煤炭城市就業(yè)問題分析

穆 斌

(北京礦冶研究總院，北京 100160)

1 概述

煤炭型城市高失業(yè)現(xiàn)象是本世紀(jì)初備受關(guān)注的社會問題，在資源可開采量減少、國有企業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)體制性困境的雙重壓力下，煤炭城市的失業(yè)率急劇上升，同時(shí)由于城市社保體系不完善，城市貧困人口增加，居民生活條件惡化，對社會穩(wěn)定與和諧造成嚴(yán)重威脅。為解決上述問題，國家從政策與資金方面多次進(jìn)行支持和援助，不斷加大促進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型的力度，2002年，黨十六大報(bào)告提出兩個(gè)支持，即“支持東北地區(qū)老工業(yè)基地加快振興和改造，支持以資源開采為主的城市和地區(qū)發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)” 2005年，《中共中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議》明確提出“促進(jìn)資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，在改革開放中實(shí)現(xiàn)振興”的戰(zhàn)略方針。2006年《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決議》把“建立健全資源開發(fā)有償使用制度和補(bǔ)償機(jī)制，對資源衰退和枯竭的困難地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型扶持措施”作為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容之一。主要途徑是通過國有企業(yè)改造、產(chǎn)業(yè)多元化轉(zhuǎn)型提供更多的就業(yè)崗位，通過社會保障、工資制度、職業(yè)教育機(jī)構(gòu)的完善提高低收入者收入水平，促進(jìn)勞動者再就業(yè)的順利實(shí)現(xiàn)。2010年國家發(fā)改委確定44個(gè)重點(diǎn)資源枯竭型城市，成立充分吸納就業(yè)、資源綜合利用、發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)基金，國家財(cái)政予以直接扶持[1-2]。

2 資源衰退背景下煤炭城市失業(yè)狀況及發(fā)展趨勢

煤炭產(chǎn)業(yè)由于資源價(jià)格、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平的限制，高失業(yè)現(xiàn)象突出。特別是從九十年代開始，大量東北和中部的煤炭城市在資源可開采量下滑、煤炭市場不景氣、企業(yè)轉(zhuǎn)制改革滯后等因素的制約下，失業(yè)問題急劇惡化。其中最為嚴(yán)重的時(shí)期是九十年代末，國有煤炭企業(yè) 減員增效改革致使眾多城市在短時(shí)期內(nèi)產(chǎn)生大量失業(yè)人口，根據(jù)蔡昉等人對我國2000年人口普查數(shù)據(jù)的分析，全國城市平均失業(yè)率為8.81％，而資源型城市的失業(yè)率高達(dá)10.32％，資源型城市的失業(yè)率明顯高于非資源型城市。2003年全國失業(yè)最嚴(yán)重的城市有63個(gè)，其中大部分為煤炭型城市，煤炭城市平均失業(yè)率為13％，尤其是東北一些城市如雙鴨山、七臺河失業(yè)率可達(dá)到30％以上。煤炭企業(yè)吸收了城市內(nèi)大部分就業(yè)，企業(yè)衰退或是倒閉會造成眾多家庭集體失業(yè)，短期內(nèi)失去所有生活來源，依靠政府或是社會補(bǔ)貼來維持基本生活，給城市社保帶來沉重負(fù)擔(dān)，根據(jù)國家人口計(jì)生委調(diào)研組2006年7月的一項(xiàng)抽樣調(diào)查，遼寧省撫順、本溪和阜新的實(shí)際失業(yè)率分別為31.12％、21.30％和24.68％，零就業(yè)調(diào)查，遼寧省撫順、本溪和阜新的實(shí)際失業(yè)率分別為31％、21％和25％，零就業(yè)家庭分別占城鎮(zhèn)失業(yè)家庭的35％、37％和25％。東北地區(qū)阜新、撫順、遼源、本溪 、白山五個(gè)城市領(lǐng)取“低?！比丝谡伎?cè)丝诘钠骄戎剡_(dá)到27％，遠(yuǎn)高于全國 4％的水平[1]。從20世紀(jì)90年代到本世紀(jì)初，80％以上的煤炭企業(yè)處于虧損狀態(tài)，煤炭城市中煤炭企業(yè)平均上繳利稅占財(cái)政收入的1/3以上，在煤炭企業(yè)不景氣的前提下，政府財(cái)政更無法承擔(dān)相應(yīng)下崗職工的失業(yè)保障問題，造成城市貧困人口增加，低收入家庭生活狀態(tài)急劇惡化。

