淺議養(yǎng)老金“雙軌制”

【摘 要】文章分析了養(yǎng)老金雙軌制產(chǎn)生的原因、背景，并對如何科學(xué)理性的破除養(yǎng)老金雙軌制提出了對策建議。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老金；雙軌制；改革

自2005年開始至今，我國已連續(xù)8年上調(diào)企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，但收效甚微，企業(yè)退休人員與機關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金待遇差距依然很大。面對當前最熱門的養(yǎng)老金雙軌制，分析其產(chǎn)生的原因、背景以及如何科學(xué)理性的破除養(yǎng)老金雙軌制的難題，成為當前迫切的議題之一。而破除養(yǎng)老金“雙軌制”則需要多部門合力，而不是一個部門的單打獨斗。因此，必須在機關(guān)事業(yè)單位整體聯(lián)動的前提下，分步推進機關(guān)事業(yè)單位退休制度改革，最終取消“雙軌制”。

一、養(yǎng)老金“雙軌制”產(chǎn)生的背景

（一）企業(yè)退休人員養(yǎng)老保險待遇現(xiàn)狀

2013年我國國務(wù)院常務(wù)會議決定繼續(xù)提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，增加幅度按2012年企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金的10%確定。2005年至2012年，我國已連續(xù)8年較大幅度調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平。2012年調(diào)整后企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金達到1721元，連續(xù)八年提高養(yǎng)老保險金的水平，其特殊的背景是企業(yè)養(yǎng)老金與機關(guān)事業(yè)單位退休金待遇的日益懸殊。一方面，它是對這部分老年勞動者的一種歷史貢獻的補償。另一方面，企業(yè)職工已進入社會養(yǎng)老保險制度，而機關(guān)事業(yè)單位仍保留著原有的退休金制度，兩種制度、機制、待遇，使得兩者之間的差距就越來越大了。

（二）“雙軌制”產(chǎn)生的歷史原因

機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)執(zhí)行兩種不同退休制度，形成明顯的待遇差，即養(yǎng)老金雙軌制。養(yǎng)老金雙軌制的出現(xiàn)是歷史原因造成的，是歷史遺留問題。1995年為企業(yè)職工建立統(tǒng)帳結(jié)合模式的養(yǎng)老保險制度時，并未對機關(guān)事業(yè)單位退休制度進行同步改革，此后的養(yǎng)老保險改革也一直圍繞著職工養(yǎng)老保險制度進行，近幾年又增加了農(nóng)民養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險等，以致于企業(yè)職工養(yǎng)老保險與機關(guān)事業(yè)單位退休制度一直處于分割狀態(tài)。如今其凸顯的不公平，成了最為社會詬病之處。呼吁取消雙軌制成為一個持續(xù)活躍的熱點，2012年對此發(fā)聲的頻率、聲量、網(wǎng)民投入的力量、媒體設(shè)置此項議程的份量等均不同以往。從人民網(wǎng)歷年兩會調(diào)查來看，網(wǎng)民對有關(guān)民生的社會保障問題的關(guān)注度越來越高，其中反響最為強烈的非雙軌制莫屬。

二、養(yǎng)老金“雙軌制”原因分析

盡管中央文件和國務(wù)院的工作安排里面都提出要改革完善企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，但改革的阻力仍多有出現(xiàn)。2008年2月，國務(wù)院常務(wù)會議討論并原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點，與事業(yè)單位分類改革配套推進。2009年1月，國務(wù)院要求5個試點省份正式啟動此項改革，實現(xiàn)企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位之間的制度銜接，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革與企業(yè)基本一致。然而，由于此次改革方案又人為地增加了更多的“碎片”，事業(yè)單位分為三六九等，參加此次改革的事業(yè)單位是第二大類中的第二小類，“遭受”改革試點的省市產(chǎn)生了強烈的抵觸情緒，甚至出現(xiàn)了群體恐慌，最終導(dǎo)致改革停滯。

（一）從待遇差距方面分析

“雙軌制”是造成企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老待遇差距的原因之一，但比較雙軌制下的待遇水平不能簡單化。待遇計發(fā)辦法和調(diào)整機制的不同是造成企業(yè)退休人員和事業(yè)單位退休人員待遇差距的重要原因。首先，企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金與本人歷年繳費工資、繳費年限和當?shù)芈毠て骄べY掛鉤，有的職工繳費工資低，繳費年限短，退休后養(yǎng)老金也低。機關(guān)事業(yè)單位基本退休費以退休前基本工資為計發(fā)基數(shù)，其職業(yè)特點決定，這通常是本人職業(yè)生涯的最高工資水平；其次，調(diào)整企業(yè)基本養(yǎng)老金，綜合考慮了經(jīng)濟發(fā)展、物價上漲、職工工資水平增長、養(yǎng)老金基金承受能力等因素，調(diào)整次數(shù)多但幅度??；機關(guān)事業(yè)單位目前調(diào)整基本退休費和退休生活補貼與在職人員調(diào)整工資或津貼同步，頻次低而波動較大；另外，除了國家統(tǒng)一規(guī)定的待遇之外，機關(guān)事業(yè)單位退休生活補貼所占比重過大，導(dǎo)致綜合退休待遇遠高于企業(yè)職工。改變這一現(xiàn)狀，需要與工資制度改革統(tǒng)籌考慮，合理調(diào)整工資和退休待遇的結(jié)構(gòu)。

