)村審計(jì)制度的監(jiān)督成本

目前農(nóng)村財(cái)務(wù)普遍實(shí)行會計(jì)委托代理制。這種制度要求代理會計(jì)獨(dú)立處理村級會計(jì)業(yè)務(wù)，進(jìn)行會計(jì)核算和監(jiān)督，試圖通過加強(qiáng)對會計(jì)人員的人事管理，來強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)經(jīng)部門對村級財(cái)務(wù)的監(jiān)督和管理。但在實(shí)踐中，代理會計(jì)對村內(nèi)事務(wù)了解不多，沒有否決權(quán)，且多為事后監(jiān)督，因此并不能有效遏制某些村干部的違規(guī)行為。從內(nèi)部控制的角度看，基于此的農(nóng)村審計(jì)是無法避免審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生的。 會計(jì)委托代理制的初衷是為了扭轉(zhuǎn)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理混亂的局面，從一開始就承擔(dān)了很大的責(zé)任，相應(yīng)的也增加了制度實(shí)施的成本。同樣，農(nóng)村審計(jì)這種自上而下的管理制度，是在特定形勢下對特定資金的管理審計(jì)。它既具有政府審計(jì)的強(qiáng)制性，有社會審計(jì)的受托性，也有內(nèi)部審計(jì)的多樣性和內(nèi)向性（審計(jì)目的是服務(wù)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，審計(jì)范圍涉及農(nóng)民利益的方方面面）。農(nóng)村審計(jì)的實(shí)施成本不僅僅是審計(jì)中心的設(shè)置和運(yùn)行成本，更大的制度成本和風(fēng)險(xiǎn)來自村級財(cái)務(wù)監(jiān)管的有效性，關(guān)系到農(nóng)村大局的穩(wěn)定。因此，在自上而下的農(nóng)村審計(jì)面臨極大的成本和不能輕易消除的控制風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)該考慮增強(qiáng)底層對上層的監(jiān)督力量，讓基層的群眾參與到管理和監(jiān)督中來，從而把管理和監(jiān)督事務(wù)及其成本向下分擔(dān)，以群眾監(jiān)督來增強(qiáng)對個(gè)人行為的調(diào)節(jié)作用。由此，促使集體經(jīng)濟(jì)管理者的行為動(dòng)機(jī)注重輿論評價(jià)和長期后果，轉(zhuǎn)而走向自律，而較少地依賴來自上級的監(jiān)督和控制。

2.2當(dāng)前農(nóng)村各階層的利益沖突可以通過讓群眾參與農(nóng)村審計(jì)加以調(diào)節(jié)

改革開放這些年來，農(nóng)村內(nèi)部形成了日益復(fù)雜的階層關(guān)系。各階層之間普遍存在信息不對稱，相互關(guān)系并不平等，互惠合作和相互監(jiān)督很難建立。比如，普通群眾往往不信任村干部的努力水平、決策水平等，一些工作條件、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和剩余的分配等更是很難統(tǒng)一。在農(nóng)村各類信訪中，反映村級財(cái)務(wù)管理混亂及舉報(bào)村級干部經(jīng)濟(jì)違法違紀(jì)問題的占了很大比例。處理這類信訪案（事）件，大多需要受托進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)。這時(shí)如果僅僅依靠會計(jì)代理中心提供的會計(jì)資料，往往是不容易充分解決問題的。經(jīng)常會出現(xiàn)這樣的情況，村民在審計(jì)結(jié)果出來后，認(rèn)為沒有審出問題，沒有能夠處理一些人，不滿意審計(jì)結(jié)果，甚至要求推翻重審。這種情況類似于管理學(xué)中的縱向合作博弈由于缺少信任基礎(chǔ)而不能求解。在日本等國的管理實(shí)踐中，解決這一困境的辦法其實(shí)是我國創(chuàng)造出來，但后來又棄之不用的“鞍鋼憲法”。它的內(nèi)容被概括為“兩參一改三結(jié)合”：干部參加勞動(dòng)，工人參加管理；改革不合理的規(guī)章制度；工程技術(shù)人員、管理者和工人在生產(chǎn)實(shí)踐和技術(shù)革新中相結(jié)合。其主旨是通過提供合作平臺，建立一種相互信任理解的機(jī)制。借鑒這一思路，在農(nóng)村審計(jì)中注意更多地讓群眾參與審計(jì)的全過程，使其能夠擁有對村干部等管理者的違規(guī)行為的“報(bào)復(fù)”手段。另一方面，村干部等在接受群眾審計(jì)監(jiān)督時(shí)，否決自己處于強(qiáng)勢的特權(quán)，表現(xiàn)出合作意愿，從而削弱雙方的信息不對稱性，增進(jìn)相互的了解，也有利于化解矛盾，達(dá)成共識。

2.3滿足農(nóng)村群眾政治參與從而達(dá)到和諧社會目標(biāo)

當(dāng)前對農(nóng)村特別是財(cái)務(wù)方面的管理，是偏于技術(shù)指向型的，追求的是建立越來越多的制度來進(jìn)行監(jiān)督管理。但制度的實(shí)施依賴于激勵(lì)和約束的有效性，而且規(guī)章和禁令也會帶來抵觸，往往在實(shí)施后沒有取得預(yù)期效果，反而產(chǎn)生更多的不和諧因素。實(shí)際上，農(nóng)村中雖然產(chǎn)生階層分化，但還是“熟人社會”，成員之間的聯(lián)系依然很強(qiáng)。在這樣的社會中，條條框框過多其實(shí)是人為設(shè)置了成員間的溝通障礙，削弱了不同利益主體的認(rèn)同水平。也就是說，進(jìn)一步提高制度性水平，加強(qiáng)控制權(quán)，并不一定能夠明顯提升農(nóng)村財(cái)務(wù)的管理績效。按照熟人社會所特有的“強(qiáng)關(guān)系”特點(diǎn)，讓群眾成為農(nóng)村審 計(jì)的重要力量，把農(nóng)村審計(jì)過程導(dǎo)向類似“批評和自我批評”的方式，可以充實(shí)基層群眾的民主權(quán)利，滿足他們的政治參與需求，削減社會矛盾的對抗性和政治反抗力量，從而有利于社會和諧和穩(wěn)定。