在煤炭城市就業(yè)問題整體不容樂觀的環(huán)境下，由于城市數(shù)量眾多、各有特色，受到資源開采周期、城市地理位置、形成歷史等客觀因素的影響，城市之間也存在一定程度的差異。資源開采處于中幼年期的煤炭城市煤炭產(chǎn)業(yè)能有效吸收勞動力，失業(yè)率普遍低于老年期的煤炭城市，如穩(wěn)產(chǎn)期的七臺河、朔州、大同等地就業(yè)狀況明顯好于資源枯竭期的撫順、阜新、婁底、萍鄉(xiāng)。東部開放地區(qū)的煤炭城市受優(yōu)越經(jīng)濟(jì)貿(mào)易環(huán)境的影響，產(chǎn)業(yè)多元化趨勢明顯，失業(yè)率低于中西部內(nèi)陸地區(qū)。另外煤炭城市按照形成歷史可分為有依托的煤炭城市(先有城后有礦)和無依托的煤炭城市(先有礦后有城)[2]，有依托的煤炭城市產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和市場完善程度要優(yōu)于后者，無依托的煤炭城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一尤為明顯，在資源可采集量下降或是市場波動大的前提下，容易產(chǎn)生整體衰退，面臨較高的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，因此在歷史悠久的煤炭城市陽泉、焦作，下崗職工再就業(yè)的難度低于銅川、石嘴山等開發(fā)期短的煤炭城市。

近些年隨著煤炭市場行情轉(zhuǎn)好，資源枯竭型城市補(bǔ)償與援助也被逐漸提上歷史日程，煤炭城市失業(yè)問題得到一定程度的緩解，然而由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和地理位置等原因，就業(yè)水平同全國平均特別是開放城市相比仍存在相當(dāng)差距。2011煤炭城市平均失業(yè)率為7％，高于全國地級城市5％的水平。考慮到地域因素，失業(yè)率較高的煤炭城市主要有三種類型：一是東北典型的煤炭型城市如撫順、遼源由于歷史經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、資源型企業(yè)職工下崗后再就業(yè)困難，失業(yè)率仍舊超過10％。二是中部一些資源枯竭型城市如婁底、淮北、萍鄉(xiāng)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型滯后的前提下，煤炭開采業(yè)的衰落波及下游制造業(yè)，引發(fā)大批資源產(chǎn)業(yè)工人下崗。三是西部一些城市如四川六盤水和陜西銅川所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)落后，交通運(yùn)輸條件差、經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易體系的相對封閉，產(chǎn)業(yè)規(guī)模及種類都處于低水平狀態(tài)，也產(chǎn)生了相對高的失業(yè)率。

3 煤炭城市高失業(yè)率產(chǎn)生的主客觀原因

3.1 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，資源衰退易引發(fā)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)

煤炭城市對煤炭開采業(yè)有高度依賴性，2011年煤炭開采業(yè)的從業(yè)比重平均超過25％ ，煤炭開采業(yè)具有產(chǎn)業(yè)初級化、關(guān)聯(lián)弱的特點(diǎn)，煤炭采選技術(shù)存在較強(qiáng)的內(nèi)部封閉性，很難在全行業(yè)通用，因此從業(yè)人員技能單一、知識結(jié)構(gòu)不合理，一旦煤炭可開采量下滑，就會產(chǎn)生大量礦業(yè)工人下崗，短期內(nèi)很難在城市內(nèi)其它行業(yè)實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。煤炭城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏向重型化，依托煤炭資源優(yōu)勢會衍生出以之為動力或原材料的電力、冶煉、化工等制造業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)同煤炭開采有較強(qiáng)的聯(lián)動性，煤炭開采量下降或是價(jià)格波動都會影響到整個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)，容易產(chǎn)生較強(qiáng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，在短時(shí)期內(nèi)引發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)集體性失業(yè)。服務(wù)業(yè)具有重要的吸納勞動力的功能，對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，帶動就業(yè)水平的提高能夠起到主導(dǎo)性作用，建成初期煤炭城市受到“先生產(chǎn)、后生活”的思想影響，以采煤為主導(dǎo)的重工業(yè)對能夠有效吸納勞動力的輕工業(yè)和服務(wù)業(yè)形成了強(qiáng)烈的“擠出效應(yīng)”， 缺乏規(guī)模效應(yīng)、市場份額不足使之處于低水平狀態(tài)，很難對城市就業(yè)起到有效的緩沖作用。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定了就業(yè)結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)方面的弊端使煤炭城市集體失業(yè)、貧困率激增成為易于發(fā)生且短期內(nèi)難以解決的矛盾[3]。