（二）從行政體制方面分析

養(yǎng)老雙軌制的根源還在于行政體制中的“隱形障礙”，只有在政府職能轉(zhuǎn)變問題上有所突破，實現(xiàn)政事徹底分開，事業(yè)單位管理體制改革得以順利進行，養(yǎng)老金“雙軌制”才能從根本上破解。機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險改革遲遲未能啟動，既得利益群體不愿意放棄是關(guān)鍵原因。但還有很重要的一方面，就是責任怎么分，費率怎么定。因為職工處在地區(qū)分割狀態(tài)下，各地責任分擔與費率高低不同。要啟動機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革，用什么費率？還是各自搞一套？那公務(wù)員待遇又會形成一個新的地區(qū)分割，情況更糟。其實，“養(yǎng)老金雙軌制”也和職工基本養(yǎng)老保險沒有全國統(tǒng)籌有關(guān)。

在看到雙軌制的不合理之處的同時，也應(yīng)該看到部分事業(yè)單位退休人員收入高于企業(yè)職工也有合理性。機關(guān)事業(yè)單位退休人員中高學(xué)歷、高職稱的人員比重大，在職時平均工資收入較高，工作年限也長于企業(yè)一般員工的平均繳費年限，因此其總體平均待遇水平比企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的平均水平高一些是正常的。但差距要適當，差距過大，特別是同類人員之間待遇差別過大，就應(yīng)想辦法調(diào)整。養(yǎng)老保險制度的設(shè)計必須考慮不同人群之間的收入曲線，2008年的試點方案顯然對此考慮不足，從而導(dǎo)致在實踐中難以推進。因此，并軌首先要做好頂層設(shè)計，否則就會造成新的矛盾和問題。

三、破除“雙軌制”的路徑選擇

社會保障應(yīng)遵循公平、正義、共享原則，但是事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革也不能“單打獨斗”，而是在一個總體的改革框架下進行，即在機關(guān)事業(yè)單位整體聯(lián)動的前提下，能夠盡快分步推進機關(guān)事業(yè)單位退休制度改革，同時對企業(yè)退休人員特別是企業(yè)退休人員中原來與機關(guān)事業(yè)單位人具有相同身份和工資水準的老年人，給予相應(yīng)的補償。因此，在整體聯(lián)動的前提條件下，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革分為“三個步驟走”：第一是盡快為機關(guān)事業(yè)單位工作人員建立起基本養(yǎng)老保險制度，建立責任分擔機制。第二是對其待遇進行結(jié)構(gòu)分解，即將現(xiàn)在的機關(guān)事業(yè)單位退休人員的退休金分解成基本養(yǎng)老保險金與職業(yè)年金。第三是放棄機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金與工資增長掛鉤的機制，代之以與企業(yè)職工養(yǎng)老金計發(fā)辦法一樣的機制。至此，導(dǎo)致兩者之間差距的因素就消除了，制度并軌也就是水到渠成了。

養(yǎng)老保險雙軌制的“并軌”是改革大方向，但“并軌”并不是簡單地把機關(guān)事業(yè)單位退休制度“并入”企業(yè)養(yǎng)老保險制度，而是朝著同一個方向改革、推進，最終取消“雙軌制”。然而，養(yǎng)老金也應(yīng)該與養(yǎng)老保險制度的本源職責相適應(yīng)，要與勞動報酬相適應(yīng)。在任何國家，養(yǎng)老金的提高不僅要考慮到老年人的生活需要和物價，還必然要與在崗勞動者的工資相掛鉤，因此，我們現(xiàn)在確實應(yīng)當考慮：一是提高勞動報酬，讓直接創(chuàng)造財富的勞動者的收入保持正常增長；二是要加快老年服務(wù)體系的建設(shè)，不能將養(yǎng)老保險視為養(yǎng)老保障的全部。前者是對創(chuàng)造財富的勞動的激勵，后者是對確保老年人生活質(zhì)量的保障。在不同的退休群體之間，應(yīng)當縮小養(yǎng)老金的差距；在退休者與在崗之間，其收入狀況應(yīng)當保持合理的差距。