3.2 國有企業(yè)體制問題造成隱性失業(yè)顯性化

隱性失業(yè)是指勞動力與生產(chǎn)資料配置失衡，是勞動力供給超過為達(dá)到某一經(jīng)濟(jì)目標(biāo)所必需的數(shù)量而造成閑置或浪費(fèi)的現(xiàn)象[4]。隱性失業(yè)是邊際勞動生產(chǎn)率等于或接近于零時(shí)的就業(yè)，也就是說從總就業(yè)中減少一部分勞動者而不會使總產(chǎn)量減少，可以被減少的勞動者就是隱性失業(yè)的人數(shù)[3]。煤炭城市以國有大中型煤炭企業(yè)為主導(dǎo)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國企實(shí)行低工資全員就業(yè)制度，每個(gè)人都可以在礦企中從事或輕或重的工作，表面上不存在失業(yè)問題，實(shí)際上存在著相當(dāng)程度的隱性失業(yè)。這種雇傭方式對于激發(fā)勞動者積極性、降低企業(yè)運(yùn)營成本都形成制約，企業(yè)辦社會產(chǎn)生的人員冗余也增加了額外負(fù)擔(dān)。在資源開采進(jìn)入衰退期，開采成本上升，經(jīng)濟(jì)效益下滑的背景下，國有企業(yè)進(jìn)行減員增效的股份制改革，大部分隱性失業(yè)顯性化，大量勞動技能單一的冗余人員被推向社會，短時(shí)期內(nèi)再就業(yè)困難需要依靠城市社保維持生活，然而由于城市財(cái)政收入有限，沒有能力對失業(yè)保險(xiǎn)和城市最低生活保障進(jìn)行足夠的投入。 國有企業(yè)在經(jīng)營不景氣的條件下，很難對下崗職工的生活做出合理的安排與補(bǔ)償。

3.3 勞動力文化素質(zhì)低，思想觀念落后轉(zhuǎn)產(chǎn)再就業(yè)困難

煤炭開采業(yè)對勞動者文化素質(zhì)要求低，起初招募的礦業(yè)工人大多知識匱乏、技能單一，煤炭企業(yè)衰退后由于年齡和技能的原因這批職工大量下崗。2007年阜新市下崗職工中初中及以下文化程度占下崗職工總數(shù)的71％，分別高于遼寧省的62.6％和全國的53.7％平均水平7.4個(gè)百分點(diǎn)和17.3個(gè)百分點(diǎn)[4]。、下崗后短時(shí)期內(nèi)難以適應(yīng)其他行業(yè)的復(fù)雜工作，同時(shí)由于就業(yè)援助經(jīng)費(fèi)投入不足，勞動力再就業(yè)培訓(xùn)和區(qū)域間勞務(wù)輸出工作不到位等因素的存在，使這部分人員陷入反復(fù)失業(yè)的惡性循環(huán)。國有企業(yè)興盛期優(yōu)厚的工資福利待遇使他們認(rèn)為另找其他臨時(shí)性或非正式的工作不如以往，因此寧愿依靠城市低保生活等著原有單位恢復(fù)擴(kuò)崗，也不愿意另謀職業(yè)。

3.4 結(jié)構(gòu)性失業(yè)突出，勞動力短缺和過剩同時(shí)存在

煤炭城市呈現(xiàn)出明顯的勞動力短缺和過剩同時(shí)存在的結(jié)構(gòu)性失業(yè)。一方面是文化、技術(shù)水平低的煤炭企業(yè)下崗職工找不到新工作，另一方面是技能要求高的加工制造業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)招募不到符合條件的職工，勞動力技能結(jié)構(gòu)的供需矛盾，使失業(yè)和高層次人才短缺并存。年齡原因產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性失業(yè)同樣不容忽視，據(jù)統(tǒng)計(jì)城市中需求量最大的是二三十歲的年輕人，煤炭城市在80年代興盛期招募的礦業(yè)工人逐漸進(jìn)入中老年期，當(dāng)前存在為數(shù)眾多40、50失業(yè)人口。煤炭城市由于地理位置較為偏遠(yuǎn)封閉，工作條件和生活環(huán)境較差，有文化有知識的年輕人存在外流傾向，城市中大齡下崗、退休職工不斷增加，城市老齡化被提前，由年齡結(jié)構(gòu)引發(fā)的勞動力供需矛盾成為失業(yè)產(chǎn)生的重要根源。從性別結(jié)構(gòu)上，對男性的需求量要遠(yuǎn)高于女性，而且工作的重要程度及收入水平也是前者高于后者，煤炭職工家屬就業(yè)困難成為普遍存在的現(xiàn)象，加劇了低收入家庭的生活困難程度。

3.5 再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的缺失和社會保障制度的不完善對降低失業(yè)率形成了不利影響

國外資源型城市再就業(yè)經(jīng)驗(yàn)證明，提高再就業(yè)的最有效途徑是對下崗人員進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，我國煤炭城市財(cái)政力量有限，人均教育投資只占全國的 71％，缺乏政府組織成立公益性質(zhì)的職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)多屬于盈利性質(zhì)的不愿意承擔(dān)下崗職工再培訓(xùn)的義務(wù)，且職業(yè)培訓(xùn)范圍窄、層次低，不能有效提高失業(yè)人員的再就業(yè)能力。社保制度可以在一定程度對于失業(yè)和貧困起到一定的緩沖調(diào)節(jié)作用，煤炭城市社會保障制度的重點(diǎn)建設(shè)方面是失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療三大保險(xiǎn)及城鎮(zhèn)職工最低生活保障制度，由于財(cái)政困難、制度不完善，存在三項(xiàng)社保覆蓋面窄、最低生活保障金的發(fā)放困難的現(xiàn)象，不能有效緩解失業(yè)造成的沖擊，沒有為產(chǎn)業(yè)通過市場自發(fā)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整以降低失業(yè)率提供有利的社會環(huán)境。往往在短時(shí)期內(nèi)大量職工下崗失業(yè)后，基本生活得不到保障，容易產(chǎn)生焦慮和被剝奪感，社會不滿情緒聚集，嚴(yán)重影響到城市的穩(wěn)定與和諧[5]。

4 降低煤炭城市失業(yè)率的途徑分析

首先要解決資源型城市產(chǎn)業(yè)更替的問題，實(shí)施產(chǎn)業(yè)多元化以增加就業(yè)崗位是最根本和直接的解決辦法。煤炭城市由于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和勞動力素質(zhì)的限制，在選擇替代產(chǎn)業(yè)過程中要依托資源優(yōu)勢延長產(chǎn)業(yè)鏈條，培育并增強(qiáng)與礦業(yè)相關(guān)的電力、冶金、化工等產(chǎn)業(yè)的實(shí)力，使勞動力更便利地實(shí)現(xiàn)技能結(jié)構(gòu)、工作崗位的轉(zhuǎn)型與調(diào)換，降低再就業(yè)需要的技術(shù)轉(zhuǎn)換成本，避免因?yàn)閸徫灰蟛煌a(chǎn)生結(jié)構(gòu)性失業(yè)。其次是重點(diǎn)發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，加快企業(yè)體制改革進(jìn)程，增強(qiáng)各類民營企業(yè)對勞動力的吸納度?？刹糠殖薪訌难睾５貐^(qū)轉(zhuǎn)移過來的輕工業(yè)，解決城市內(nèi)女職工特別是礦業(yè)職工家屬的就業(yè)問題，對于眾多資源枯竭型城市來說，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)是被實(shí)踐證明了的能夠有效吸納下崗職工的有效途徑。如遼寧阜新依靠現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)園區(qū)緩解了當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)壓力，增加了城市居民收入。服務(wù)業(yè)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，也是典型的人力資源密集行業(yè)，基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)如維修服務(wù)、旅游、餐飲業(yè)等具有技能要求低、勞動力吸納能力強(qiáng)的特點(diǎn)，對于資源產(chǎn)業(yè)職工再就業(yè)能夠起到有效的促進(jìn)作用，河南焦作在煤炭資源枯竭后，通過開發(fā)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源在增進(jìn)居民就業(yè)的同時(shí)，改善并提高了城市環(huán)境質(zhì)量和整體經(jīng)濟(jì)效益。

其次要建立再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，在政府對公益性再就業(yè)培訓(xùn)加大力度的同時(shí)，鼓勵(lì)企業(yè)承擔(dān)一部分職業(yè)培訓(xùn)的義務(wù)。建立培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的最大障礙是資金短缺，技能教育需要教學(xué)場地、設(shè)備和培訓(xùn)人員，資源型企業(yè)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)效益下滑沒有能力承擔(dān)，因此需要政府應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)扶持，例如資源稅收返還建立專項(xiàng)基金投資于職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，或是通過服務(wù)購買委托經(jīng)營性質(zhì)的機(jī)構(gòu)代為培訓(xùn)。 可擴(kuò)大融資渠道，引入社會資本投資參與再就業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)城市職業(yè)培訓(xùn)的整體力量，以市場化方式運(yùn)作，將培訓(xùn)成本同再就業(yè)率掛鉤，提高培訓(xùn)效率。增加對于再就業(yè)的財(cái)政支持，可參照發(fā)達(dá)國家的做法對于吸納再就業(yè)者得企業(yè)按照人數(shù)予以一定的補(bǔ)償。此外還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對下崗職工的就業(yè)觀念教育，改變國企職工才是正式工作的想法，鼓勵(lì)通過誠實(shí)勞動、合法經(jīng)營進(jìn)行創(chuàng)業(yè)及再就業(yè)。

再次，加強(qiáng)城市勞動中介結(jié)構(gòu)建設(shè)，構(gòu)建勞動力供求信息平臺，通過定期信息發(fā)布制度連接供求雙方，降低職工職業(yè)轉(zhuǎn)換成本。在大型國有企業(yè)內(nèi)部或是社會組織中設(shè)置就業(yè)指導(dǎo)中心，根據(jù)勞動力素質(zhì)、年齡、資歷情況給予分類指導(dǎo)，提出符合社會發(fā)展趨勢的職業(yè)規(guī)劃與建議，促使失業(yè)工人在短期內(nèi)找到合適的工作，變更傳統(tǒng)固定的工作模式，引入靈活的生產(chǎn)機(jī)制，提高勞動力邊際價(jià)值，鼓勵(lì)臨時(shí)性和兼職工作方式的產(chǎn)生，使更多人有機(jī)會從事多種工作，提高勞動技能和適應(yīng)能力，節(jié)約企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本以擴(kuò)大規(guī)模提供更多的就業(yè)崗位。

最后，將煤炭城市剩余勞動力進(jìn)行區(qū)域之間轉(zhuǎn)移是解決失業(yè)問題的有效途徑。使之流向用工需求量大的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，管理部門要做好中介工作收集相關(guān)工作需求信息，組織勞動力有序批次轉(zhuǎn)移。目前人口流動急需解決的是相關(guān)戶籍、社會福利保障，制度安排變革是漸進(jìn)的過程，可以采取典型地區(qū)的試點(diǎn)逐漸擴(kuò)大改革的范圍的方式。對于地域偏遠(yuǎn)、生存條件惡劣的資源枯竭型城市，還可以參照北美和澳大利亞資源城市的做法，整體移植開采業(yè)，將固定資產(chǎn)、職工、流動資金和技術(shù)轉(zhuǎn)移向其他新開發(fā)的礦區(qū)。

[1]國培斌，張復(fù)明.通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展—以太原市為例[J].科學(xué)管理研究,2004(2):34-41.

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